“營改增”對融資擔保行業稅負的影響分析及相關政策建議

謝海強

“營改增”是國家降低企業負擔的重要舉措，研究“營改增”對于各行業稅負的影響具有政策的現實意義。本文分析了“營改增”對具有準公共產品屬性的融資擔保行業的稅負影響，并提出了相應的政策建議。

一、背景

2016年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上作的政府工作報告中宣布，全面實施營改增，從2016年5月1日起，將試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，并明確以下兩點內容：將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍;確保所有行業稅負只減不增。

融資擔保作為風險高、收益低，服務領域廣的行業，承擔著解決中小微企業融資難融資貴問題的政策性使命，國家在財稅政策方面相繼出臺了財稅[2017]22號文、財稅[2017]90號及[2020]22號等行業稅收優惠政策，支持融資擔保行業的發展壯大。然而，增值稅作為企業稅負的一個大稅種，其實施對于融資擔保行業的必將產生重要影響。通過分析“營改增”對融資擔保行業的稅負變化情況及其影響，并相應的提出相應的政策建議，這有利于國家相關部門更好地了解“營改增”在融資擔保行業的實施情況，有利于國家有針對性的出臺稅收優惠政策，進一步支持融資擔保行業發展壯大。

二、融資擔保行業介紹及其特征

回顧融資擔保業務和融資擔保機構的產生，從根本上說是市場經濟和政府政策共同作用的結果，它與國家的市場化程度和市場秩序有著密不可分的聯系。從1993年國家經貿委和財政部共同發起創辦中國首家全國性專業擔保公司開始至今，我國專業擔保機構從零到現在的八千多家，已經初步形成了一個特定的行業，并在我國市場經濟中發揮著重要作用。一是幫助解決中小微企業和“三農”融資難、融資貴問題，二是支援地方建設對地方融資平臺發債--準市政債的增信等問題，三是對解決中小企業涉及訴訟保全、工程履約、招投標級政府集中采購擔保等的重要手段和關鍵環節，對于穩增長、調結構、惠民生都具有非常重要的作用，得到各級政府部門的高度重視。

2015年8月國務院印發的《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發〔2015〕43號，以下簡稱《意見》）作為促進融資擔保行業發展的重要綱領性文件，對融資性擔保機構的政策性定位、發展路徑及改革方向作出了明確的規劃。《意見》系統規劃了通過促進融資擔保行業加快發展，切實發揮融資擔保對中小微企業和“三農”發展以及創業就業的重要作用，把更多金融“活水”引向中小微企業和“三農”。總體而言，融資擔保行業主要具有以下特點。

（一）融資擔保業務具有準公共產品屬性

融資擔保服務在降低中小企業融資成本方面起到了重要的作用，同時為拓寬廣大群眾的投資渠道，維護社會穩定方面起到了重要作用，凸顯了融資擔保的準公共產品屬性。《意見》中也明確指出，“對于服務中小微企業和"三農"等普惠領域、關系經濟社會發展大局的融資擔保業務，尊重其準公共產品屬性，政府給予大力扶持”，這在我國融資擔保行業二十多年的發展史上還是第一次，是對我國融資擔保行業發展的一次重新定位，也是《意見》指導思想提出發展主要為中小微企業和“三農”服務的新型融資擔保行業的主要原因。

（二）融資擔保業務具有風險高、收益低的特點

2014年的全國促進融資性擔保行業發展經驗交流電視電話會議上，時任國務院副總理馬凱明確指出，融資擔保行業風險高、收益低，完全靠市場力量很難充分發揮應有作用，政府必須在這方面有所作為，并指出世界上不少國家都把融資擔保作為準公共產品，給予大力支持。

在當前社會經濟中，融資擔保機構“一肩挑兩頭”：一方面，融資擔保機構為中小企業客戶提供增信服務，解決其融資難融資貴的問題，另一方面，融資擔保機構為銀行降低、分擔風險。在中小微企業向銀行融資的業務鏈條中，銀行往往選擇資信優良的中小企業進行直接貸款，對低信用級別的企業往往選擇融資擔保公司進行擔保，對此類業務一旦出現風險，融資擔保機構將承擔全部連帶責任。融資擔保機構承擔了較銀行更大的風險。

（三）融資擔保業務具有涉及服務領域廣的特點

隨著市場經濟的不斷發展，擔保業務品種雖然從初期的融資擔保擴展到交易履約擔保、金融擔保、司法擔保等其他擔保，但是融資擔保仍是擔保行業主要業務品種，占比95%以上;服務主體主要是中小企業及地方性融資平臺以及保本基金投資者等;服務領域涉及科技、工業、商業、流通、個人消費等社會經濟的諸多方面。

三、“營改增”影響及原因分析

“營改增”對融資擔保行業產生了較大影響。根據行業內的調查，行業內大部分機構認為營改增對公司稅負有較大的影響。其中，部分融資擔保機構認為有所降低公司稅負，但大部分認為“營改增”并未降低公司稅負，這不符合國家“營改增”的初衷，這也與融資擔保行業準公共產品屬性相悖，不利于國家大力支持融資擔保行業做大做強。

“營改增”的目的就是只對增值部分進行征稅，通過“營改增”降低企業稅負，而作為準公共產品的融資擔保行業，大部分機構認為并未降低稅負，究其原因主要有以下幾點：

（一）稅率方面

原營業稅率5%，營改增后增值稅稅率6%，折算成不含稅收入計算，稅負實際上升0.66個百分點。

（二）稅基方面

在以往營業稅體系下，融資擔保涉及的諸多業務收入均屬于營業稅的納稅范圍。但由于營業稅是地方稅種，稅收征管的彈性較大，各地方的政策解釋也不盡相同，部分營業稅征管條例未明確的業務收入未征收營業稅。營改增”之后，根據《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅【2016】36號，以下簡稱“36號文”），擔保行業涉及的部分原營業稅模糊的區域進行了明確。納稅基礎交營業稅有了較大范圍的拓寬。主要包括：

第一，36號文擴大了貸款利息收入的，對包含各種占用、拆借資金取得的收入、以貨幣資金投資收取的固定利潤或保底利潤，均要求按照貸款服務來繳納增值稅。例如：固定收益的理財產品明確繳納增值稅。

第二，融資擔保行業不屬于36號文中對金融機構的認定范圍，因此不能享受以下營改增相關文件中的免稅優惠政策。

第三，金融商品轉讓的定義進一步明確了范圍，較營業稅下范圍有了擴大。基金、信托、理財產品等新的業態收入明確為增值稅稅基。

而根據《融資性擔保公司資產比例管理辦法》對融資擔保機構的資金和資產配置進行了嚴格的限制。受此影響，融資擔保機構大部分資金配置為短期的固定收益類產品，而營改增后此類投資明確繳納增值稅，（部分業務在營業稅下未明確交稅的未征收營業稅。）因此稅基擴大后對融資性擔保行業的稅負上升影響較大。

（三）可抵扣進項稅額方面

融資擔保行業屬于輕資產類行業，固定資產采購、裝修等大宗費用較少，除新成立公司有需求外，存續公司可取得的資產支出進項稅較少;主要的三大項成本：擔保賠償損失、擔保準備金（未到期責任準備及擔保賠償準備）職工薪酬等不允許抵扣，融資擔保機構實際可抵扣稅金遠遠小于增值稅銷項稅較營業稅口徑增加的金額。在無經常性購置房產并進行改造、裝修外，融資擔保機構獲得的可抵扣進項稅額較為有限。

四、政策建議

融資擔保作為風險高、收益低，服務領域廣的行業，承擔著解決中小微企業融資難融資貴問題的政策性使命，目前，國家在財稅政策方面出臺了財稅〔2017〕22號文等行業稅收優惠政策，支持融資擔保行業的發展壯大，這些政策對減輕融資擔保機構的所得稅稅負發揮了較大作用。但是，由于該政策非長期性的，且對于融資擔保機構實現可持續發展起重要作用的資金運營收益的增值稅及其他稅負，國家并未有相關的政策性支持。考慮到“營改增”本身對于融資擔保機構并未帶來明顯的減負效果，以及融資擔保行業準公共產品屬性的特殊性，因此提出以下政策建議。

（一）關于對小微企業融資擔保業務收入免征增值稅政策的建議。

2017年末，國家財政部和稅務總局出臺財稅〔2017〕90號文，明確自2018年1月1日至2019年12月31日，融資擔保機構為農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶借款、發行債券提供融資擔保取得的擔保費收入，免征增值稅。在該政策到期后，國家財政部和稅務總局于2020年4月發布2020年第22號公告，財稅〔2017〕90號規定于2019年12月31日執行到期的稅收優惠政策，實施期限延長至2023年12月31日。

財稅〔2017〕90號文作為國家支持融資擔保行業發展壯大的重要稅收優惠政策，對于降低融資擔保機構的稅負發揮了重要作用。但是，該政策是臨時性的，優惠實施期延長需要國家另行發布公告，且公告發布日一般在優惠政策到期日后，這給融資擔保機構執行該政策帶來困擾及不確定性。因此，建議將融資擔保機構為小微企業融資提供擔保取得的擔保費收入免征增值稅作為一項長期的稅收優惠政策固定下來。

（二）關于為小微企業主經營性提供融資擔保取得的收入免征增值稅的建議。

按照財政部、國家稅務總局財稅〔2017〕90號文及〔2020〕22號的規定，納稅人為農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶借款、發行債券提供融資擔保取得的擔保費收入，以及為上述融資擔保提供再擔保取得的再擔保費收入，免征增值稅。目前，對于免征增值稅的融資擔保和再擔保業務只限于農戶、小型企業、微型企業及個體工商戶的融資擔保貸款項目，未包括小微企業主的個人經營性貸款擔保項目。根據中國銀行保險監督管理委員會、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部、農業農村部、中國人民銀行、國家市場監督管理總局《關于印發<融資擔保機構監督管理條例>四項配套制度的通知》（銀保監發〔2018〕1號）規定，小微企業包括小型、微型企業，個體工商戶以及小微企業主。國家融資擔保基金也據此把小微企業主的個人經營性貸款納入支持范圍。

建議國家財稅管理部參考銀保監發〔2018〕1號文對于小微企業的定義范圍，增值稅免征范圍包括為小微企業主個人經營性借款提供融資擔保和再擔保取得的擔保費收入。

（三）關于政府性融擔保機構減按15%的稅率征收所得稅的建議。

為切實緩解小微企業、“三農”等普惠金融領域融資難、融資貴，針對目前政府性融資擔保機構仍然面臨放大倍數不高，聚焦支小支農不夠等問題，銀保監會等七部門以建立政府性融資擔保機構名單為抓手，要求各地省級財政部門會同省級融資擔保機構監督管理部門開展政府性融資擔保機構確認工作，建立政府性融資擔保機構名單。目前，各省陸續公布了首批政府性融資擔保機構名單。根據中國銀保監會等七部門發布《關于做好政府性融資擔保機構監管工作的通知》（銀保監發〔2020〕39號），政府性融資擔保機構是指依法設立，由政府及其授權機構出資并實際控股，以服務小微企業和“三農”主體為主要經營目標的融資擔保、再擔保機構。政府性融資擔保機構要堅守準公共定位，以貸款擔保業務為主，聚焦支小支農主業，切實降低擔保費率，擴大擔保規模，保本微利運營。

按照國家對于政府性融資擔保機構的準公共定位和保本微利運營的要求，為更好地支持政府性融資擔保機構的發展，推動政府性融資擔保機構發揮功能作用，實現可持續經營，建議國家加大對政府性融資擔保機構的財稅政策支持力度，參照對于高新技術企業的支持措施，對政府性融資擔保機構減按15%的稅率征收企業所得稅。

（作者單位：廣東省融資再擔保有限公司）