我國(guó)城市軌道交通投融資模式、問題及對(duì)策分析

王曉曉 遵義市PPP項(xiàng)目服務(wù)中心

近年來(lái)，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)、建設(shè)、規(guī)劃線路規(guī)模和投資呈現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)：截止2020年底，中國(guó)大陸地區(qū)共有45座城市開通地鐵運(yùn)營(yíng)線路244條，總長(zhǎng)度7 969.7公里，在實(shí)施的建設(shè)規(guī)劃線路總長(zhǎng)7 085.5公里。“十三五”期間，城市軌道交通累計(jì)完成投資2.6萬(wàn)億元，比“十二五”翻了一番還多。可預(yù)見的是，在“十四五”期間，城市軌道交通還將繼續(xù)保持快速發(fā)展趨勢(shì)。城市軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，造價(jià)高，建設(shè)和投資周期長(zhǎng)，資產(chǎn)設(shè)備沉淀成本大，運(yùn)營(yíng)成本高，具有明顯的可替代性和較強(qiáng)的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性使得其投融資環(huán)境具備如下特征：

一、我國(guó)城市軌道交通投融資模式現(xiàn)狀

(一)“政府財(cái)政+銀行貸款”為主導(dǎo)方式

這過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間及未來(lái)依然存在的主要投融資模式，即政府出一部分資本金，再通過(guò)融資平臺(tái)以銀行貸款等方式進(jìn)行融資。作者選取不同城市三個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行說(shuō)明，如表1所示：

表1 城市軌道交通主要資金來(lái)源

可以看出，示例項(xiàng)目40%的項(xiàng)目資本金由當(dāng)?shù)刎?cái)政資金解決，剩余60%資金采用國(guó)內(nèi)銀行貸款等融資方式解決。

(二)政府與社會(huì)資本合作(PPP)——以三亞市有軌電車示范線為例

三亞市有軌電車示范線項(xiàng)目投資批復(fù)14.7億元(其中資本金占比25%)，采用BOT模式實(shí)施：三亞市人民政府授權(quán)市公交集團(tuán)作為出資人代表，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式選定社會(huì)投資人。市交通集團(tuán)、社會(huì)投資人和國(guó)開基金共同出資成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目資本金以外的資金由項(xiàng)目公司籌措解決。項(xiàng)目特許期25年(其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期22年)，期間項(xiàng)目公司通過(guò)收取運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助獲得合理回報(bào)，屆滿后由項(xiàng)目公司根據(jù)移交標(biāo)準(zhǔn)將涉及的全部資產(chǎn)設(shè)施無(wú)償移交至市交通局。

PPP模式推動(dòng)了城市軌道交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資機(jī)制創(chuàng)新。其平滑全生命周期財(cái)政資金支付額度效果顯著，還通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高了城市軌道交通的資金利用率和運(yùn)營(yíng)效率。

(三)“地鐵+土地”模式日益廣泛——以香港地鐵為例

研究表明，城市軌道交通通過(guò)改變沿線區(qū)域的區(qū)位因素，使土地價(jià)格上漲5%—15%左右，并且離市中心越遠(yuǎn)、交通條件越差的地區(qū)，其土地價(jià)格上漲的幅度越高。香港地鐵首先采取了“地鐵+土地”的模式：在港府授權(quán)下，由港鐵公司與符合條件的開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，并且在項(xiàng)目盈利后按比例分配利潤(rùn)。表2表現(xiàn)了近3年港鐵公司利潤(rùn)構(gòu)成：

表2 近3年港鐵公司利潤(rùn)構(gòu)成(單位：百萬(wàn)港元)

如表所示，構(gòu)成港鐵公司利潤(rùn)來(lái)源的都是與土地開發(fā)相關(guān)的車站商務(wù)、持有物業(yè)經(jīng)營(yíng)及物業(yè)發(fā)展，客運(yùn)收入則占比不高。尤其在2020年疫情影響下，其變化幅度也較客運(yùn)收入小，表明土地聯(lián)合開發(fā)所得利潤(rùn)已經(jīng)成為港鐵盈利的主要來(lái)源。

二、我國(guó)軌道交通投融資中出現(xiàn)的問題

(一)缺乏相關(guān)政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制

城軌項(xiàng)目的公益性和壟斷性決定其建設(shè)主體與運(yùn)營(yíng)主體需保持獨(dú)立，然而目前城市軌道交通企業(yè)多為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或者受政府管制程度較深。一方面，政府事實(shí)上承擔(dān)了城市軌道交通從規(guī)劃到建設(shè)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，另一方面，城市軌道交通企業(yè)也其無(wú)法利用市場(chǎng)化的手段尋求有效率的方法手段進(jìn)行投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。政企分工不明直接導(dǎo)致以下兩個(gè)問題：

1.我國(guó)目前仍缺乏涉及項(xiàng)目融資及城軌資源開發(fā)等方面的法律法規(guī)，如PPP模式中公私簽訂的合同，涉及到的稅收、擔(dān)保者和擔(dān)保責(zé)任、外匯、經(jīng)濟(jì)法等多方面問題并沒有以法律法規(guī)進(jìn)行約束；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一個(gè)行政許可而非法律解釋；所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)的分離，導(dǎo)致官僚主義、腐敗滋生；“地鐵+土地”聯(lián)合開發(fā)模式在土地規(guī)劃與收益分配等方面尚未有切實(shí)可行的規(guī)章制度。

2.城市軌道項(xiàng)目實(shí)施涉及的發(fā)改、安監(jiān)、城建、國(guó)土等眾多部門機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清單尚未厘清，且缺乏有效的溝通機(jī)制，效率較為低下。

(二)社會(huì)資金進(jìn)入限制大，投融資額不足

1.投融資主體單一，財(cái)政壓力巨大

我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目資金主要來(lái)源為政府和銀行，民間投資和外商投資占比很小，投資主體單一，從根源上制約了城市軌道交通投融資渠道、方式和工具。除此之外，政府還需要為后續(xù)運(yùn)營(yíng)的資金缺口進(jìn)行可行性補(bǔ)助，加劇了財(cái)政壓力。

2.投資回報(bào)周期與投融資期限不匹配

城市軌道交通項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且軌道交通專用資產(chǎn)設(shè)備沉淀成本大，運(yùn)行成本也居高不下，故而投資回報(bào)率較低，投資回報(bào)周期普遍較長(zhǎng)。然而，受宏觀經(jīng)濟(jì)以及資本市場(chǎng)的發(fā)展影響，投融資工具期限逐漸趨于短期化。投資回報(bào)周期與投資期限不匹配，嚴(yán)重限制了社會(huì)資本進(jìn)入城市軌道交通行業(yè)。

3.土地溢價(jià)難以回收

城市軌道交通沿線土地升值增值效應(yīng)巨大，然而即使是在“地鐵+土地”模式下，政府將土地作為固定資產(chǎn)代替政府資本金注入軌道交通企業(yè)，但是物業(yè)開發(fā)的收益滯后于地鐵建設(shè)，且土地升值的預(yù)期存在不確定性，加之各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一致、未匹配相應(yīng)的財(cái)稅制度等原因，導(dǎo)致軌道交通企業(yè)無(wú)法進(jìn)行土地溢價(jià)回收。而未采用土地聯(lián)合開發(fā)模式的城市，土地溢價(jià)更加難以回收。

4.嚴(yán)格的價(jià)格管制阻礙了資本的進(jìn)入

客運(yùn)收入是目前國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的主要收入來(lái)源，然而城市軌道交通的公益性決定其定價(jià)需要考慮導(dǎo)民生問題，且定價(jià)權(quán)屬于政府的行政管理范疇，城軌企業(yè)普遍缺乏自主靈活的票價(jià)制定與調(diào)整機(jī)制，客運(yùn)收入與市場(chǎng)環(huán)境變化脫節(jié)，導(dǎo)致客運(yùn)收入較低甚至難以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，更加限制了社會(huì)資本的進(jìn)入。

(三)企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制落后

我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定交通一類經(jīng)濟(jì)命脈必須國(guó)有，所以城軌企業(yè)實(shí)質(zhì)上是代表地方政府利益的壟斷機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部缺乏相應(yīng)動(dòng)力去適應(yīng)市場(chǎng)，致使成本居高不下、經(jīng)營(yíng)僵化，且城軌企業(yè)不負(fù)責(zé)城軌資產(chǎn)的保值增值，而政府財(cái)政長(zhǎng)期補(bǔ)貼其運(yùn)營(yíng)的虧損，達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，更加劇了企業(yè)改革阻力。最后，軌道交通項(xiàng)目普遍缺乏有效的績(jī)效考核機(jī)制，無(wú)法積極主動(dòng)地改善其運(yùn)營(yíng)管理。

三、改善我國(guó)軌道交通投融資的對(duì)策及建議

(一)完善法律制度保障

政府需要對(duì)城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)特征有一個(gè)完整而清晰的認(rèn)識(shí)，以明確城軌在建設(shè)規(guī)劃、投融資及一體化開發(fā)、管理運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)管監(jiān)督方面的政策空白，需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情、政府職能和宏觀經(jīng)發(fā)展水平，建立起一套完善的法律法規(guī)制度保障，具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

1.厘清政企關(guān)系，對(duì)于政府的監(jiān)督管理職能進(jìn)行政策性規(guī)定，保證政府在城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、投融資、運(yùn)營(yíng)和后續(xù)維護(hù)等整個(gè)過(guò)程中發(fā)揮宏觀調(diào)控和重點(diǎn)統(tǒng)籌職能，實(shí)施有效監(jiān)管，鏟除腐敗滋生的土壤。

2.對(duì)現(xiàn)階段市場(chǎng)化投融資模式進(jìn)行規(guī)范，排除其過(guò)程中的行政因素，建立起適應(yīng)于市場(chǎng)發(fā)展的投融資模式法律框架，以法律形式規(guī)定如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地作價(jià)出資、沿線上蓋規(guī)劃與開發(fā)等關(guān)鍵性問題。

3.建立完備的涉及城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)各個(gè)部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各個(gè)部門的權(quán)利職責(zé)，充分發(fā)揮各個(gè)部門在城軌交通建設(shè)的積極作用。

(二)拓寬城市軌道交通投融資渠道

城市軌道交通應(yīng)設(shè)法拓寬城市軌道交通的資金來(lái)源，通過(guò)改善投融資環(huán)境、提升投融資效率等方式而形成城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)。具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

1.大力發(fā)展公私合營(yíng)或者特許經(jīng)營(yíng)。由于城軌既是城市公益性設(shè)施，又有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，所以應(yīng)該由政府承擔(dān)公益性部分，社會(huì)私人部門承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性部分。

2.在現(xiàn)有的項(xiàng)目投融資、債務(wù)投融資框架下，積極探索其他多元化投融資模式。如在項(xiàng)目融資中，結(jié)合貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)，發(fā)行債券、融資券，進(jìn)行資產(chǎn)證券化或成立產(chǎn)業(yè)資金等；在債務(wù)投融資中，引入外國(guó)銀行以及金融機(jī)構(gòu)貸款。

3.加強(qiáng)土地和物業(yè)開發(fā)。城軌在規(guī)劃時(shí)應(yīng)考慮將車站及沿線上蓋土地同整個(gè)地鐵線路進(jìn)行協(xié)同開發(fā)，實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)鐵”。利用交通優(yōu)勢(shì)，在中轉(zhuǎn)換乘樞紐等重點(diǎn)車站開發(fā)大型商場(chǎng)等商業(yè)設(shè)施，在非換乘的車站開設(shè)超市、地下車庫(kù)等，除此之外，還應(yīng)該大力發(fā)展物業(yè)，規(guī)劃開發(fā)寫字樓、住宅樓等。

4.盡快出臺(tái)行之有效的財(cái)稅制度，將城市軌道交通外部性內(nèi)部化。可以根據(jù)使用者付費(fèi)原則，出臺(tái)相應(yīng)配套的稅收制度。

5.放松票價(jià)管制。政府應(yīng)該賦予城軌企業(yè)一定自主定價(jià)權(quán)，讓其得以在一個(gè)合適的價(jià)格走廊內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境變化及時(shí)地調(diào)整票價(jià)，政府在定價(jià)的過(guò)程中履行監(jiān)督管理職能。

(三)制定績(jī)效考核機(jī)制，建立高效率企業(yè)管理制度

企業(yè)亟需建立完整高效的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，使其行為更加符合市場(chǎng)化運(yùn)作，制定能夠結(jié)合線路特性的績(jī)效考核機(jī)制，提高資金的靈活性和利用效率。必要的時(shí)候可以使城市軌道交通企業(yè)上市，按照市場(chǎng)的原則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，促使其優(yōu)化配置城市軌道交通建設(shè)資源，分散投融資風(fēng)險(xiǎn)。例如香港鐵路有限公司于2000年在香港聯(lián)合交易所掛牌上市，如今，香港地鐵是世界上為數(shù)不多盈利的公司之一。