新時期我國易地扶貧搬遷政策的實施與評價綜述

董運來 王艷華

摘要 易地扶貧搬遷是我國新時期“五個一批”精準扶貧工程的重要組成部分。“十三五”時期，全國已經完成了對生存在“一方水土養不起一方人”地區的約1 000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置工作。通過實施易地扶貧搬遷，遷出地生態環境逐步好轉，搬遷群眾的生產生活條件得到改善。經過系統梳理和回顧，現有的文獻研究主要集中于易地扶貧搬遷的理論、發展演變和影響因素;搬遷農戶的搬遷意愿、識別問題及搬遷后農戶的生計問題;搬遷政策的效果評價、政策執行、困境及對策等方面。今后一段時期的研究，還應聚焦于如何有效對接鄉村振興戰略，提升邊緣農戶的生計水平以及持續推進生態宜居搬遷等方面。

關鍵詞 易地扶貧搬遷;政策;文獻綜述

中圖分類號 F320.1? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）02-0008-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.003

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Implementation and Evaluation of Chinas Poverty Alleviation by Relocation in the New Era

DONG Yunlai1，WANG Yanhua2

（1.College of International Business， Shenyang Normal University， Shenyang，Liaoning 110034;2.China International Engineering Consulting Co.， Ltd， Beijing 100048）

Abstract Poverty alleviation by relocation is an important part of the “five batches” targeted poverty alleviation project in the new era.in China. During the 13th FiveYear Plan period， China have completed the relocation of about 10 million poverty card people from inhospitable areas. Through the implementation of poverty alleviation by relocation， the ecological environment of the relocated areas has gradually improved， and the living and production conditions of the relocated people have been improved. After systematic review， the existing literatures mainly focused on the theory， evolution and influencing factors of the poverty alleviation by relocation; the relocation willingness， identification and livelihood of the relocated households; the effect evaluation， policy implementation， dilemmas and countermeasures of the relocation policy. Future studies should also be focused on how to effectively link rural revitalization strategies， improve the livelihood of marginal farmers and continue to promote ecological livability relocation.

Key words Poverty alleviation by relocation;Policy;Literature review

截至目前，“十三五”時期我國易地扶貧搬遷的建設任務已經全部完成， 1 000萬個建檔立卡貧困戶和600多萬同步搬遷戶基本實現全部入住。有關產業發展、就業幫扶、社區治理和不動產登記等專項政策陸續出臺實施，易地扶貧搬遷后續扶持政策體系逐步形成。

我國實施的大規模易地扶貧搬遷建設任務主要是在2016年之后，相比于其他扶貧政策起步較晚，因此有關的文獻研究相對較少，直到近年來才逐漸成為學術界的熱點。經過系統梳理和回顧，政治學、經濟學、管理學、人類學、社會學等諸多學科領域均有關注。已有研究主要集中在易地扶貧搬遷的理論、發展歷程和影響因素;搬遷農戶的搬遷意愿、識別問題及搬遷后農戶的生計問題;搬遷政策的困境、執行、效果評價及對策等維度。

1 國外有關易地扶貧搬遷的研究現狀

1.1 易地扶貧搬遷的概念演變及界定

國外沒有易地扶貧搬遷的相關概念，最初與“易地扶貧搬遷”相似的是“生態難民”“環境難民”，后在EI-Hinnawi[1]、Diane[2]等研究基礎上，改為“生態移民”“環境移民”，并由國際移民組織定義為“由于環境突然或緩慢變化，對人們的生活或生存條件產生不利影響而被迫或主動、暫時或永久離開其家園的人或人群，他們既可以是國內遷移，也可以是國際遷移”。截至目前，生態移民的研究框架和體系尚未形成系統，屬于多學科交叉范疇[3]。從國外的發展實踐看，相關國度的研究較少，可供借鑒的經驗不多，以泰國、蘇丹、南非、印度和老撾5國為主[4]。

1.2 生態移民的理論發展 國外一些學者以環境、人口、貧困的關系為出發點，進而探討解決人口遷出區生態環境惡化問題的途徑。有人認為居住人口進行遷移的主要原因在于原有居住地生態環境惡化所帶來的生存困難[5]。在解決途徑上，包括“人口遷移法則”和生態移民是自然條件惡劣地區的重要生存策略[6]。

雖然國外學界的相關研究還存在爭議，但總體上看生態移民的理論體系在不斷完善，研究成果也頗多。未來的研究空間和領域也比較寬廣：如加深關于生態移民影響效益的評估研究、轉移生態移民的預測重點、擴大生態移民的研究區域、引導移民進行社會、經濟以及生態可持續發展、建立一套適合于生態移民的應對指導體系等。

2 易地扶貧搬遷的政策演進、理論及實踐研究

2.1 易地扶貧搬遷的政策演進及影響因素研究

我國真正意義上的易地扶貧搬遷政策始于2001年，由當時的國家發展計劃委員會正式提出，先試點隨后擴大實施范圍。之后，《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》進一步明確了搬遷對象、安置方式、目標任務等發展要求，并在內蒙古、貴州、云南、寧夏等省區遵循“先行試點、逐步擴大”的原則逐步開展實施[7]。總體上看，我國易地扶貧搬遷的政策演進可以分為3個階段：一是試點探索階段（2001—2010年），二是全面推進階段（2011—2015年），三是脫貧攻堅階段（2016—2020年），并且形成了較為成熟的易地扶貧搬遷政策框架體系[8]。

易地扶貧搬遷政策的影響因素來自政治、經濟、文化、社會諸多方面。從宏觀層面看，可分為一般性因素（如物質資本、人力資本、社會資本和公共服務）和政策性因素（包括政府采取的方案等）[9];從微觀角度看，搬遷主體的內生動力與合作博弈、資源的對接效率、政策的瞄準性、社會的融入感等，都是主要的影響因素[10]。

2.2 易地扶貧搬遷政策的理論研究

我國的易地扶貧搬遷政策是一項復雜的社會系統工程，內嵌于一定的政治、經濟、社會、文化等結構性制度框架中[11]。

政治層面上，易地扶貧搬遷政策是典型的政府計劃干預過程，是社會政策實踐的具體體現，搬遷的對象甄別、安置方式、目標任務等環節都是政府的發展思路和主觀意志[10]，迫切需要建立政策跟蹤反饋機制、著力提升政策執行能力、激發內生動力[12]。

理論研究層面上，以易地扶貧搬遷安置相關理論的系統梳理和評價、搬遷與城鎮化建設的關系問題研究、基于成本收益理論分析框架對農戶移民搬遷的決策機制分析等為主[9]。與此同時，還與宅基地有償退出存在著“目標一致，利益耦合”的協同關系。在此基礎上，耿敬杰等[13]構建了該項協同機制，并對其理論邏輯與實踐路徑進行系統闡釋。

文化層面上，強調要注重社會文化轉型的推動力[14]以及倡導社會融入和搬遷戶互助合作的增強等[10]。

在社會學層面上，搬遷戶存在政策推動的被動市民化傾向，這樣會面臨諸多困境，要分類施策，從公共服務和政策配套等角度化解困境[7]。與此同時，易地扶貧搬遷又是一種大規模的人口遷移活動，具有顯著的動員特征，因此只有將社會動員力度和心理聚合綜合運用，才能實現最優的搬遷效果[15]。還有移民的社會融合問題，包括心理融合領域的感知融合問題的影響因素分析等[16]。

2.3 易地扶貧搬遷的政策實踐研究

政策實踐方面，有研究認為，易地扶貧搬遷過于注重經濟效益而在一定程度上忽視了社會效益和綜合性特征[14]。因此，要制定科學開放的政策，整合各種資本，構建政策實踐網絡，提升搬遷群眾的幸福感和獲得感[10]。此外還應包括政策目標設定與政策資源的匹配性[17]、政策的適應性[18]、不同政策工具的選擇與搭配[19]以及政策制定過程中貧困群眾的參與性[20]。

3 易地扶貧搬遷政策的方法研究

3.1 微觀農戶生計層面的問題研究

隨著搬遷政策的不斷推進和大量人口的持續遷出，通常會給遷出區和遷入地要素稟賦、經濟發展方式和社會結構帶來重要改變。基于這些影響和變化，微觀農戶生計層面的研究視角多集中在生計資本、生計策略和生計模式等方面。如生計資本重要性分析[19]、農戶生計資本變化量及減貧效率情況分析等[21]。劉偉等[22]檢驗了易地扶貧搬遷政策目標識別的決定性因素、發生瞄準偏差的原因和提升瞄準效率的方法，黎潔[23]發現政府主導的搬遷類型、安置方式以及所獲資助對搬遷戶的生計適應情況未見顯著影響。類似的還有建立目標農戶識別和瞄準模型，檢驗政策目標識別的決定性因素[24]。實證研究層面，還有基于雙重差分模型（DID）的農戶生計資本變動政策評估等[25]。

劉偉等[26]基于陜南安康搬遷安置區的農戶數據，運用傾向得分匹配法（PSM）探討農戶生計能力受到搬遷的影響程度。而孫晗霖等[27]則基于結構方程模型來評價已經脫貧的易地扶貧搬遷建檔立卡戶的生計滿意度，研究結果顯示，基礎設施、產業發展、就業條件對于農戶生計產生正向影響，且影響程度依次遞增。為探究秦巴山集中連片特困區域搬遷農戶生計適應能力及其對生計適應策略的影響，劉偉等[24]基于適應能力評估框架，構建可農戶生計對易地扶貧搬遷的生計適應能力評價指標體系及評估模型，并選擇多分類Logistic模型實證分析搬遷農戶適應能力對其生計適應策略的影響。

3.2 易地扶貧搬遷農戶的識別及脆弱性問題研究

對農戶的瞄準精度和有效性識別，能夠減少社會不公正和資源浪費等現象，提升扶貧搬遷政策的針對性和項目資源的配置效率，從而真正實現易地扶貧搬遷的政策目標。劉偉等[24]基于陜西安康市1 404戶農戶的調查數據，構建模型檢驗搬遷農戶識別的影響因素，認為移民搬遷項目保持高遺漏率，非貧困農戶滲漏的情況比較嚴重，并提出了避免發生瞄準偏差和提升瞄準效率的解決對策。

理論上講，易地扶貧搬遷政策是削減貧困和改善搬遷群眾弱勢群體地位的有效手段和途徑，但任何一種政策的設計都不可能盡善盡美，或多或少都會存在不足，這樣在政策執行過程中就會出現“搬富不搬窮”等的目標偏差現象[28]。就移民搬遷的政策目標來說，項目遺漏使農戶不僅喪失參與搬遷的權利和機會，還將失去在安置地獲得的隱性福利和后續支持。短期內這些問題會給易地扶貧搬遷活動帶來顯著的負向沖擊效應，從長遠來看，“誰是值得救助的窮人”這一福利思想會對國家的社會政策乃至社會融合產生巨大影響[29]。

由于易地扶貧搬遷不具備短期增收的效果，那么從脆弱性的視角關注易地扶貧搬遷對農戶福利的影響，則可以兼顧長期的動態轉變和減貧的政策效應。如寧靜等[30]利用雙重差分傾向得分匹配方法（PSM-DID）的貧困家庭脆弱性檢驗，得出了搬遷可以改善農戶的生活生存條件和降低貧困脆弱性的結論，這意味著易地扶貧搬遷是一種有效的扶貧手段，能夠從根本上解決自然稟賦所導致的貧困。李聰[31]也同樣得出了易地扶貧搬遷可以降低搬遷戶脆弱性的研究結論。

3.3 農戶搬遷意愿的影響因素研究

在研究方法上，農戶搬遷意愿及影響因素多采用描述性統計和多元回歸分析。時鵬等[32]借鑒心理學視角的計劃行為理論（TPB），使用因子分析法和結構方程模型（SEM）對農戶的搬遷意愿進行了系統分析，探討了農戶的行為態度、主觀規范、家人意見、已搬遷戶意見、鄰里和村干部意見等因素的影響顯著性。

農戶的搬遷意愿還可能會受到環境因素、心理因素、預期因素、政策因素以及家庭因素等方面的影響。作為微觀層面和搬遷主體的農戶，其參與易地扶貧搬遷的因素及意愿研究相對較少。代表性的研究有施國慶等[33]的有序Logit模型和最優尺度模型的農戶搬遷意愿影響因素測度。

社會學領域的研究方法，比如關注中央政策的地方改寫、層級傳遞、基層執行的實踐困境與調整等，都有所涉及[34]。

4 易地扶貧搬遷的效果評價、政策執行與困境研究

4.1 易地扶貧搬遷政策的效果評價

效果評價是衡量搬遷政策成功與否的重要標準。有些研究會根據相關理論設定指標體系進行績效評估考核。在實際執行過程中，易地扶貧搬遷政策對農戶的減貧效果比較顯著[21]，不過也存在不少政策執行偏差現象[28]，并會產生較為嚴重的后果。類似地，賀立龍等[35]也通過實地調研，就提升易地扶貧搬遷的精準性及實效性提出了相應的對策。

總結相關的評估結果和結論，當前我國的易地扶貧搬遷政策取得了顯著的工作成效。兼顧了擺脫貧困和生態環境改善的雙重目標，促進一大批中心城鎮、產業園區、重點集鎮以及分散安置點的發展，增強了偏遠地區貧困群眾抵御自然災害風險的能力[36]。

4.2 有關農戶宅基地退出機制及土地資源利用的研究

宅基地是農村貧困戶的居住保障，農戶對其依賴程度較深。搬遷戶在城鎮集中安置之后，宅基地可以有償退出，這樣能夠增加財產性收入，從而有效緩解農戶脫貧致富的難度，也是精準脫貧戰略的有效途徑之一[37]。按照政策要求，易地扶貧搬遷群眾應遵循“一戶一宅，占新騰舊”的規定。因此，在舊房拆除和宅基地復墾的過程中，可能會受到來自農戶方面的抵觸和不配合。如在很多地區，農戶宅基地退出意愿不強烈[38];馮應斌等[39]認為農戶的利益訴求主要集中在社會公共服務方面，如養老、失業和醫療保障等方面。舊房拆除和復墾復綠之后，農戶就失去了在遷出去的生產生活保障。因此，若要順利實現舊房拆除和宅基地復墾復綠，除對搬遷農戶進行必要的職業培訓掌握謀生技能之外，還要設置公益性就業崗位進行兜底，并加大安置區產業發展和后續幫扶力度。讓搬遷農戶實現由傳統農業向現代城鎮轉型。同時，也要完善各項社會公共服務的制度有機銜接和轉換。

為化解土地與資金短缺等難題，土地“增減掛鉤”成為解決問題的有效方案[13]，也自然成為研究的熱點。類似還有從微觀角度系統分析增減掛鉤政策，并給出了解決對策;只有將激活土地資源與精準扶貧相結合，才能釋放政策紅利等。

4.3 易地扶貧搬遷存在的問題、困境及對策研究

“十三五”時期，雖然各地的扶貧搬遷項目建設速度較快，資金到位較及時，搬遷入住率也較高，但是在實際操作過程中仍然存在著一些突出問題。曾小溪等[40]認為當前存在的問題主要有：搬遷對象不精準、住房面積不精準、安置方式不精準、新老政策銜接不精準、搬遷戶參與較少、涉及土地較難調整、搬遷涉及稅費較高、搬遷農戶收入來源未發生根本性改變。在具體分析了上述問題的成因之后，提出了下一步相應的解決方案。

還有分地區探討搬遷的困境及對策研究，如徐愛燕等[41-43]。特別地，易地扶貧搬遷面臨最大的約束就是資金瓶頸問題，為此，應構建一套安全高效的投融資機制和信貸資金運作模式作為資金保障[44]。

在解決對策方面，白永秀等[45]從搬遷過程的全環節入手，構建了七大易地扶貧搬遷機制體系，并詳細闡述了上述機制體系在實現“愿意搬”“搬得出”“穩得住”“能致富”“有保障”“可融入”“協同化”七大目標上的邏輯性等問題。

針對易地扶貧搬遷中搬遷群眾的就業安居、社區融入、權益保障等突出矛盾和問題，王春蕊[46]也提出了相應的解決方案。宋安平[47]以湖南的易地扶貧搬遷為例，闡述了成效、問題及推進措施。翟紹果等[48]梳理了易地扶貧搬遷政策系統的演進歷程與困境，并提出各網絡主體要通過形成共同價值選擇、推進多元協同行動，以此來推動扶貧搬遷政策的創新。

我國中西部少數民族地區是搬遷的重點區域，也是關注的焦點。如王志章等[49]調研了武陵山片區內的部分民族自治縣，總結概況了搬遷的現狀和存在的問題，剖析原因、提出對策。還有學者對寧夏中南部地區搬遷戶生計再造和搬遷效果進行了調研分析[50]。

5 總結與展望

易地扶貧搬遷是一種具有中國特色、政府主導型的扶貧模式。通過對上述文獻的梳理與總結可以發現，近年來我國有關易地扶貧搬遷的研究取得較多的成果，主要集中于搬遷的理論、發展歷程和影響因素;搬遷農戶的搬遷意愿、識別問題及搬遷后農戶的生計問題;效果評價、政策執行、困境及對策等方面。但對搬遷政策的理論闡釋和規律性認識有待系統研究，對后續扶持發展和政策調整等方面還有待持續跟進和關注。

一是要推進易地扶貧搬遷與鄉村振興戰略提出的美麗鄉村建設有機銜接。二者在主要目標上存在耦合性、內在邏輯存在一致性、遷出區域與搬遷撤并類村莊存在相似性，需要有機銜接。現有的村莊由于生存條件差、就業空間狹小，加上大量人口遷出，必須提前謀劃遺留貧困群體的繼續搬遷問題。要提前研究好易地扶貧搬遷結束后持續推進生態宜居搬遷的范圍、總體思路和基本原則等問題。

二是要考慮到大規模搬遷后對遷出地經濟社會的影響。“十三五”時期如此大規模的人口搬遷，可能會對遷出區當地的經濟社會發展帶來諸多影響（甚至會出現一些負面影響），如對未能實行同步搬遷戶的心理影響、對遷出村莊人口結構的影響、對遷出村莊基礎設施條件等公共服務投入的影響等等，也將是今后研究的重點。

三是要加強和完善后續扶持發展體系建設。受自然資源條件制約，遷入區后續產業培育緩慢，搬遷后貧困群眾就業技能不足，穩定脫貧的長效機制仍不牢固。部分大型安置區配套教育、衛生醫療等方面進展緩慢，社會公共服務水平與遷入區原住民仍有一定差距，造成搬遷后社會融入難度大，社會發展對接緩慢。因此要進一步加大后續扶持力度和強度，著力瞄準公共服務、產業培育、就業幫扶、社區管理、社會融入、權益保障等重要領域，確保搬遷群眾穩定脫貧致富。

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