可行能力視角下失地農民福利變化的模糊評價
——基于長株潭的調查

朱文娟，魯韞琦

（湖南工業大學 商學院，湖南 株洲 412000）

土地是農民安生立命的根本，農村穩定是社會穩定的基石，農民安居樂業是關系民生福祉的重大課題。近30年來，隨著工業化和城鎮化進程的加速推進，我國因被征地而完全失地或部分失地的農民數量也急速增加。據相關統計，2020年底失地農民數量達到1億人[1]，并仍將繼續增長。失地農民問題是關系鄉村振興、社會穩定和民生福祉的重大問題。2013年以來中央多次強調“要完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制”。2019年新修訂的《土地管理法》更是將“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”寫入法律條款之中，體現了國家層面對失地農民利益和福祉的關切。近些年，學界對失地農民問題的討論明顯增多，一方面是源于對三農問題的持續關注，另一方面，也是對“鄉村振興”“城鄉融合發展”等國家戰略的現實響應。時至今日，在國家的高度重視和多種保障措施下，在被征地前后農民的福利變化情況如何？哪些因素對失地農民福利的影響程度最大？圍繞這些問題，我們將基于長株潭城市群代表性被征地村莊的調查，在可行能力的視角下對失地農民福利變化情況進行模糊評價，并基于研究結論，提出失地農民福利改善的政策建議。

1 文獻綜述

在國外，英國、德國和美國等發達國家的征地補償制度較為完善，其在征地補償制度、補償方法和執行安排等方面有成熟的模式，但這些國家大規模征用農民土地的時代已經成為歷史。南非、越南等新興市場經濟體在快速的城市建設中也常涉及到土地征收問題，學者們呼吁利用公共政策加強失地弱勢群體在住房、就業和社會援助等方面的基本權利（Craig,Arpana，2013；Pham Huu Ty et al.，2013）[2][3]。經過近40年的發展，我國逐漸形成了一套中國特色的農村土地征收補償和保障模式。

學者們通過抽樣調查、實地考察等方法，詳細分析和實證檢驗了農民對征地過程中信息公開、決策參與、補償標準與分配機制、安置方式與社會保障等的滿意情況及影響因素，從多維福利的角度重新審視失地農民利益保護與補償問題（鄧大松、丁怡，2014；徐濟益、馬晨，2018）[4][5]。建立和完善失地農民社會保障的不僅是農民分享經濟社會發展成果最獨特有效的制度方式，也是新型城鎮化城鄉關系的內在要求（江維國、李立清，2017）[6]。

近年來，對被征地（失地）農民福利變化情況的研究有了新的進展。學界認為土地除了帶來直接的經濟收益外，還蘊含著就業機會、養老保障、生態價值、情感依托等非經濟價值，農地被征收的過程也是農民多重福利變化的過程（袁方、陳雨等，2020；馬繼遷，2020）[7][8]。基于阿馬蒂亞.森的可行能力理論從多角度構建模型對福利變化進行測度是一種新的趨勢 （丁琳琳等，2017；祝仲坤等，2020）[9][10]。本文順應這種趨勢，對湖南省長株潭地區失地農民的福利情況進行模糊測度。作為快速城市化的地區，湖南長株潭地區的征地現象具有一定的典型性和代表性，我們的研究對于全面認識失地農民的福利問題以及探究相應政策改進方向具有一定的現實意義。

2 變量選擇與模型構建

2.1 變量選擇

福利經濟學領域的重要學者之一阿馬蒂亞.森對福利問題進行了重新定義，根據他的理論，個人的福利不僅包括通常所包含的物質方面的內容，還應該以一種發展的觀點來看待，要充分考慮“可行能力”因素。所謂“可行能力”是人有可能實現的所有功能性活動的集合，衡量福利的功能性活動主要有5種：經濟條件、透明性保證、政治自由、防護性保障和社會機會[11]。目前針對不同的研究主體、不同的研究目的，各學者選取的衡量福利的功能性活動及指標不盡相同，并未達成共識 （祝仲坤等，2020）[10]。借鑒前人的研究經驗和調研區域的實際情況，本文最后選取了評價被征地農戶福利的6項功能性活動：家庭經濟狀態、民主參與、社會保障、發展機遇、人際關系、身體健康情況。

經濟狀況。農地征收會導致家庭農業收入減少，但由于有征地補償和被征地農民社會保障，失地農民的非農收入可能保持不變或有所增加。同時，伴隨著農地征收，傳統的農業生產生活方式難以為繼，失地農民的生活成本也將發生變化。因此，本文設定了總收入變化（X11）、生活成本變化（X12）以及經濟狀況滿意度（X13）三項經濟條件指標。

民主參與。在征地過程中，村民依法享有知情權及部分決策權，而征地補償款以及其它相關利益的分配則完全由村民內部遵照自治規則進行決策。因此，本文設置了征地及補償分配透明性（X21）和集體決策過程滿意度（X22）兩個指標。

社會保障。被征地農民社會保障實質上是用來取代土地的保障功能，防止部分農民陷入“失地又失業”風險的一種防護性保障制度。因此，我們選取了被征地農民社會保障（X31）和對社會保障的滿意度（X32）兩項指標。

發展機遇。對于失地農民來說，可持續的長效保障來自工作和發展機會。因此，本文設定了就業情況（X41）、工作/生產條件變化（X42）和發展機遇主觀評價（X43）三個指標。

人際關系。征地必然帶來了村莊里生產和生活方式的重大改變，特別是在征地和利益分配過程中，村民之間的人際關系也將面臨調整。此外，失地農民能否較好地融入新的社區也將影響其生活滿意度和主觀福利。因此，本文設置了鄰里關系變化（X51）和社區融入程度（X52）兩個指標。

藝術之所以存在，就是為了幫助我們重新感受生活，就是為了使我們體會到石頭具有石頭的物性。藝術的目的在于使我們真正看到、感受到物體而不僅僅是承認它。

身心健康。健康是個人福利的重要指標。一方面，失地后生活環境的改變可能影響身體健康，另外一方面，由于村莊里各派勢力的博弈，征地補償及分配方案的制定和落實常遭遇“難產”，被征地后村莊原有的政治、經濟、社會、文化格局被打破，可能影響失地農民的心理健康和幸福感。鑒于此，本文將自評身體健康（X61）和自評幸福感（X62）列入指標。

以上指標中，被征地農民社會保障（X31）和就業情況（X41）為二元選擇變量，即是否有被征地農民社會保障和是否就業，其它指標都采取五級李克特量表。例如總收入變化（X11）的選項為“較大增長、略有增長、基本不變、略有減少、大幅減少”，其它指標的具體選項內容根據題目進行了針對性調整。

2.2 模型構建

以上圍繞六大功能性活動所設置的指標大多屬于具有一定模糊性的主觀評價指標，難以運用常用的統計學方法進行精確衡量。參照彭開麗、朱海蓮（2015）[12]、黃蕾等（2016）[13]和祝仲坤等（2020）[10]的做法，我們運用模糊數學的隸屬度理論對失地農民的福利變化情況進行模糊評價。

1.福利模糊函數。首先，我們設定福利模糊函數，如式1所示。設X為農戶福利狀況的模糊集，被征地前后可能變化的福利內容為X的子集w,則第n個農戶的福利函數可表示為：

上式中，μ(x)是x對W的隸屬度，其值在0和1之間，x∈X。隨著隸屬度的數值增大，表示失地農民的福利狀況變好。當隸屬度為1時，農民的福利狀態最好，隸屬度為0.5時處于中間狀態，隸屬度越低，福利狀況越差。

2.福利隸屬函數。接下來，需要設定合適的隸屬函數。本文設置的指標變量有虛擬二分變量和虛擬定性變量，分別有著不同的隸屬函數。其中，虛擬二分變量的隸屬函數為：

式2表示，例如，當農民有被征地農民社會保障時，xij為1，該指標對于第i個功能子集的隸屬度μw(x)為1；當農民沒有被征地農民社會保障時，xij為0；該指標對于第i個功能子集的隸屬度μ(x)為0.5時，表示被征地前后該情況沒有發生改變。

上式中，xijmin和xijmax分別表示xij的下限和上限，μ(xij)值越大，說明福利狀況越好。

3.福利權重函數。再接下來，需要賦予各個指標相應的權重。由于各項指標的變化對于福利的影響程度不一樣，所以在計算福利綜合值時應根據理論與實際賦予各指標不同的權重。借鑒黃蕾等（2016）[13]的經驗，采用式4作為權重函數：

4.模糊綜合評價。最后，根據各指標的隸屬函數和權重函數，加總后可以得到被征地農民的總體福利函數如式5所示，這也是模糊綜合評價的最終結果。

3 實證結果及分析

3.1 數據來源

作為快速城市化地區，長株潭城市群近年來有大量征地現象發生，是研究湖南省被征地農民問題的最佳區域之一。為了解失地農民福利變化情況，2019年6-9月，我們對長株潭周邊的三個代表性的被征地村莊的部分村民進行了調查，共發放問卷200份，回收188份，其中有效問卷153份，回收率和有效率分別為89%和76.5%。調研對象的年齡在30-75歲之間，對于部分年齡較大的被調查對象，我們采取現場提問的方式由調研員記錄其答案。此外，為更深入的了解村民被征地后福利變化的具體情況以及后面的原因，我們還對寧鄉市（縣級市）某被征地村莊進行了實地調查，走訪了村民小組長和20位村民，對他們進行了一對一的深度訪談。

3.2 數據處理

對于二元變量，如X31、X41，如果被調查者有被征地農民社會保障或者正在就業，隸屬度都為1，否則為0。對于虛擬定性變量，若在征地前后該變量的選項為“基本不變”，則隸屬度為0.5，變好或變差一個等級，隸屬度分別增加或減少0.125。例如，若被調查者認為與征地前相比，其健康狀況略有下降，則隸屬度為0.375，若略有上升，則隸屬度為0.625。各功能性活動的福利權重函數權重由式4得出。將征地前農民福利模糊值設置為0.5（不好也不壞），再根據式5算出征地后的福利模糊值，若小于0.5，則說明農民福利下降，反之說明其福利上升。用征地后各指標的隸屬度減去征地前的隸屬度，再用此變化量除以0.5，得到農民在各項功能性活動上福利的變化率和總福利變化率。

3.3 農民總體福利評價結果及分析

根據變量的賦值規則、隸屬度和福利變化百分比的計算方法，測算出失地農民福利的變化結果。

由表1可知，調查的失地農民的福利指數總體上來講提升了5.1%。其中，被征地農民社會保障（X31、X32）對農民的福利提升效應最強，其中被納入被征地社會保障的農民相比起之前，其福利水平提升了44.4%。我們在調查和訪談中了解到，與每月只能領取1-200元養老金的城鄉居民養老保險相比，被征地農民社會保障的養老金給付標準相對較高，一般每月能領取1500元以上，年齡越大，給付標準越高。在訪談中我們也明顯感到，被納入被征地農民社會保障后的老年人生活滿意度和幸福感明顯提高，與問卷調查的結果一致。

表1 被征地農民福利模糊評價結果

評價結果顯示，生活成本增加（X12）和就業不理想（X41）對福利的負面效應較大，分別使福利水平下降21.6%和12.4%。對征地及補償分配透明性（X21）和集體決策過程（X22）不滿也使得失地農民的福利水平下降較多，分別達到5.4%和15%。訪談中也發現，有部分地方存在被征地多年后補償款和養老金難以在集體中進行分配的問題，這也與當前農村的村民自治體系有關。此外，部分村民對涉及集體成員資格、村莊內部派系爭斗等引發的征地補償分配不公問題也表達了不滿。這些因素對失地農民的福利水平有不利的影響。

總體而言，失地以后農民總收入（X11）、工作/生產條件（X42）、發展機遇（X43）、社交頻率（X52）有了提升，增加了福利水平。但也要看到，由于失去了全部土地或部分土地，農民失去了原來的安身立命之本，生活成本急劇增加，部分農民無法融入城市生活，存在失業風險，再加上村莊內部因征地補償等存在利益分歧，這些都會對他們的福利造成重要的負面影響。

3.4 分年齡和性別的評價結果及分析

表2報告了分年齡和性別的失地農民福利模糊評價結果。農民群體具有鮮明的代際差異，事實上，80后一代的農民很少從事農業生產，因而失地對他們的影響相對60后農民群體來說要小得多。細分來看，征地對60歲以上的老年人的幸福感提升作用相對較大，45-59歲組的農民特別是中年男性失地后的幸福感下降較多。通過訪談得知，這部分失地農民一方面失去了安身立命的土地，另一面又不像60歲以上的老人一樣可以領取被征地農民養老保險金，在經濟上容易陷入困頓，在就業市場上又處于劣勢，因此福利水平下降的程度最高。30-44歲組農民為原本很少從事農業生產，因此失地對他們的生計影響不大，失地后他們也比較容易融入新的社區生活，再加上可以獲得一部分征地補償款，因此他們的總體福利水平略有上升。征地后60歲以上的老人福利提升最大，究其原因，這部分老人失地后不僅從繁重的農業生產中解放出來了，還獲得了跟城鎮退休老人類似的養老金。每月1500-2000元左右的養老金對這些從事了一輩子農業勞動的老人來說是一筆寶貴的財富，不但滿足了基本生活需要，而且提升了家庭經濟地位，甚至在一定程度上擁有了家庭事務處理的更多話語權和決策權，因此幸福感較強。分性別來看，失地后，男性的福利水平略有下降，女性的福利水平有所提升。訪談中我們了解到，在湖南農村，男性一般為家庭的經濟支柱，男性的經濟壓力相對女性來說要大得多，失地后男性相對女性不僅有了更大的經濟壓力，也更難以融入新的社區生活，更容易陷入焦慮、抑郁等負面情緒，這些都會對他們的福利水平造成不利影響。

表2 分年齡和性別的福利模糊評價結果

4 結論與政策啟示

近年來，隨著我國征地政策與失地農民社會保障制度的不斷完善，總體而言，失地農民的利益得到了較好的保障。我們基于阿瑪蒂亞.森的可行能力理論構建了失地農民的福利指標體系，利用湖南省長株潭地區被征地村莊的調查數據，對失地農民的福利變化進行了模糊評價。結果顯示，調查的失地農民的福利指數總體上來講提升了5.1%。其中，被征地農民社會保障對失地農民福利的提升效應最強，生活成本增加、對集體決策過程不滿和就業不理想對福利的負面效應最大。分年齡和性別來看，40-59歲農民的福利水平下降較多，60歲以上的農民福利水平上升較多，女性比男性的福利水平上升多。由于調查樣本不夠廣泛，我們的研究結論具有一定的局限性，但也具有一定的啟示意義。

基于研究結論和訪談結果，得出以下政策啟示：

第一，繼續完善以被征地農民社會保障為代表的保障機制。研究結果顯示，被征地農民社會保障對老年失地農民的福利效應是最大的。對于其它年齡群體來說，應該建立失地農民生計與社會保障的長效機制，為他們提供包括最低生活保障、養老、失業、醫療保險、職業教育和培訓等內容的社會保障制度以提高他們的可行能力和創造更多的機遇，讓他們能更好的融入新的社區和城市生活。

第二，進一步完善征地利益分配決策體系。在快速城鎮化時期，我國村莊由傳統的封閉走向開放流動。當前的鄉村治理框架下容易導致農村承包土地征收后村民就補償分配問題出現的大量糾紛，損傷了村民福利和幸福感。政府應該適當介入調解糾紛，出臺農村征地補償與利益分配的指導性意見，以化解村民自治規則下難以解決的利益分配問題。

第三，探索針對不同群體的多樣化征地補償模式。當前我國農民的代際差異較為明顯，同樣的補償方式和補償標準給不同年齡的失地農民帶來的福利效應不同。為了實現征地后福利的帕累托改進，征地補償制度應盡可能結合農民個體特征和年齡層次，從構成福利的功能性活動的各方面進行多樣化精準的補償。