中國失業保險基金促進再就業問題研究

廖玥棋

失業保險制度是我國社會保障制度體系的重要一環，兼具保障失業者基本生活的職能和促進失業者再就業的職能。現階段我國的失業保險制度存在覆蓋面積較窄、失業保險基金支出結構和發放結構待完善等問題。結合我國的現實國情，參考國際上其他國家的經驗，可以采取擴大失業保險的覆蓋范圍、調整失業保險繳費結構和支出結構、調高失業保險待遇等措施，來強化我國失業保險制度的促進再就業職能。

失業保險制度是國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對社會之中因為失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助，保障其失業期間的基本生活，促進其再就業的制度。失業保險制度作為我國社會保障制度體系的重要一環，兼具促進保障失業者生活和促進失業者再就業的功能。其中，失業保險促進再就業功能是指失業人員利用失業保險基金維持自己基本生活，進行自主創業或者是靈活就業。

我國失業保險制度建立初期，致力于保障失業人員的基本生活。但隨著經濟社會的不斷發展，新形勢之下失業保險制度促進再就業和預防失業的功能變得越來越重要。我們將對現行的失業保險制度進行分析，探討其中存在的問題，結合我國的實際國情和其他國家在失業保險促進再就業方面的實踐經驗，提出相應的對策和建議。

一、中國失業保險制度促進再就業現狀

（一）失業保險參保人數逐年增加，但覆蓋面積仍然有限。

近些年來，我國的失業保險制度不斷推進，失業保險的參保人數呈現出逐年遞增的趨勢。2019年全國失業保險的參保人數為20543人，同比2018年增加了899萬人，增速為4.6%。但由于我國的就業人群非常復雜，現行的保險金覆蓋面積仍然較窄，存在應保未保的現象。

現階段，我國失業保險的參與人群一般都有單位定期繳費，參保意識也較強，這類人群的工作狀況較為穩定，失業風險較低。但真正失業風險最大的靈活就業者、農民工、大學生等人群卻參保率較低，他們失業后的生活缺乏保障。農民工的自身參保意識較差，工作性質不穩定，他們往往更加重視薪資待遇而忽視失業保險，這導致他們的失業保險參保率較低。靈活就業者則是工作崗位不穩定，就業和失業狀態難以明確界定，導致參保率較低。而現階段針對未就業的大學生的失業保險制度更是缺失。

（二）失業保險基金支出結構存在問題。

2019年黨中央、國務院高度重視就業工作，全面啟用了1000億元的失業保險基金開展1500萬人以上的職業技能提升和轉崗培訓工作。但實際上，失業保險基金結余逐年擴大，支出增速遠遠低于收入擴大的規模。我國現階段失業保險基金的主要支出依然是失業金。而用于促進再就業的失業保險金，在實際的支出過程之中也存在一定的問題。

首先是促進再就業基金的使用范圍小。真正落實了的失業者的職業培訓和再就業幫助工作少之又少，許多失業者甚至對此一無所知。真正執行的一些項目，效果又較不理想?，F階段地方政府會公開再就業職業培訓項目，對相關的培訓進行補貼，但一些在一直在培訓目錄之中的職業技能，卻存在開班率較低的現象。電工這類真正能幫助失業者安身立命的職業技能，由于考試困難、培訓成本高，政府的失業基金補貼難以覆蓋，鮮少有培訓學校開辦。這導致失業者沒能接受到他們實際最需要的培訓，造成了一定的資源浪費。

而失業保險基金支持創業的政策力度也較小。現階段選擇自主創業的失業人員，由于失業保險待遇較低等政策原因缺少保障。

（三）失業保險基金發放的方式不合理。

我國的失業保險一般為按月等額發放。失業人員的保險金領取期限取決于失業者的累計繳費時間。累計繳費時間滿一年不足五年的，最長可以領12個月。滿五年不足十年的，最長可以領18個月。繳費滿十年及以上的，最長可以領24個月。這樣穩定和長期的基金發放方式其實并不利于促進失業者就業，甚至會造成失業者對失業保險金的依賴心理。

二、西方國家失業保險促進再就業政策

（一）失業保險覆蓋范圍。

在世界范圍之內，失業保險的覆蓋范圍存在發達國家大于發展中國家，工業化國家大于農業化國家的特點。美國的失業保險參保范圍為所有的公共和私人部門雇員、軍事人員、大多是農業工人和家庭雇工。一些州允許自雇工參加失業保險，還有一些州提供自雇者救助計劃。而加拿大的就業保險制度覆蓋所有的雇員和自雇漁民。其他自雇者也可以通過簽署協議和注冊的方式，享受失業保險福利。美國通過擴大失業保險覆蓋范圍，提升非正式就業者的失業保險參保率，積極發揮了失業保險促進再就業功能。

（二）重視失業保險基金的再就業功能。

許多國家提出失業保險基金優先用于促進就業而不是用于保障生活。瑞典在20世紀70年代首先提出“就業第一”而不是“失業津貼第一”的指導思想。

加拿大的《就業保險制度》既包括了傳統的失業保險金的給付，還提供了就業保障給付和相關支持性措施。加拿大為了鼓勵失業者再次就業，即使失業者待遇給付期間有工作收入，只要不超過一定金額并誠實申報，政府不會進行懲罰，也不會取消領取保險金的金額與資格。同時，加拿大的失業保險資金領取待遇會參考申請人領取就業保險金的頻率來確定，領取失業保險金的頻率越高，領取失業保險金的金額就會越低。政府通過這一手段，促進就業者積極尋找工作，并在同一個工作崗位上工作更長的時間。

（三）繳費制度。

一些國家通過改革失業保險的繳費制度來減少失業、促進就業。以美國的“經驗稅率為例子，美國按照雇主解雇雇員的多少來確定企業繳納稅率的多少。政府采取這樣的方式，來預防企業裁員。失業保險的繳費率以職工工資的5.4%為基本，隨著失業率的提升而提升，有些州甚至可以高達10.5%。政府對于職工失業率較低的企業，會以降低繳費率以示鼓勵。這種繳費方法，體現了行業的差異，顯示出了制度的公平。不僅有促進企業降低裁員率的作用，也有促進員工保持工作熱情、提升工作效率的作用。該制度在經濟大危機、企業經營危機之時能做出靈活的調整，不通過繳費率盲目抑制企業的發展。保持勞動者工作的持續性和穩定性，緩解失業壓力。

（四）提升失業保險金待遇。

相較于世界大多數國家，我國的失業保險金待遇較低。多數國家的失業保險金待遇是參與人失業前一年或半年的收入水平的50%-80%，待遇水平較低的國家也一般在40%-50%，目前我國的失業保險金待遇水平為30%，遠遠低于國際水平。

（五）實行失業保險待遇與再就業的行為掛鉤的辦法，激勵再就業。

一些國家選擇對失業人員的再就業行為給予一定的獎勵，激勵失業人員再就業或創業。韓國設置鼓勵就業援助金，鼓勵領取就職津貼的失業人員積極就業。阿根廷以4個月為界，失業時間在4個月以內的每月可以獲得較高的定額失業保險給付，而失業時間超過四個月，失業保險待遇逐月降低。一些歐洲國家會對愿意從事比自己實際能力低下工作的失業者進行一定的補貼。對于參加培訓并且取得資格證書的失業人員，會按照資格登記增加失業保險待遇。意大利會對愿意參與再就業培訓的失業人員給予生活補貼。

三、政策建議

（一）擴大失業保險覆蓋范圍。

從各國的制度發展過程來看，失業保險的覆蓋范圍都呈現出由小到大、由易到難、從淺到深的發展特點。擴大失業保險覆蓋范圍并不是一蹴而就的。失業保險的覆蓋范圍取決于市場經濟的發展水平，需要考慮到管理成本和管理難度，要將不同職業群體的職業特征和風險差異考慮進去。我國失業保險制度在逐步擴大覆蓋范圍時，可以借鑒海外經驗，切實貼合我國國情，逐步擴大覆蓋范圍。從非公有制企業入手，深入勞動力就業市場，研究勞動力的就業形式。

（二）調整失業保險繳費結構和支出結構。

我國失業保險基金繳費，一直采取的是統一費率的政策。無論什么企業都繳納一樣的費率，這顯然不利于市場資源分配和公平競爭。一些經營困難的失業率較高的企業卻要向失業率低、經營狀況穩定的企業單向補償失業保險金。我國可以實施浮動繳費率，對于失業率較高的企業和失業率較低的企業調整繳費率。

政府部門對于失業人員的關注應該進一步擴展。豐富失業保障的內容，加強失業保險基金的促進再就業功能。首先，政府部門可以設置再就業服務項目，比如就業規劃指導和心理輔導咨詢等，不能只是進行簡單的職業培訓和介紹。其次，可以適當地增設就業培訓和介紹資金支出項目，政府為失業人員提供相關的補貼，比如培訓教材、通訊等，滿足失業人員的生活需求，使得其積極地參與到就業培訓中，提升社會保險基金的促進再就業功能。

（三）調整失業保險待遇。

適當提升失業保險金待遇，在給予失業者生活保障的同時，鼓勵失業者進行自主創業。將失業保險待遇與再就業的情況相掛鉤，對積極進行再就業并且取得成效的失業者給予補貼，鼓勵失業人員再就業。

（四）改革發放失業保險基金的方式。

失業保險金的發放方式，對于失業保險基金的促進再就業功能有巨大的影響。我國可嘗試用“遞減”的失業保險基金發放方式取代原本每月數額一致的發放方式。在剛失業時，失業保險管理部門發放較高的失業保險金，保障失業者當時的基本生活正常進行。到了失業的后期階段，適當地減少失業保險金的發放，給失業者造成緊迫感，減少失業者對于失業保險金的依賴感，促進失業者再就業。

為失業者發放求職補貼。當失業人員主動求職并且取得成功時，政府給予一定的補貼，以此減少其求職成本支出。

允許失業者一次性領取失業保險金，促進失業者創業。在就業者處于失業狀態的時候，失業保險管理部門將所有的失業保險金發給失業人員，為失業人員的創業提供一定的資金，從而緩解期自主創業的壓力。

（五）政府部門給予支持。

制定健全的職業培訓制度。根據市場需求結合實際情況設置職業培訓項目，建立質量優越的就業培訓機構。加強宣傳，促進失業人員參與職業培訓?？梢詤⒖加I人員在經過培訓并且獲取技術證書之后，可以憑借證書得到更多的失業保險金。

構建相關的資源共享數據庫，將失業人員的信息反饋到信息庫之中，了解失業人員的情況。為失業人員提供更多的就業信息，鼓勵他們借助這一資源，提升自己的就業競爭力，積極就業。或者利用這一資源，尋找合作伙伴，為具備創業能力的失業人員提供良好的幫助。

（作者單位：河北工業大學）