上海合作組織政治合作：進(jìn)展、挑戰(zhàn)和未來(lái)路徑

鄧浩

〔提 ? 要〕 政治合作一直是上海合作組織合作的重中之重，發(fā)揮著領(lǐng)航定向作用。上合組織二十年政治合作在理念創(chuàng)新、制度建設(shè)、擴(kuò)大國(guó)際合作上取得長(zhǎng)足進(jìn)展，樹(shù)立了創(chuàng)新、合作、開(kāi)放的嶄新形象，彰顯負(fù)責(zé)任國(guó)際組織作用。上合組織政治合作的成功得益于“上海五國(guó)”提供的理念和經(jīng)驗(yàn)借鑒、中俄戰(zhàn)略協(xié)作給予的強(qiáng)勁推動(dòng)、成員國(guó)互信創(chuàng)造的良好氛圍和外部壓力加大造成的倒逼效應(yīng)。異質(zhì)性凸顯、共同體意識(shí)薄弱和外部阻力加劇是當(dāng)前上合組織政治合作面臨的主要挑戰(zhàn)。未來(lái)，應(yīng)切實(shí)做好“頂層設(shè)計(jì)”，積極塑造和培育“上合意識(shí)”，確立明確的共同奮斗目標(biāo)，不斷提高合作效率，推動(dòng)構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體穩(wěn)步前行。

〔關(guān) 鍵 詞〕上海合作組織、上海五國(guó)、中俄戰(zhàn)略協(xié)作、上合組織命運(yùn)?共同體

〔作者簡(jiǎn)介〕鄧浩，中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院研究員、中國(guó)上海合作組織研究中心秘書(shū)長(zhǎng)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D814.1

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2021）3期0047-20

2021年是上海合作組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上合組織”）成立二十周年華誕。經(jīng)歷二十載風(fēng)雨磨礪，上合組織探索出一條順應(yīng)時(shí)代潮流、契合本地區(qū)實(shí)際需要、符合成員國(guó)根本利益的合作之路，成為歐亞地區(qū)的“穩(wěn)定器”，樹(shù)立起負(fù)責(zé)任新型國(guó)際組織的形象。上合組織的成功經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)在提出并始終踐行“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”，不僅為上合組織發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力和根本保障，也為全球治理貢獻(xiàn)了“上合智慧”和“上合方案”，彰顯政治合作在上合組織發(fā)展進(jìn)程中的重要地位和作用。二十年來(lái)，政治合作一直是上合組織合作的重中之重，決定著上合組織的大政方針，堪稱(chēng)上合組織的“頂層設(shè)計(jì)”，為上合組織發(fā)展發(fā)揮了領(lǐng)航定向作用。當(dāng)前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，上合組織處在第三個(gè)十年的新起點(diǎn)上，面臨新的形勢(shì)和任務(wù)。總結(jié)分析上合組織二十年政治合作的經(jīng)驗(yàn)，揭示面臨的困難和挑戰(zhàn)，指明未來(lái)發(fā)展的基本路徑，無(wú)疑有助于推動(dòng)構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體行穩(wěn)致遠(yuǎn)，也將對(duì)建立公正合理的地區(qū)和國(guó)際新秩序產(chǎn)生積極作用。

一、政治合作取得的主要進(jìn)展

從2001年成立至今，上合組織已走過(guò)二十年崢嶸歲月。二十年來(lái)，上合組織政治合作不斷提質(zhì)升級(jí)，成為該組織最有成效的合作領(lǐng)域之一，對(duì)上合組織發(fā)展發(fā)揮了戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，塑造了上合組織創(chuàng)新、合作、開(kāi)放的嶄新形象。二十年來(lái)上合組織政治合作取得的進(jìn)展主要表現(xiàn)在以下四大方面。

（一）始終保持先進(jìn)理念

2001年6月15日，上合組織六個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)簽署《上海合作組織成立宣言》，首次莊嚴(yán)推出了“上海精神”，并將其作為成員國(guó)相互關(guān)系準(zhǔn)則。“上海精神”是在冷戰(zhàn)結(jié)束后新舊國(guó)際秩序處于轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)刻提出的，其源于“上海五國(guó)”的成功實(shí)踐，為成員國(guó)提供了一個(gè)完全不同于冷戰(zhàn)時(shí)期的相處合作之道，超越冷戰(zhàn)思維、零和游戲、文明沖突的窠臼，開(kāi)創(chuàng)了結(jié)伴而不結(jié)盟、合作而不對(duì)抗的新型國(guó)家關(guān)系模式，為探索一條符合成員國(guó)和地區(qū)實(shí)際的新型區(qū)域合作之路提供了新理念、新方案，成為上合組織核心理念和行動(dòng)指南。二十年來(lái)，在“上海精神”指引下，面對(duì)成員國(guó)在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳統(tǒng)上的巨大差異和國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜變化，上合組織經(jīng)受住風(fēng)雨考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了成員國(guó)在一個(gè)多元復(fù)雜地區(qū)的共存共榮。提出和踐行“上海精神”是上合組織政治合作的最大亮點(diǎn)，凝結(jié)著成員國(guó)政治理念創(chuàng)新實(shí)踐的結(jié)晶。“上海精神”為建立公正合理的國(guó)際新秩序提供了重要借鑒。正如習(xí)近平主席所說(shuō)：“上海合作組織始終保持旺盛生命力、強(qiáng)勁合作動(dòng)力，根本原因在于它創(chuàng)造性地提出并始終踐行‘上海精神，主張互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展。”

“上海精神”是上合組織先進(jìn)政治理念的集大成者，為上合組織理念創(chuàng)新提供了不竭之源。在上合組織二十年發(fā)展過(guò)程中，以“上海精神”為核心的政治理念體系得到不斷豐富和發(fā)展，從而為上合組織發(fā)展提供了與時(shí)俱進(jìn)、引領(lǐng)時(shí)代的理論指導(dǎo)，確保上合組織始終保持先進(jìn)理念。二十年來(lái)，上合組織提出踐行了一系列體現(xiàn)“上海精神”的新理念、新主張，大大豐富完善了上合組織價(jià)值體系。

一是倡導(dǎo)和實(shí)施新型安全觀，主張摒棄冷戰(zhàn)思維、集團(tuán)對(duì)抗，反對(duì)以犧牲別國(guó)安全換取絕對(duì)安全的做法，實(shí)現(xiàn)普遍安全。在2002年初上合組織外長(zhǎng)會(huì)議上，成員國(guó)外長(zhǎng)呼吁國(guó)際社會(huì)樹(shù)立以互信、互利、平等、協(xié)作為原則的新型安全觀。同年6月，上合組織圣彼得堡峰會(huì)宣言指出：“國(guó)際社會(huì)需建立以互信、互利、平等和相互協(xié)作為基礎(chǔ)的新型安全觀。這有利于徹底消除安全破壞因素和新威脅的根源。”這是上合組織峰會(huì)文件首次提出并詮釋新型安全觀內(nèi)涵。隨后，這一新型安全觀被多次寫(xiě)進(jìn)上合組織峰會(huì)宣言，成為成員國(guó)共同認(rèn)可和普遍遵循的先進(jìn)合作理念。2014年上合組織第十四次元首峰會(huì)宣言呼吁：“建立一個(gè)沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)、沒(méi)有沖突、沒(méi)有暴力和壓迫的世界，發(fā)展全面平等互利的國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)共同、綜合、合作和可持續(xù)安全。” 2018年青島上合組織第十八次元首峰會(huì)宣言進(jìn)一步指出：“致力于以平等、共同、綜合、合作、可持續(xù)安全為基礎(chǔ)構(gòu)建更加公正、平衡的國(guó)際秩序，根據(jù)國(guó)際法準(zhǔn)則和原則維護(hù)所有國(guó)家和每個(gè)國(guó)家的利益。”這是上合組織對(duì)新型安全觀的新發(fā)展，進(jìn)一步豐富了其時(shí)代內(nèi)涵，指明了新形勢(shì)下上合組織政治安全合作的目標(biāo)和方向。

二是主張和踐行新合作觀，強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商，堅(jiān)持大小國(guó)家一律平等、協(xié)商一致，以合作促和平，合作謀發(fā)展，維護(hù)成員國(guó)核心利益，以平等方式推動(dòng)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)合作共贏。2002年《上海合作組織憲章》指出：“在平等伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的全面均衡發(fā)展”，“所有成員國(guó)一律平等，在相互理解及尊重每一個(gè)成員國(guó)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)”。 2006年上合組織元首峰會(huì)五周年宣言強(qiáng)調(diào)，要尊重各國(guó)獨(dú)立自主選擇發(fā)展道路和制定內(nèi)外政策的權(quán)利，尊重各國(guó)平等參與國(guó)際事務(wù)的權(quán)利，促進(jìn)成員國(guó)合作，建立和平、協(xié)作、開(kāi)放、繁榮與和諧的地區(qū)。 2015年《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》明確表示：“成員國(guó)平等是上海合作組織活動(dòng)的一貫原則，其具體體現(xiàn)是通過(guò)協(xié)商一致原則作出決定”。

三是倡導(dǎo)和秉持新文明觀，主張多元包容，充分尊重文明多樣性和彼此自主選擇，倡導(dǎo)在求同存異中兼容并蓄，推動(dòng)文明間交流對(duì)話。2003年上合組織第三次元首峰會(huì)宣言指出：“要尊重和促進(jìn)人類(lèi)文明的多樣性。各種文明應(yīng)該求同存異，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同發(fā)展。” 2006年上合組織峰會(huì)五周年宣言強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)互相尊重文明差異，各種文明應(yīng)平等交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短，和諧發(fā)展。” 2012年上合組織第十二次峰會(huì)關(guān)于構(gòu)建持久和平、共同繁榮地區(qū)的宣言呼吁：“國(guó)際社會(huì)實(shí)現(xiàn)多種文明和平共存與對(duì)話，謀求共識(shí)，協(xié)同可持續(xù)發(fā)展，尊重各國(guó)傳統(tǒng)和文化價(jià)值，在公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則和原則基礎(chǔ)上鞏固國(guó)家間關(guān)系”。

四是倡議構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系和人類(lèi)命運(yùn)共同體。2017年上合組織峰會(huì)阿斯塔納宣言首次提出要構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。 2018年上合組織元首峰會(huì)青島宣言指出，要“推動(dòng)建設(shè)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國(guó)際關(guān)系，確立構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念”。 2019年上合組織峰會(huì)比什凱克宣言強(qiáng)調(diào)：“倡議推動(dòng)建設(shè)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國(guó)際關(guān)系，形成構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念十分重要”。 2020年上合組織峰會(huì)莫斯科宣言重申：“倡議推動(dòng)建設(shè)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國(guó)際關(guān)系，形成構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念具有重要現(xiàn)實(shí)意義”。

（二）制度建設(shè)不斷深化

上合組織一直高度重視并不斷深化政治制度建設(shè)，從法律上確立上合組織政治合作基本規(guī)范和準(zhǔn)則，指明上合組織政治合作的根本遵循，確保上合組織始終保持初心本色。

在上合組織初創(chuàng)階段，上合組織頒布了《上海合作組織成立宣言》（2001年）和《上海合作組織憲章》（2002年）這兩部基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性文件，宣示了上合組織的宗旨、原則、目標(biāo)、任務(wù)和合作方向，為上合組織政治合作奠定基石，確立“初心”。《上海合作組織成立宣言》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)友好合作，致力于發(fā)展各領(lǐng)域合作，維護(hù)和保障地區(qū)安全與穩(wěn)定，推動(dòng)建立民主、公正、合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，首次推出了“上海精神”。《上海合作組織憲章》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)成員國(guó)之間相互信任和睦鄰友好，尊重國(guó)家主權(quán)、獨(dú)立、領(lǐng)土完整及邊界不可破壞、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政，所有成員國(guó)一律平等，和平解決成員國(guó)分歧，不針對(duì)其他國(guó)家和國(guó)際組織，不采取有悖于本組織利益的任何違法行動(dòng)。

2007年，成員國(guó)元首在比什凱克峰會(huì)上簽署《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》。這是在《上海合作組織憲章》簽署五周年后成員國(guó)新簽的又一基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性法律文件，是上合組織政治合作中具有里程碑意義的重大事件，集中反映了上合組織政治合作的新成果、新進(jìn)展，確立了成員國(guó)相互關(guān)系和上合組織與外界關(guān)系準(zhǔn)則，將各國(guó)在政治文化上的認(rèn)同和全球問(wèn)題上的共識(shí)法律化，標(biāo)志著上合組織政治合作提升到制度規(guī)范新水平。該條約進(jìn)一步闡明了上合組織政治合作的宗旨原則，把世代友好、和平發(fā)展的思想以法律形式固定下來(lái)，鞏固了成員國(guó)的平等地位和合作共識(shí)，開(kāi)辟了上合地區(qū)國(guó)家發(fā)展長(zhǎng)期睦鄰、友好與合作關(guān)系的新天地，在國(guó)際上樹(shù)立了新型國(guó)家關(guān)系典范。

2015年，成員國(guó)元首在烏法峰會(huì)上簽署《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》。這是上合組織作出的第一個(gè)十年規(guī)劃，代表著上合組織全面系統(tǒng)的“頂層設(shè)計(jì)”，標(biāo)志著組織政治合作進(jìn)入戰(zhàn)略合作新階段。《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)“上海精神”的原則今后仍然是上合組織成員國(guó)關(guān)系的基礎(chǔ)，重申協(xié)商一致作出決定的原則，堅(jiān)持政治外交手段解決彼此間分歧，不針對(duì)第三方和國(guó)家間組織，不謀求建立擁有超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的軍事政治聯(lián)盟或經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，明確了上合組織至2025年的發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)上合組織的政治、安全、經(jīng)濟(jì)、人文、國(guó)際合作等進(jìn)行了方向性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃，確定了開(kāi)展政治協(xié)作的任務(wù)和目標(biāo)。

2018年，成員國(guó)元首在青島峰會(huì)上簽署《上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)青島宣言》，這是上合組織擴(kuò)員后出臺(tái)的一個(gè)全面體現(xiàn)上合組織新理念、新使命的戰(zhàn)略性文件。宣言莊嚴(yán)宣布，上合組織要推動(dòng)建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國(guó)際關(guān)系，確立構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念。這為新時(shí)期上合組織指明了發(fā)展方向，鮮明地回答了上合組織向何處去這一時(shí)代之問(wèn)。該宣言還強(qiáng)調(diào)，上合組織將以平等、共同、綜合、合作、可持續(xù)安全為基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)際秩序更加公正、平衡。這是成員國(guó)基于共同需要達(dá)成的政治共識(shí)，為完善全球治理貢獻(xiàn)了上合智慧。

（三）成功完成首次擴(kuò)員

對(duì)外開(kāi)放是上合組織一貫奉行的基本原則。上合組織成立宣言明確宣示：“上合組織奉行不結(jié)盟、不針對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)及對(duì)外開(kāi)放的原則，愿與其他國(guó)家及有關(guān)國(guó)際和地區(qū)組織開(kāi)展各種形式的對(duì)話、交流與合作，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上吸收認(rèn)同該組織框架內(nèi)合作宗旨和任務(wù)、本宣言第六條闡述的原則及其他各項(xiàng)條款，其加入能促進(jìn)這一合作的國(guó)家為該組織新成員。”上合組織憲章明確規(guī)定：“本組織對(duì)承諾遵守本憲章和原則及本組織框架內(nèi)通過(guò)的其他國(guó)際條約和文件規(guī)定的本地區(qū)其他國(guó)家實(shí)行開(kāi)放，接納其為成員國(guó)。”這清楚地表明，上合組織堅(jiān)決摒棄冷戰(zhàn)思維、零和游戲的舊時(shí)國(guó)際組織模式，開(kāi)放性、包容性和合作性成為上合組織的顯著特點(diǎn)。正是秉持開(kāi)放性原則，上合組織在二十年發(fā)展過(guò)程中始終順應(yīng)時(shí)代潮流，積極回應(yīng)有關(guān)國(guó)家加入上合組織大家庭訴求，不斷擴(kuò)大“朋友圈”，最終于2017年6月9日接納印度、巴基斯坦為新成員而完成首次擴(kuò)員，形成由8個(gè)成員國(guó)、4個(gè)觀察員國(guó)、6個(gè)對(duì)話伙伴共18個(gè)國(guó)家組成的三位一體的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。首次擴(kuò)員成功是上合組織政治合作取得的重大成果，開(kāi)啟中亞和南亞兩大區(qū)域融合發(fā)展新征程，將上合組織政治合作推向一個(gè)嶄新階段。

首次擴(kuò)員是上合組織成員國(guó)團(tuán)結(jié)互信的產(chǎn)物，標(biāo)志著上合組織政治合作達(dá)到新高度。上合組織擴(kuò)大進(jìn)程走過(guò)了13年歷程，先后通過(guò)《上合組織觀察員條例》（2004年）、《上合組織對(duì)話伙伴條例》（2008年）、《關(guān)于申請(qǐng)國(guó)加入上合組織義務(wù)的備忘錄范本》（2010年）、《給予上合組織成員國(guó)地位程序》（2014年）和《關(guān)于申請(qǐng)國(guó)加入上合組織義務(wù)的備忘錄范本》修訂案（2015年）等一整套關(guān)于擴(kuò)大進(jìn)程的法律文件，為上合組織首次擴(kuò)員打下堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。首次擴(kuò)員成功彰顯上合組織政治合作的成效，堪稱(chēng)上合組織政治合作的里程碑事件。

完成首次擴(kuò)員對(duì)上合組織發(fā)展具有多重意義。首先，擴(kuò)員是上合組織強(qiáng)大感召力、吸引力的集中展示，彰顯“上海精神”的生命力和影響力，有助于擴(kuò)大“上海精神”的輻射面和認(rèn)可度，為上合組織先進(jìn)理念在更大范圍傳播和發(fā)揮更大作用創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，擴(kuò)員也是對(duì)西方保守勢(shì)力抹黑上合組織的有力回?fù)簟Ｎ鞣奖Ｊ貏?shì)力一直戴著有色眼鏡看待上合組織，稱(chēng)之為“威權(quán)主義同盟”或“東方北約”。上合組織接納印度和巴基斯坦表明，上合組織是真正踐行不結(jié)盟、不對(duì)抗、不針對(duì)第三方原則的，與作為冷戰(zhàn)遺產(chǎn)的“北約”具有本質(zhì)區(qū)別。其次，首次擴(kuò)員使上合組織整體實(shí)力和影響大幅上升，成為名副其實(shí)的全球最大的區(qū)域性國(guó)際組織，為其在地區(qū)和全球事務(wù)中發(fā)揮更大作用提供可能。擴(kuò)員后上合組織成員國(guó)中的核國(guó)家增加到4個(gè)，新興大國(guó)增加到3個(gè)，有助于上合組織在應(yīng)對(duì)地區(qū)和全球挑戰(zhàn)、維護(hù)地區(qū)和全球穩(wěn)定上發(fā)揮更大作用。最后，擴(kuò)員拓展了上合組織經(jīng)濟(jì)空間，形成巨大的消費(fèi)市場(chǎng)和互聯(lián)互通投資空間，有利于上合組織在更大空間內(nèi)發(fā)揮成員國(guó)各自特長(zhǎng)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加快區(qū)域資源整合，推動(dòng)成員國(guó)和整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（四）國(guó)際合作日益密切

加強(qiáng)國(guó)際合作是上合組織“初心”之一。上合組織成立宣言明確表示，成員國(guó)將加強(qiáng)在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中的磋商與協(xié)調(diào)行動(dòng)，在重大國(guó)際和地區(qū)問(wèn)題上相互支持和密切合作，共同促進(jìn)和鞏固本地區(qū)及世界的和平與穩(wěn)定。上合組織憲章也指出，上合組織的一個(gè)重要合作方向是“就共同關(guān)心的國(guó)際問(wèn)題，包括在國(guó)際組織和國(guó)際論壇上尋求共識(shí)”。二十年來(lái)，上合組織成員國(guó)之間的國(guó)際合作步伐不斷加大，力度日益增強(qiáng)，大大擴(kuò)大了上合組織的影響力，樹(shù)立起負(fù)責(zé)任國(guó)際組織的正義形象。

對(duì)重大地區(qū)和國(guó)際問(wèn)題立場(chǎng)及時(shí)發(fā)聲，捍衛(wèi)成員國(guó)核心利益是上合組織開(kāi)展國(guó)際合作的重要方式。在初創(chuàng)時(shí)期，上合組織即開(kāi)始主動(dòng)對(duì)地區(qū)和國(guó)際重大事件發(fā)聲，產(chǎn)生了積極影響。2001年“9·11”事件發(fā)生不久，上合組織總理會(huì)議即于9月14日發(fā)表專(zhuān)門(mén)聯(lián)合聲明，表示堅(jiān)決反對(duì)一切恐怖主義。 2005年11月，上合組織與阿富汗宣布建立上合組織-阿富汗聯(lián)絡(luò)小組，共同促進(jìn)阿富汗和平進(jìn)程。 2006年上合峰會(huì)提出在組織框架內(nèi)建立防御地區(qū)沖突和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，以預(yù)防應(yīng)對(duì)類(lèi)似吉爾吉斯斯坦非正常政權(quán)更迭事件。

隨著內(nèi)部建設(shè)基本完成，上合組織進(jìn)一步加強(qiáng)在成員國(guó)以及地區(qū)、國(guó)際重大問(wèn)題上的相互支持和立場(chǎng)協(xié)調(diào)。2010年塔什干峰會(huì)積極聲援再次經(jīng)歷政治動(dòng)蕩的吉爾吉斯斯坦，表示支持吉爾吉斯斯坦自主的政治選擇，將給予吉爾吉斯斯坦必要的支持與幫助。 2009年，上合組織發(fā)表阿富汗問(wèn)題特別會(huì)議宣言，支持阿富汗與巴基斯坦兩國(guó)開(kāi)展政府間對(duì)話，增進(jìn)鄰國(guó)互信，推進(jìn)反恐合作。 2012年北京峰會(huì)宣示反對(duì)在西亞北非地區(qū)進(jìn)行武力干預(yù)和強(qiáng)行推動(dòng)政權(quán)更迭，認(rèn)為任何以武力解決伊朗問(wèn)題的企圖都是不可接受的，反對(duì)個(gè)別國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)單方面不受限制地加強(qiáng)反導(dǎo)系統(tǒng)。 2014年塔什干峰會(huì)就阿富汗、敘利亞、烏克蘭等熱點(diǎn)問(wèn)題表達(dá)了共同立場(chǎng)。上合組織還積極維護(hù)聯(lián)合國(guó)在全球問(wèn)題上的主導(dǎo)地位，支持其合理、必要的改革，比如2010年塔什干峰會(huì)宣言表示：“應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行公開(kāi)、全面的協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取找到凝聚最廣泛共識(shí)的一攬子改革方案。”

2017年擴(kuò)員后，隨著印度、巴基斯坦加入和上合組織將構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體確立為組織的共同理念，上合組織開(kāi)始加大參與全球治理進(jìn)程。2018年青島峰會(huì)專(zhuān)門(mén)就貿(mào)易便利化發(fā)表聯(lián)合聲明，發(fā)出積極參與全球化、堅(jiān)決維護(hù)多邊貿(mào)易體制的上合強(qiáng)音。同時(shí)，青島峰會(huì)宣言宣布，要推動(dòng)建立相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國(guó)際關(guān)系，確立構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念，為上合組織加大參與地區(qū)和全球治理提供強(qiáng)有力的理念支撐和方向指引。2020年上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)莫斯科宣言重申，形成構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的共同理念具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

建立與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際和地區(qū)組織的聯(lián)系與協(xié)作是上合組織參與國(guó)際合作和全球治理的重要途徑。2004年，上合組織獲得聯(lián)合國(guó)觀察員地位，拉開(kāi)上合組織與聯(lián)合國(guó)及其分支機(jī)構(gòu)密切協(xié)作的序幕，標(biāo)志著上合組織獲得世界上最具權(quán)威的全球治理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，為上合組織參與全球治理提供了平臺(tái)保障。與此同時(shí)，上合組織積極與相鄰相近的地區(qū)組織建立合作關(guān)系，陸續(xù)與東盟、獨(dú)聯(lián)體、集安組織、中西亞經(jīng)合組織、亞信會(huì)議建立起協(xié)作關(guān)系。2018年以來(lái)，上合組織對(duì)外合作步伐明顯加快，上合組織秘書(shū)處、上合組織地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)先后與聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐委員會(huì)執(zhí)行局簽署合作文件。上合組織與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)預(yù)防外交中心、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行也開(kāi)展了交流與對(duì)話。2020年，上合組織秘書(shū)處與世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社理事會(huì)秘書(shū)處、歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽署合作備忘錄。日益密切的國(guó)際合作為上合組織參與地區(qū)和全球治理提供有利平臺(tái)，展現(xiàn)了上合組織自信、開(kāi)放的積極形象。

二、政治合作推進(jìn)的動(dòng)因

上合組織二十年政治合作取得長(zhǎng)足進(jìn)展不是偶然的，是內(nèi)外多種因素綜合作用的結(jié)果。

第一，“上海五國(guó)”提供重要理念來(lái)源和經(jīng)驗(yàn)借鑒。1996—2001年運(yùn)行五年的“上海五國(guó)”是上合組織的前身，其成功實(shí)踐為上合組織政治合作提供了得天獨(dú)厚的重要借鑒。《上海合作組織成立宣言》明確指出，“上海精神”是在“上海五國(guó)”進(jìn)程中形成的。 2000年7月，時(shí)任中國(guó)國(guó)家主席江澤民在“上海五國(guó)”機(jī)制最后一次元首會(huì)晤上發(fā)表講話時(shí)指出：“‘上海五國(guó)的發(fā)展歷程體現(xiàn)了一種具有鮮明時(shí)代特征的精神，這就是：睦鄰互信、平等互利、團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同發(fā)展。”這是對(duì)“上海精神”的最初概括。“上海精神”最終就是在總結(jié)“上海五國(guó)”進(jìn)程經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)際形勢(shì)發(fā)展變化和本地區(qū)國(guó)家關(guān)系特征，反復(fù)推敲、提煉出來(lái)的。新型安全觀亦來(lái)源于“上海五國(guó)”機(jī)制的成功實(shí)踐。正是秉持著一種完全不同于冷戰(zhàn)時(shí)期的新理念，“上海五國(guó)”成功地解決了中國(guó)與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦四國(guó)邊界安全問(wèn)題，為世界其他地區(qū)解決類(lèi)似問(wèn)題提供了典范，并孕育出具有示范意義的新型安全觀。江澤民主席1996年在“上海五國(guó)”關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事信任協(xié)定簽字儀式上指出：“簽署這一協(xié)定，對(duì)亞太地區(qū)各國(guó)之間增進(jìn)相互信任、發(fā)展睦鄰友好關(guān)系也是一個(gè)很有意義的啟示、探索和創(chuàng)舉。”江澤民主席高度評(píng)價(jià)“上海五國(guó)”關(guān)于在邊境地區(qū)裁減軍事力量協(xié)定，稱(chēng)它“對(duì)維護(hù)亞太地區(qū)乃至世界的和平、安全與穩(wěn)定提供了一種不同于冷戰(zhàn)思維的安全模式，為增進(jìn)國(guó)家間的信任開(kāi)辟了一條有益的途徑”。 2001年6月，江澤民主席在上合組織成立大會(huì)上發(fā)言指出：“‘上海五國(guó)進(jìn)程，是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中一次重要的外交實(shí)踐。它首倡了以相互信任、裁軍與合作安全為內(nèi)涵的新型安全觀，豐富了由中俄兩國(guó)始創(chuàng)的以結(jié)伴而不結(jié)盟為核心的新型國(guó)家關(guān)系，提供了以大小國(guó)共同倡導(dǎo)、安全先行、互利協(xié)作為特征的新型區(qū)域合作模式。”

第二，中俄戰(zhàn)略協(xié)作提供強(qiáng)勁動(dòng)力。中俄是公認(rèn)的促進(jìn)上合組織發(fā)展的“雙引擎”，雙方合作不斷加強(qiáng)為上合組織政治合作提供了先行范例，成為上合組織政治合作的有力推進(jìn)器。聞名于世的不結(jié)盟、不對(duì)抗、不針對(duì)第三方原則是上合組織秉持的基本理念，最初就是從總結(jié)中蘇關(guān)系歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)得出的結(jié)論，開(kāi)創(chuàng)了中俄結(jié)伴而不結(jié)盟、合作而不對(duì)抗的新型國(guó)家關(guān)系模式。這一創(chuàng)新理念為上合組織政治合作提供了重要借鑒，成為上合組織的一個(gè)基本原則。“上海五國(guó)”簽署的關(guān)于在邊境地區(qū)建立軍事信任和裁減軍事力量協(xié)議也受到中蘇處理相關(guān)問(wèn)題的啟發(fā)。蘇聯(lián)解體后，中蘇就這兩個(gè)問(wèn)題的談判變成了中國(guó)與俄、哈、吉、塔四國(guó)之間的談判。談判的結(jié)果不僅確定了相應(yīng)條約，而且形成了“上海五國(guó)”機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上，加上烏茲別克斯坦，最終成立了上合組織。2001年7月16日，中俄簽署了對(duì)兩國(guó)關(guān)系具有里程碑意義的《中俄睦鄰友好合作條約》，成為中國(guó)與上合組織成員國(guó)簽署的第一個(gè)類(lèi)似條約，不僅確立了中俄兩國(guó)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，也為制定《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》提供了有益借鑒。對(duì)比《中俄睦鄰友好合作條約》和《上海合作組織憲章》（2002年）、《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》（2007年），可以清楚地看到相互之間在基本政治理念和原則上是一脈相通的，充分反應(yīng)了中俄戰(zhàn)略協(xié)作對(duì)上合組織政治合作的重要作用。近年來(lái)，中俄戰(zhàn)略協(xié)作日益密切，推動(dòng)上合組織政治合作不斷深化。2015年以來(lái)，中俄加強(qiáng)“一帶一盟”對(duì)接合作，中俄完成關(guān)于歐亞經(jīng)貿(mào)合作伙伴關(guān)系協(xié)定可行性研究，中俄與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟正式簽署經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定，中俄決定加強(qiáng)“一帶一路”與大歐亞伙伴關(guān)系計(jì)劃協(xié)同發(fā)展等，為上合組織政治合作提質(zhì)升級(jí)，促進(jìn)上合組織參與全球治理進(jìn)入快車(chē)道。

需要特別指出的是，作為上合組織發(fā)祥地，中國(guó)二十年來(lái)一直是上合組織政治合作的開(kāi)拓者、引領(lǐng)者、貢獻(xiàn)者，對(duì)推動(dòng)上合組織政治合作發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。一是不斷提出新的先進(jìn)理念，積極打造上合組織價(jià)值體系。從倡導(dǎo)發(fā)展新安全觀，到總結(jié)提煉“上海精神”;從提出建立“和諧地區(qū)”理念，到倡建以“新五觀”“四個(gè)典范”“四個(gè)共同體”為內(nèi)涵的上合組織命運(yùn)共同體，中國(guó)始終積極促進(jìn)上合組織保持先進(jìn)理念。二是高度重視機(jī)制和制度建設(shè)，確保政治合作有序運(yùn)行。2000年7月5日，江澤民主席在杜尚別“上海五國(guó)”會(huì)晤講話時(shí)提出倡議，要逐步將五國(guó)會(huì)晤機(jī)制發(fā)展成為五國(guó)合作機(jī)制。在2003年上合組織第三次元首峰會(huì)上，胡錦濤主席宣布：“作為組織秘書(shū)處的東道主，中國(guó)政府決定免費(fèi)向秘書(shū)處提供辦公館舍。” 2017年，習(xí)近平主席在阿斯塔納上合組織第十七次峰會(huì)上宣布，中方?jīng)Q定向上合組織秘書(shū)處追加1000萬(wàn)元人民幣，用于改善工作條件和開(kāi)展活動(dòng)。在政治制度建設(shè)上，2006年，胡錦濤主席在上合組織第六次峰會(huì)上鄭重提議，為鞏固成員國(guó)政治互信和團(tuán)結(jié)協(xié)作的基礎(chǔ)，確保上合組織的持久生命力，締結(jié)上合組織長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約。 2014年，為促進(jìn)成員國(guó)打擊極端主義，習(xí)近平主席在杜尚別上合組織第十四次峰會(huì)上鄭重提議商簽上合組織反極端主義公約。三是積極謀劃組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)成員國(guó)戰(zhàn)略合作。2012年是上合組織第二個(gè)十年的開(kāi)局之年，中方從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度提議制定未來(lái)十年上合組織發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。在中方力推下，上合組織第十二次峰會(huì)批準(zhǔn)了《上海合作組織中期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，并在該戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)上于2015年推出了《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》。

第三，成員國(guó)政治互信水平不斷提高平添助力。上合組織成立后，中俄關(guān)系發(fā)展順利，中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系得到不斷充實(shí)和提高。2001年，中俄簽署《中俄睦鄰友好合作條約》，為新時(shí)期中俄關(guān)系發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。2011年，中俄關(guān)系上升為“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”。2019年，中俄關(guān)系升級(jí)為“新時(shí)代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”。中國(guó)與中亞成員國(guó)關(guān)系也在二十年中不斷升級(jí)。2013年，中國(guó)與塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦關(guān)系由“睦鄰友好合作關(guān)系”升級(jí)為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，加之2011年與哈薩克斯坦已建立“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，2012年與烏茲別克斯坦建立“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，中亞成員國(guó)全部成為中國(guó)戰(zhàn)略伙伴。目前中哈已升級(jí)為“永久性全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，中烏、中塔、中吉升級(jí)為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。俄羅斯與中亞成員國(guó)均已建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。哈薩克斯坦也與其他中亞國(guó)家是“戰(zhàn)略伙伴”。中亞國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在2018年時(shí)隔13年再次聚首，并在2019年再次會(huì)晤，相互信任明顯增強(qiáng)。顯而易見(jiàn)，成員國(guó)之間政治互信、團(tuán)結(jié)協(xié)作不斷增強(qiáng)，為上合組織政治合作創(chuàng)造了良好氛圍，提供了強(qiáng)大助推力。

第四，地區(qū)形勢(shì)變化凸顯現(xiàn)實(shí)需要。上合組織成立以來(lái)，國(guó)際和地區(qū)局勢(shì)波詭云譎，變幻莫測(cè)，不確定、不穩(wěn)定因素明顯增加，對(duì)成員國(guó)構(gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)，凸顯加強(qiáng)上合組織政治合作的必要性、重要性和緊迫性。近年來(lái)，上合地區(qū)大國(guó)博弈空前加劇，呈現(xiàn)日趨白熱化之勢(shì)。美國(guó)對(duì)中俄實(shí)施雙重遏制，在上合地區(qū)明顯加大對(duì)中俄戰(zhàn)略圍堵，竭力拉攏分化上合組織成員國(guó)，力圖重構(gòu)排除中俄新機(jī)制、新秩序，侵蝕削弱上合組織根基。同時(shí)，地區(qū)形勢(shì)不穩(wěn)定、不確定因素明顯增加。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)處于歷史新高，歐亞國(guó)家轉(zhuǎn)型進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)升高期，上合組織維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展大局面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)要求上合組織必須挺身而出，加大政治合作，擔(dān)負(fù)起一個(gè)負(fù)責(zé)任國(guó)際組織的重任，為地區(qū)增添更多的正能量和確定性。王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)在2020年上合組織外長(zhǎng)理事會(huì)上明確指出：“上合組織應(yīng)始終站在多邊主義一邊，站在公平正義一邊，站在歷史前進(jìn)的一邊，堅(jiān)定捍衛(wèi)聯(lián)合國(guó)核心地位，堅(jiān)定維護(hù)國(guó)際法權(quán)威，堅(jiān)定防止強(qiáng)權(quán)政治將這個(gè)世界拉回到弱肉強(qiáng)食的叢林時(shí)代，堅(jiān)決遏制單邊霸凌行徑阻擋國(guó)際關(guān)系民主化的步伐。”這是時(shí)代賦予上合組織的崇高使命，也是國(guó)際社會(huì)對(duì)上合組織的殷切期待。

三、政治合作面臨的主要挑戰(zhàn)

經(jīng)歷二十年高速發(fā)展和持續(xù)擴(kuò)張，當(dāng)前上合組織進(jìn)入一個(gè)發(fā)展攻堅(jiān)期，政治合作面臨多重瓶頸式壓力。

一是內(nèi)部異質(zhì)性凸顯。異質(zhì)性一直是上合組織政治合作面臨的重大難題。隨著擴(kuò)員，上合組織成員國(guó)之間的多樣性和差異性更加明顯，利益訴求和政策取向更加多元，客觀上加大了組織內(nèi)部協(xié)調(diào)難度，對(duì)組織政治合作挑戰(zhàn)陡增。當(dāng)前，上合組織內(nèi)部構(gòu)成日趨復(fù)雜，除中小成員國(guó)外，還有中俄印這樣的新興大國(guó)。大小國(guó)家并存共處，多元異質(zhì)，加之個(gè)別成員國(guó)之間存在領(lǐng)土之爭(zhēng)，矛盾難解，沖突時(shí)起，給組織內(nèi)部團(tuán)結(jié)互信投下陰影，不利于成員國(guó)在政治合作上形成共識(shí)，達(dá)成一致行動(dòng)。同時(shí)，隨著印巴加入，成員國(guó)地區(qū)歸屬更加多樣，除中亞國(guó)家外，增添了南亞國(guó)家，印巴同時(shí)還是南亞區(qū)域合作聯(lián)盟成員，印度甚至加入了美國(guó)主導(dǎo)的美日印澳“四國(guó)機(jī)制”。這使上合組織政治合作更加困難，不利于形成強(qiáng)大的凝聚力。

二是共同體意識(shí)薄弱。上合組織成員國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家，中亞成員國(guó)皆是蘇聯(lián)解體后剛剛走上獨(dú)立的新生國(guó)家，處在建國(guó)立制發(fā)展階段，十分珍視來(lái)之不易的獨(dú)立主權(quán)地位，始終把維護(hù)本國(guó)利益看得高于一切，并無(wú)意愿也不準(zhǔn)備向上合組織讓渡更多權(quán)利，這些都不利于建立上合組織集體身份認(rèn)同和確立共同目標(biāo)。當(dāng)前，上合組織實(shí)行的仍是“協(xié)商一致”決策方式，嚴(yán)格遵循大小國(guó)家一律平等和“不干涉內(nèi)政”原則，以確保各成員國(guó)權(quán)利平等，利益得到充分尊重。但隨著時(shí)間推移，這一決策方式已越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)和組織自身發(fā)展的需要，客觀上對(duì)組織合作形成制約。在這一決策機(jī)制下，上合組織的決策效率和行動(dòng)力大為受限，很難對(duì)成員國(guó)和地區(qū)重大政治事件作出及時(shí)有力反應(yīng)，不利于維護(hù)上合組織威信和聲望。同時(shí)，受制于這一決策方式，上合組織很難通過(guò)具有約束力的合作文件，導(dǎo)致上合組織至今未能實(shí)現(xiàn)從會(huì)議機(jī)制向合作機(jī)制的真正轉(zhuǎn)變。在上合組織成立至今通過(guò)的政治合作文件中，真正對(duì)成員國(guó)具有約束力的很少，大部分都是軟性制度，沒(méi)有約束力或者約束力不強(qiáng)，對(duì)成員國(guó)不是剛性要求，往往造成通過(guò)的文件得不到有效執(zhí)行和落實(shí)。即便是具有約束力的條約，也因缺乏相應(yīng)有力的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制而處于空轉(zhuǎn)。《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》明文規(guī)定，締約各方將恪守國(guó)界，彼此尊重各自國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，致力于加強(qiáng)邊境地區(qū)軍事領(lǐng)域的信任，使相互間的邊界成為永久友好與和平的邊界。但違背上述條約精神的行為卻在成員國(guó)中不時(shí)發(fā)生，對(duì)此，上合組織缺乏相應(yīng)的警示和懲戒措施，導(dǎo)致該條約形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響上合組織政治法律制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如何兼顧公平和效率，平衡責(zé)任和義務(wù)是上合組織政治合作不可回避的重大挑戰(zhàn)。

三是外部阻力加劇。近年來(lái)，美國(guó)陸續(xù)推出所謂“印太戰(zhàn)略”、阿富汗新戰(zhàn)略、新中亞戰(zhàn)略，并強(qiáng)化與中亞國(guó)家的“C5+1”機(jī)制，積極打造覆蓋大里海地區(qū)的“8+1”機(jī)制，對(duì)中俄圍堵打壓不斷加碼，加劇制度秩序之爭(zhēng)。同時(shí)，美國(guó)肆意抹黑、貶損、阻止中國(guó)提出的“一帶一路”倡議，并推出美版基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通方案，聯(lián)手歐盟，極力分化拉攏地區(qū)國(guó)家，對(duì)“一帶一路”實(shí)施釜底抽薪。美國(guó)還大肆炒作涉疆議題，以所謂民主、人權(quán)為由攻擊中國(guó)、抹黑中國(guó)形象，離間中國(guó)與中亞國(guó)家關(guān)系。美國(guó)執(zhí)意挑起和加劇上合地區(qū)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，大大惡化了上合組織外部環(huán)境，使上合組織政治合作面臨前所未有的地緣政治壓力。與此同時(shí)，上合地區(qū)處在全球動(dòng)蕩帶上，阿富汗內(nèi)亂不止，美國(guó)和伊朗矛盾難以調(diào)和，中東亂局此伏彼起，獨(dú)聯(lián)體地區(qū)不穩(wěn)定因素加劇，加之地區(qū)治理碎片化加劇，上合組織政治合作面臨險(xiǎn)峻的外部環(huán)境，任重道遠(yuǎn)。

四、未來(lái)政治合作的基本路徑

總體上看，未來(lái)5～10年仍是上合組織的發(fā)展機(jī)遇期，有利于上合組織政治合作的積極因素依然大于消極因素。應(yīng)從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度做好“頂層設(shè)計(jì)”，積極塑造和培育“上合意識(shí)”，確立明確的共同奮斗目標(biāo)，不斷提高合作效率，推動(dòng)構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體穩(wěn)步前行。

（一）積極塑造培育“上合意識(shí)”

共同意識(shí)是上合組織賴以生存和確保可持續(xù)發(fā)展的基本條件，關(guān)系到組織的凝聚力和精神面貌。應(yīng)把塑造和培育以“上海精神”為核心的“上合意識(shí)”作為未來(lái)上合組織政治合作的優(yōu)先任務(wù)。

一要明確組織定位，強(qiáng)化集體認(rèn)同，為形成“上合意識(shí)”創(chuàng)造必要前提。從區(qū)域定位看，隨著擴(kuò)員，上合組織已經(jīng)從中亞延伸至南亞，可將上合組織區(qū)域定位為以中亞地區(qū)為中心、以中亞周邊為外延的歐亞地區(qū)組織，這既符合上合組織擴(kuò)員后現(xiàn)狀，也為未來(lái)上合組織繼續(xù)擴(kuò)員預(yù)留了空間，對(duì)形成和培育“上合意識(shí)”大有裨益。從功能定位看，上合組織是一個(gè)安全先行、安全優(yōu)先的國(guó)際組織，著眼于凝聚共識(shí)，培育“上合意識(shí)”，未來(lái)上合組織仍應(yīng)將發(fā)展重心放在安全領(lǐng)域，這是成員國(guó)最易達(dá)成合作共識(shí)并采取共同行動(dòng)的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)和人文合作應(yīng)將重心放在為安全穩(wěn)定大局服務(wù)上。同時(shí)，上合組織成員國(guó)雖然政治制度不同，但地緣相近、歷史相連、文化相通，都是發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家，在諸多國(guó)際和地區(qū)問(wèn)題上立場(chǎng)相同或相近，均面臨發(fā)展、振興本國(guó)經(jīng)濟(jì)的共同任務(wù)，具有開(kāi)展政治合作的先天優(yōu)勢(shì)。從構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體視角，應(yīng)把政治合作放在與安全合作同等重要位置，確保上合組織始終保持正確的政治方向。

二要總結(jié)、提煉出一套以“上海精神”為核心的共同價(jià)值，為“上合意識(shí)”提供價(jià)值和理念支持。本著求同存異、協(xié)商一致的原則，從構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體視角出發(fā)，對(duì)上合組織蘊(yùn)藏的以“上海精神”為核心的共同價(jià)值進(jìn)行認(rèn)真整理歸納，使之形成為一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系、結(jié)構(gòu)完整、邏輯清晰、表述明確的上合組織價(jià)值體系，為塑造和培育“上合意識(shí)”提供一套清晰的共同規(guī)范和準(zhǔn)則。當(dāng)前，應(yīng)著力將得到成員國(guó)廣泛認(rèn)同的構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體思想融入到上合組織價(jià)值體系，并將“新五觀”理念充實(shí)到“上海精神”中，真正建立起為成員國(guó)廣泛認(rèn)同的系統(tǒng)化的共同價(jià)值體系。

三要將以“上海精神”為核心的共同價(jià)值制度化，為“上合意識(shí)”奠定法律基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)擴(kuò)員后的新形勢(shì)、新要求，適時(shí)修訂完善上合組織基礎(chǔ)性法律制度，將得到各方一致認(rèn)同的共同價(jià)值，通過(guò)邏輯清晰、言簡(jiǎn)意賅的語(yǔ)言文字，明確寫(xiě)進(jìn)正式的條約文本，彰顯其應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，有必要對(duì)違背組織共同價(jià)值的行為明確作出處罰懲戒規(guī)定，強(qiáng)化共同價(jià)值的約束力和強(qiáng)制力，使建立在共同價(jià)值基礎(chǔ)之上的“上合意識(shí)”具備法律效力，真正成為成員國(guó)嚴(yán)格遵循的共同行為規(guī)范和集體意識(shí)。

四要大力普及宣傳落實(shí)以“上海精神”為核心的共同價(jià)值，積極培育推廣“上合意識(shí)”。應(yīng)通過(guò)多種方式和渠道向成員國(guó)積極宣傳以“上海精神”為核心的共同價(jià)值，經(jīng)常講、反復(fù)講，使其真正內(nèi)化為成員國(guó)集體意識(shí)。同時(shí)，積極推動(dòng)成員國(guó)對(duì)上合組織共同價(jià)值的認(rèn)同從國(guó)家層面向社會(huì)、民間層面延伸擴(kuò)展，形成成員國(guó)各界別、各階層對(duì)其的認(rèn)同和歸屬，促進(jìn)“上合意識(shí)”深入民心。

（二）確立共同奮斗目標(biāo)

共同目標(biāo)關(guān)系著上合組織的組織定位和合作方向。應(yīng)加大宣傳構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體重大倡議，努力推動(dòng)使之成為未來(lái)上合組織共同奮斗目標(biāo)。

一要在充分研究成員國(guó)對(duì)上合組織目標(biāo)定位基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持大小國(guó)家一律平等、成員國(guó)協(xié)商一致原則前提下，加大成員國(guó)之間的政治協(xié)調(diào)，積極求同存異，尋求在目標(biāo)方向上的最大合作公約數(shù)。首先，加大中俄之間的政治協(xié)調(diào)。以中俄關(guān)于新時(shí)代全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明為契機(jī)，促使俄羅斯在將構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體作為上合組織共同目標(biāo)問(wèn)題上采取更為積極、明確的立場(chǎng)，最終形成中俄共推共建上合組織命運(yùn)共同體。其次，要加強(qiáng)中俄印之間的政治協(xié)調(diào)。積極考慮在中俄印機(jī)制框架下建立三方關(guān)于上合組織合作磋商機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通，最大限度凝聚共識(shí)，促使印度在上合組織共同目標(biāo)問(wèn)題上與中俄相向而行。最后，加強(qiáng)與中小成員國(guó)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)其積極響應(yīng)并加入到構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體行動(dòng)中，共推構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體在上合組織落地生根。

二要努力推動(dòng)上合組織制定推出構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體專(zhuān)門(mén)文件，使共同目標(biāo)具有法律效力。應(yīng)積極協(xié)調(diào)，努力形成上合組織關(guān)于構(gòu)建上合組織命運(yùn)共同體法律文件，明確將其確定為上合組織共同目標(biāo)，闡明其宗旨、原則、目標(biāo)、任務(wù)、構(gòu)建方式、實(shí)施機(jī)制等，強(qiáng)調(diào)其與“上海精神”的傳承性，并作出分階段、分領(lǐng)域?qū)嵤┮?guī)劃，確定具體路線圖。與此同時(shí)，有必要對(duì)上合組織既有法律文件進(jìn)行全面梳理，將上合組織命運(yùn)共同體理念和目標(biāo)充實(shí)到新的上合組織憲章、長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約中，并把是否承認(rèn)和遵循命運(yùn)共同體原則和理念作為接納新成員重要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提高合作效率

合作效率是上合組織的生命線，應(yīng)保持憂患意識(shí)，把提高合作效率作為未來(lái)上合組織政治合作的重要議題，實(shí)現(xiàn)上合組織從會(huì)議機(jī)制向合作機(jī)制的真正轉(zhuǎn)變。

一要與時(shí)俱進(jìn)修訂完善相關(guān)法律文件，使之更具約束性和操作性。根據(jù)擴(kuò)員后新情況，對(duì)《上海合作組織憲章》《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》作出適當(dāng)補(bǔ)充和修改，增加近年來(lái)各方達(dá)成的新的政治共識(shí)和認(rèn)知，將其明確寫(xiě)進(jìn)正式的條約文本中，對(duì)成員國(guó)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)作出更加明確、清晰的界定。

二要加大剛性制度建設(shè)，提升制度可操作性。完善決策表決方式、建立相應(yīng)的監(jiān)督落實(shí)和爭(zhēng)端解決機(jī)制，使上合組織擁有從決策、執(zhí)行、監(jiān)督到爭(zhēng)端解決的一系列完整的組織機(jī)構(gòu)體系。可考慮設(shè)立懲戒、退出制度機(jī)制，出臺(tái)對(duì)違反組織共同價(jià)值行為處罰懲戒規(guī)定，增強(qiáng)組織制度的約束力和強(qiáng)制力。

三要認(rèn)真總結(jié)首次擴(kuò)員經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善擴(kuò)員制度。確立更加嚴(yán)格、規(guī)范、長(zhǎng)期、可操作的擴(kuò)員制度，并對(duì)觀察員國(guó)、對(duì)話伙伴條例適當(dāng)修訂補(bǔ)充，增加其靈活性和彈性。

四要適時(shí)制定出臺(tái)上合組織各領(lǐng)域合作法律文件。明確規(guī)定各領(lǐng)域合作理念、宗旨、原則、任務(wù)、目標(biāo)和方向，考慮到成員國(guó)在地區(qū)和國(guó)際問(wèn)題上存在廣泛共識(shí)，可以著手首先制定成員國(guó)國(guó)際合作文件，以形成共同立場(chǎng)。

五要?jiǎng)?chuàng)新性運(yùn)用“協(xié)商一致”原則。可以考慮在國(guó)家元首會(huì)議、政府首腦會(huì)議、外長(zhǎng)會(huì)議和地區(qū)反恐怖理事會(huì)上采取協(xié)商一致原則，以平等方式?jīng)Q定組織發(fā)展的原則性、方向性問(wèn)題。在各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)上可采取多數(shù)通過(guò)原則，避免僵化、教條地運(yùn)用“協(xié)商一致”原則，最大限度釋放其靈活性。

六要提升和明確秘書(shū)長(zhǎng)地位和權(quán)限。為切實(shí)提高組織運(yùn)行效率，應(yīng)賦予秘書(shū)長(zhǎng)更大權(quán)限，使其成為上合組織的行政首長(zhǎng)，而不僅僅是上合組織秘書(shū)處的行政首長(zhǎng)。短期內(nèi)如果就此無(wú)法達(dá)成一致，成員國(guó)可協(xié)商修改憲章相關(guān)條款，明確規(guī)定授權(quán)秘書(shū)長(zhǎng)對(duì)外代表權(quán)，以利于上合組織在處理對(duì)外事務(wù)方面的及時(shí)性和有效性。

【完稿日期：2021-4-20】

【責(zé)任編輯：曹 群】