新冠肺炎疫情下對“禁野令”的實施策略研究

黃宇昂

（福建師范大學法學院 350117）

1 論述背景:“一法一決定”的迅速出臺

站在防疫態勢逐漸好轉的今日，回顧當時的所聞所感，思忖疫情發生的源與流，人們的目光無一不聚焦在野生動物上。一時間，最先被爆出存在病毒的武漢華南海鮮市場瞬間成為眾矢之的。隨著記者報道的不斷深入，一些隱藏在表象背后的實質問題進入了人們的視野，武漢華南海鮮市場在售賣海鮮的同時，還進行著野生動物的非法交易。一石激起千層浪，人們不禁將此次新冠肺炎疫情與17 年前SARS 病毒寄主果子貍聯系在一起。于是，專家學者聯名呼吁，杜絕非法交易和食用野生動物，亦有人大代表建議加快野生動物保護立法，此舉引發了人們對野生動物的禁食與保護的廣泛共識。

2020 年2 月24 日，第十三屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》 (以下簡稱《決定》)，明確全面禁止食用陸生野生動物，嚴厲打擊非法野生動物交易。與此同時，全國人大常委會法工委已正式部署啟動野生動物保護法的修改工作，將其列入常委會本年度立法工作計劃，旨在進一步明確野生動物的內涵，加強對野生動物食用、交易、利用的管控，為革除濫食野生動物陋習提供法治保障。

2 推行“禁野令”：應對新冠疫情的必然選擇

2.1 野生動物“病毒庫" 生物特性

探討禁野制度建設的必要性，必然要回歸其背后的基礎生物原理，充分認知食用野生動物帶來的健康隱患，進而在更深層次的意義上形成對野生動物禁食制度的法律確信。據中國工程院院士、湖北省新冠肺炎疫情防控科研攻關組專家陳煥春教授介紹，當今人類新發傳染病約有78%與野生動物有關或者來源于野生動物。從更長的時間維度來看，食用野生動物常與細菌、病毒相關聯，其過度虛幻的食用價值表象背后是蟄伏于公共衛生安全領域中的危險因素。

2003 年的SARS 疫情是野生動物向人類發出的一次大規模警號。在這一場警告的背后早已被充分證實了的事實存在：食用和非法倒賣售賣野生動物會加劇傳染性疾病的傳播風險，進而對人體健康構成威脅。野生動物在長期的野外進化中形成可以與病毒長期共生的身體結構和免疫系統。但這些病毒可能在其自然宿主被獵捕、運輸、飼養、宰殺、儲存、售賣、加工和食用等過程環節擴散，進而可能在人群中突然爆發和廣泛傳播，造成難以想象的疫病災難與自然生態危機。因此，食用野生動物無異于吞食病毒培養皿，著實給公共衛生安全帶來了嚴峻的挑戰。

2.2 “禁野令”的生態價值

“禁野令”對保持生物多樣性和維持生態系統的平衡方面存在重要的生態價值。自然界生態系統的整體性決定了物種間彼此依存，平衡制約，從而構成了不同的生物鏈，進而形成完整的物種體系。野生動物是大自然的產物，如果某類野生動物物種脫離出生態系統的某個食物鏈，那么生態系統的平衡會受到干擾，其必然會引發整條生物鏈、甚至整個生態系統的連鎖破壞。“禁野令”時代的到來是對人類自身生命安全的交代，也是對綠色生命共同體的展望，更是對大自然的致敬。“禁野令”不僅是阻斷疾病傳播和保護人類身體健康的權益之法，更是修復野生動物棲息地和完善生態環境保護的重要保障。

2.3 “禁野令”的法律價值與社會價值

“一法一決定”的出臺回應民生關切，既是警告也是底線。因而，“禁野令”對社會與法律層面上的積極意義，是立法必須緊迫推進的動力與方向所在。

2.3.1 改良社會風尚，與食用野生動物的不良傳統相斗爭

獵奇陋習在我國傳統飲食文化中古已有之，人們對稀奇珍貴的野生生物，總渴望將其變為盤中餐，并期待以此來彰顯地位、自我標榜。另一方面，盲目迷信野生動物的食補與藥用功效也是當下食用野生動物的重要動因。從實踐來看，食用野生動物的傳統觀念促進了產值約5206 億元的野生動物交易市場的進一步形成與擴張，而快速擴張的交易市場與飛速增長的貿易額像一張大網，不僅網住了人心，還網住了人類理性的步伐，這張大網無形之中給監管者設下了一個又一個困境與挑戰。

面對少數國人食用野生動物的社會動因，禁食野生動物無疑是最直接有效的方法所在。壯士斷腕，以期風尚變革。在禁食野生動物過程中不斷輔之以理性的野生動物價值分析，以法令與科學相結合的形式進一步實現社會價值的積極變化，形成和鞏固良好的社會飲食風尚與消費觀念，剛柔并濟，從而實現法律價值與社會價值的有機統一。

2.3.2 明確國家態度，回應民眾立法呼吁，鞏固法律確信

公共衛生安全領域是關乎百姓福祉、社會民生的重點領域。此次新冠肺炎疫情引發了廣泛的公共討論，其中野生動物保護法的修改呼聲尤為高漲，公共衛生安全和生態環境保護意識、科學健康文明的生活方式已成為現代社會和人民群眾的共識。制度是觀念培育的助推器，觀念則是制度落地的動力。“一法一決定”的出臺表面上似乎剝奪了少部分國人對食用野味的獨特需求，但從更廣泛的社會群體需求來看，禁食野生動物的觀念通過法律媒介已迅速滲透到公眾的認知與生活中，這是一場制度與觀念的良性互動。隨著公眾對禁食野生動物立法的認同感日益增強，禁食野生動物立法已具備廣泛的群眾基礎。“禁野令”的頒布無疑是回應了社會大眾對公共衛生安全的呼吁，也鞏固了社會公眾對法律的信仰，更彰顯了國家對野生動物保護的信心與決心。國家通過表明態度，以立法形式向社會大眾展現法治剛性，提升公眾思考禁食野生動物的倫理，形成敬畏自然的理念，從而使之逐漸成為禁野法令的堅定擁護者和捍衛者。

2.3.3 明確地方立法方向，為地方性立法提供宏觀指導

現行《野生動物保護法》 重在對野生動物本體的保護，禁食范圍僅限于國家重點保護野生動物和沒有合法來源、未經檢疫合格的其他保護類野生動物。長此以往，僅憑國家立法并不能真正實現實質上的效益，因而“一法一決定”的出臺，在內容中充分體現了國家對地方立法機動協調的鼓勵，通過以提供宏觀指導的方式支持各地因地制宜，制定地方性法律法規，這樣可以有效避免只注重野生動物“量”的保護而忽視對其“質”的保護。

3 落實“禁野令”：各地的實踐探索與成效分析

隨著全國人大常委會“禁野”決定的出臺，各地立法“禁野”的進程不斷加快，參見圖1。目前，推進“一法一決定”全面貫徹實施的工作正有條不紊地運行中，而上下聯動，深入基層是回應民情的關鍵。“禁野令”這一緊急“補丁”是對以往法律制度漏洞的合理性填充，是上層建筑對經濟基礎的能動性反思。“濫捕濫伐濫食”的惡習從基層中來，法制禁令的落實也要到基層中去。“禁野令”的實施是有張力的，各地在落實過程中應充分結合區域特色，因地制宜地發揮“法律巡視”的監督利劍作用。

圖1 “禁野令”的表現形式

3.1 各地按水陸劃分對野生動物加以保護

據不完全統計，目前超過10 個省份(或地區) 已經出臺或修改了地方立法，表明禁止食用野生動物的態度，其中主要包括北京市、湖北省、青海省、江西省、山西省、深圳市、珠海市等省份(或地區)，參見附表。

附表 部分省份（或地區）的“禁野令”特點

3.2 各地針對違反禁令的處罰方式

針對非法食用野生動物等行為，諸如廣東省等經濟較為發達、野生動物市場交易活躍的省份或地區采用的是動物價值倍數的浮動罰金，而相對落后的青海省等地選擇了規定具體金額的方式處以罰金，少部分地區則增加了“信用懲戒”的措施；對情節嚴重的予以行政警告，甚至是刑事處罰。參見圖2，圖3。

圖2 違反禁令的處罰方式

圖3 部分地區處罰措施

3.3 各地禁野執法模式及其實踐價值

在各地禁野實踐中，因其對野生動物的范圍理解不同，而衍生出了多樣的實踐方式，并形成了各有側重的特色實踐模式，而多元的實踐模式為完善禁野法規提供了立法方向[1]。

（1）全面禁食所有陸生野生動物：“國家、省級重點保護動物+科研目的野生動物嚴格審批監管+罰款”的禁野模式(青海)

這是一種極其高效且全面集中的禁野模式，青海省是這一模式的典型代表。2020 年3 月25 日審議通過的《青海省人民代表大會常務委員會關于禁止非法捕獵、交易和食用野生動物的決定》 明確“禁止捕獵、食用國家和省級重點保護野生動物及其制品，包括所有的陸生野生動物、人工繁育及人工飼養的陸生野生動物、國家和本省重點保護的水生野生動物。”由此可見，在該禁野模式下，野生動物保護部門與相關禁野執行部門職能實現了實質意義上的統一，也間接將其組織架構進行了合理整合，最大程度的避免了多部門交叉工作時產生的推諉行為。從長遠效益看，此模式既能直接打擊傷害野生動物的違法行為，又能及時防范可能威脅公共衛生安全的風險，這對公共衛生安全體系的構建及野生動物保護實踐具有重要的現實意義。

（2）列舉式禁食:“個別陸生野生動物+國家重點保護動物+允許非食用目的的人工繁育+高額罰款”的禁野模式(山西)

在該模式下，國家保護野生動物和罰款仍然被視作禁野的重要內容，同時，其對禁止范圍作出了進一步的細化。山西省2020 年9 月16 日印發的《關于全面禁止非法捕獵交易食用陸生野生動物的通知》 中明確規定其將“依法取締或者查封、關閉無證、超范圍養殖或者存在違法行為以食用為目的的野生動物從業機構”，具體列舉了納入禁食范圍內的陸生野生動物品類，包括黑鸛、大天鵝在內的重點保護野生動物、“三有”野生動物及蝙蝠等野外環境自然生長的陸生野生動物，同時規定了罰款的具體數額范圍。雖然數額的相對確定提高了可操作性，但同時也會產生最低和最高罰款額區間差的問題，如果沒有及時跟進明確的行政處罰裁量基準，則容易造成行政自由裁量權的濫用，可能導致處罰過度的情形。相較第一種模式而言，第二種模式的差別在于沒有將省級野生保護動物劃歸到執法范圍里，進一步防止在執法過程中出現雜亂繁多的困難局面。同時采取列舉式的立法模式，避免更大范圍上對養殖戶利益的侵犯，體現其在各方權益平衡保護方面的考量。

（3）“可食用白名單+禁止調研查明具有衛生安全風險的野生動物+政府許可監管可繁殖利用物種+從重處罰”的禁野模式（深圳）

《深圳經濟特區全面禁止食用野生動物條例》 秉承全國人大《決定》 立法精神，其創新之處在于明確制定了可食用動物白名單：即以提供食用為目所飼養的家禽家畜，以及依照法律法規未禁止食用的水生動物均可食用。這意味著網民爭議不斷的牛蛙、甲魚等食用性動物在深圳也將不被禁食，由于野生動物數量種類紛繁復雜，從最大程度保證公共衛生安全的角度考量，制定成熟的可食用正面清單不失為合理的操作方式。此外，深圳特區首次提出人工繁育非國家重點保護野生動物名錄，即采用較為成熟穩定的人工繁育技術養殖的非國家重點保護野生動物，經過充分評估后可納入該名錄中，實行區別于野外種群的管理措施。這體現了靈活的立法方式，但同時也面臨著來自未來的風險和挑戰，非食用目的的商業性人工馴養繁殖可能導致管理漏洞的再次重現，并為非法利用提供了廣闊的操作空間，使得修法效果大打折扣。

3.4 整體成效分析

在修改《野生動物保護法》 尚需經過復雜立法程序的情形下，人大高效行權，不僅在國家危急之時，為司法工作與執法工作打上一針強心劑，也為今后的野生動物監管活動穿上一層防彈衣。“禁野令”的實施以全面禁止食用野生動物為導向，通過擴大法律調整范圍，從源頭上防范和控制重大公共衛生安全風險。各前明目張膽在生鮮市場販賣食用野生動物的情況已然逐漸消失，對于私人暗箱交易的打擊自禁野法令出臺后均取得明顯成效，食用和販賣野生動物的情況實現了顯性消亡。此舉通過立法確認的形式，極大程度增加了食用野生動物的違法成本，運用國家強制力制裁食用、販賣野生動物等違法犯罪行為，保障相關法律法規所導向的社會價值能夠順利實現。

4 改進“禁野令”：權益保障與立法完善

4.1 權益保障

2020 年5～7 月，全國人大常委會組織開展了對31 個省(自治區、直轄市) 的“一法一決定”執法檢查。從此次執法檢查的報告內容來看，“禁野令”的實施有效打擊非法野生動物市場和貿易，大量出售野生動物的攤位、門店和野味餐館等場所被依法關閉或查封，許多野生動物養殖戶及其上下游加工、運輸、飼養等產業鏈主體遭遇困境和挑戰，他們共同面臨著無法出售產品、企業可能停產停運等迫切問題。

根據農業農村部此前公布的畜禽遺傳資源目錄，33 個物種可用于食用等商業利用，雖然部分野生動物養殖戶仍可以據此范圍依法營業，但實際上，多數養殖戶選擇轉產轉型。據執法報告的數據，涉及此類的從業人員約244358 人、在養動物估值約112.6 億元、設施投資估值約74.3 億元，并且較多產業屬于脫貧攻堅重點扶持項目。可以看出，野生動物養殖產業覆蓋面廣、投入資金多、總體產值大，相應地，停止經營所帶來的經濟損失難以估量，轉型調整的問題不僅使養殖戶面臨前所未有的壓力，也給政府相關部門處置和善后工作提出了嚴峻考驗。

誠然，在重大公共衛生安全事件面前，野生動物養殖戶個體利益無疑需讓渡于社會公益，但法律以追尋公平正義為宗旨，少數人的合法權益同樣不容忽視。立法者必須面對因野生動物的“過度”保護而引發的相對人權益保護問題，做好社會公益與個人私益之間的權衡。如果從業者利益不能得到有效救濟與補償，將會直接影響禁野和脫貧等相關工作的推進。因此，應切實考量從業者利益所在，精準補償，聯動產業從業者形成公民大眾同法律相配合的局面。

4.2 立法完善——建立相對人權益保護問題機制

在推動“禁野令”落地的同時，相關部門應從養殖戶權益保障的角度出發，設身處地考慮產業轉型問題。完善補償救濟方式，建立合理有序的產業退出機制，出臺轉型轉產的幫扶政策，力爭最大程度減少養殖戶的損失，引導其積極參與有關禁野問題的立法實踐中來，使其形成對禁野制度與政府部門的信任感。

4.2.1 因地制宜制定補償方案

我國《行政許可法》 第8 條的明文規定：“為了公共利益的需要，行政機關依法變更或者撤回已生效的行政許可而給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應依法給予補償。”同時《決定》 第7 條也明確要求國務院和地方人民政府應采取必要措施，為本決定的實施提供相應保障。因此，明確國家收購政策導向，在國務院的牽頭下，有關地方人民政府應指導和幫助受影響的農戶調整生產經營活動，并根據實際情況給予相應補償[2]。

對野生動物養殖產業，地方政府可以采用“區別對待”的形式，根據“可以調整轉變生產經營活動”“必須關停”等不同情況，結合當地在養野生動物的種類和數量，并兼顧基礎設施等因素，因地制宜制定具有實施可行性的、合法合理合情的補償方案。尤其是針對貧困養殖戶，要細化幫扶方案，降低其返貧致貧的風險。

4.2.2 中央提供幫扶資金，推行優惠政策

對于財力不足，無法執行相關決策的地方政府，中央應及時設置專項幫扶資金。由國家財政出資進行大規模收購，并給予減稅降稅、減免貸款利息、延長還貸期限等政策扶持，旨在保證大多數養殖戶能及時“回血”，通過投入再生產等方式促進其產業轉型，以“決勝脫貧”或“防止返貧”，從而實現保護產業，保障民生的目的。

4.2.3 采取科學合理的野生動物處置措施

針對各個地區的物種和數量情況分類制定具體處置方案，進行科學合理地處置。如對于檢疫合格，確屬無傳染危險的野生動物將其放歸自然。對檢疫不合格，或存在重大疫病傳染風險的野生動物進行無毒消殺處理，進而防止無管控大規模放生野外的情形發生，避免對公共衛生甚至生物安全造成“二次傷害”。

5 結語

“禁野令”生于實踐，成于時代，立于未來。“禁野令”及禁野相關法律法規在我國立法與司法實踐中尚處萌芽階段，仍需國家司法機關對其調整范圍與調整對象做進一步說明與闡釋，其內涵與價值亟待豐富。探究“禁野令”的立法方向不應局限于當下的具體實踐，而應在更廣闊的層面上去剖析禁野的真正內核，進一步回應實踐需求。在探究中國本土實踐方法的同時，也應綜合分析世界各國在禁野領域的相關規定，基于具體的制度背景與法律環境下探究其法律的深厚內涵，。值得一提的是，法律作為一門實踐性學科，必然有其特定的現實土壤與社會背景，因而出臺禁野相關法律法規，最重要的還是回歸到我國特定的時代環境中。在我國語境下，結合多地的具體實踐，綜合分析歸納從中產生的各類問題，以積極的立法舉措構建并完善具有中國特色的野生動物保護體系與禁野法律體系。