一個有遠見的稅收制度應當關注未來的稅基

賈森·弗曼 王宇

摘? ?要：20世紀50年代以來，美國企業所得稅稅率持續下降，政府稅收收入也處于較低水平。2017年，特朗普新稅法的實施大幅度降低了企業所得稅稅率，導致政府稅收損失遠超預期。然而，新稅法實施后，美國企業投資和長期經濟增長并沒有明顯改善。本文認為，一個國家經濟效率主要取決于稅基而非稅率，美國政府應通過稅收制度改革，增加對企業投資和研發投入的激勵，從而擴大稅基，實現經濟的長期改善。

關鍵詞：特朗普新稅法;稅基;稅率;企業所得稅

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2021）03-0026-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.03.004

本文主要討論四個問題：一是無論從歷史角度還是從國際比較來看，美國企業所得稅稅率都很低，從而使得整體稅收處于較低水平。二是特朗普新稅法是造成美國稅收損失的主要原因，其實際成本遠遠高于當初稅法通過時的估算。三是到目前為止，還沒有證據表明特朗普新稅法為美國企業投資和長期經濟增長做出了貢獻;相反，近年來美國企業投資增速放緩，甚至接近停滯。四是真正有意義的稅收制度改革，是在促進經濟增長的同時增加政府稅收收入，在促進企業創新的前提下擴大企業稅基。本文將在理論研究和實證分析的基礎上，提出相關政策建議。

一、企業所得稅稅率持續下降，壓縮了政府稅收收入，加劇了財政收支失衡

20世紀50年代以來，美國企業所得稅收入占國內生產總值比重呈持續下降趨勢，2019財政年度這一比重下降至1.1%，為20世紀30年代以來最低，還不到歷史平均水平的一半（見圖1）。

受此影響，美國聯邦政府稅收收入也長期保持很低水平， 2019財政年度美國政府稅收收入占國內生產總值的比重僅為16.3%，是20世紀50年代中期以來最低水平。有經濟學家預測，如果這種情況不能得到有效改善，到2030財政年度，政府稅收收入占國內生產總值的比重將下降至5%。進一步設想，如果這種情況持續下去，終有一天美國政府債務占國內生產總值的比重將上升到500%。

當然，政策制定者一定會采取行動，阻止政府債務大幅上升。不過，美國政府將采取什么政策措施，是否會對稅收制度進行再改革，本身就存在著極大的不確定性。在本文看來，企業所得稅收入和其他稅收收入的不確定性是美國財政收支失衡的重要原因。

二、特朗普新稅法成本分析：政府稅收損失

我們的研究表明，2017年美國稅收制度改革成本巨大，特朗普新稅法將會在2018—2027年累計形成政府稅收損失1.5萬億美元。最近美國國會預算辦公室對特朗普新稅法的成本再次進行估算，結果表明，美國政府稅收損失可能達到2萬億美元，遠高于此前預測。

（一）政府稅收損失超過預期

2017年特朗普新稅法通過時，美國聯合稅收委員會估算，特朗普稅改可能在2018—2027年帶來1.456萬億美元的稅收收入損失。在我與羅伯特·巴羅（Robert Barro）合著的著作中也討論了這個問題，我們的分析表明，與美國聯合稅收委員會的測算結果相比，特朗普稅改給政府稅收收入帶來的實際損失，要高出1000億美元左右（Barro和Furman， 2018）。

最近美國國會預算辦公室就特朗普新稅法對政府稅收收入的影響進行重新評估，其重新評估的依據主要包括兩個方面：一是基于最新的經濟數據和預算基線;二是基于“最近幾個月所了解到的稅法執行情況”，包括各項業務規定的執行情況，以及納稅人的反應等。重新估算的結果是：2018—2027年政府稅收收入損失在沒有宏觀經濟連鎖反應的情況下為1.890萬億美元，在存在宏觀經濟連鎖反應的情況下為1.369萬億美元。從整體上看，特朗普新稅法的實施和納稅人的反應使美國國會預算辦公室估算的初始成本增加。

美國國會預算辦公室報告還指出，特朗普新稅法關于企業減稅的政策措施，包括了一些原本正在逐步減少，以及一些原本打算取消的內容。比如，減少研發攤銷、擴大利息扣除限額、提高海外企業相關稅收稅率等。如果未來特朗普新稅法被永久化，其成本可能會比此前估算的2018—2027年10年期成本高出7000億美元（Barro和Furman，2018），從而大大超過2021—2030年的預期成本（美國國會預算辦公室，2020）。

（二）特朗普新稅法的真實成本

2017年特朗普新稅法頒布以來，美國政府稅收收入變化情況表明，無論政府機構還是經濟學家關于政府稅收收入損失的測算，都可能低估了特朗普新稅法的真實成本。

2017年美國稅收收入占國內生產總值的比重為17.2%，由于當時經濟增長較快，人們預期稅收收入占國內生產總值的比重將會上升。但是，2019年美國稅收收入占國內生產總值的比重卻下降為16.3%，這一變化趨勢與美國國會預算辦公室的預測值基本一致。為此，美國國會預算辦公室于2018年4月調低了稅收基線。但是， 2019年財政年度美國實際稅收收入還是比國會預算辦公室的預測減少了2240億美元，并且預測2020年財政年度政府稅收收入還將減少2210億美元（見表1）。美國國會預算辦公室最近預測，2018—2027年稅收收入總額為41.4萬億美元，比2017年特朗普新稅法通過之前43萬億美元減少了1.6萬億美元，大約一半的稅收收入缺口是在特朗普新稅法實施過程中大幅降低企業所得稅稅率造成的。

三、特朗普新稅法對企業投資及長期經濟增長的影響

（一）多種因素對經濟增長的復雜影響

2017年特朗普新稅法實施之后，美國經濟增長并沒有明顯加速。正如圖2所示，在特朗普新稅法出臺前的8個季度里，美國經濟增長率為2.4%;在特朗普新稅法公布后的8個季度里，美國經濟增長率仍為2.4%，呈現低迷狀態。導致美國經濟放緩的主要原因是消費乏力、企業固定資產投資減少、房地產部門固定資產投資下降。當然，同期政府支出明顯增大。

（二）宏觀經濟數據排除了長期的正面影響

2018年和2019年的宏觀經濟數據受到了許多因素的影響，包括政府支出增加、國際石油價格變動、國際金融市場動蕩以及國內外經濟的其他變化。

我們不可能從所有因素的噪音中提取出特朗普新稅法實施對2018年和2019年經濟增長的影響，更無法確定其對美國經濟的長期影響，這是一個較為復雜的問題。我們認為，從長期看，特朗普新稅法的實施，一方面具有正面影響，比如，隨著企業所得稅稅率下調，企業投資增長;另一方面具有負面影響，比如，隨著多項稅率下調，政府債務負擔增大，財政赤字上升。

特朗普新稅法的實施的確存在多種可能性。但是，迄今為止，幾乎所有的宏觀經濟數據都排除了長期的正面影響，即隨著企業所得稅稅率下調，企業投資增加。賓夕法尼亞大學沃頓商學院通過實證分析表明，到目前為止，還沒有經濟數據證明，特朗普新稅法推動了企業投資增加。他們認為，企業投資的最初增長，主要是由于國際石油價格上漲，而不是特朗普新稅法的實施（Gravelle和Marples，2019;Arnon，2019）。

（三）擴張性財政政策和量化寬松貨幣政策對企業投資的影響

盡管我們無法準確地將特朗普新稅法實施與影響2018年和2019年宏觀經濟的其他因素分開，也無法用宏觀經濟因素來解釋企業投資變化。但是，有一點是肯定的，即美國擴張性財政政策和量化寬松貨幣政策影響了企業投資。

一是擴張性財政政策提振了美國經濟。2017年特朗普新稅法實施過程中的減稅政策，與2018—2019年美國預算法案的政府支出擴大疊加在一起，共同推高了社會總需求水平，推動了美國經濟增長，并且通過加速器作用促進了企業投資。也就是說，2018—2019年的經濟增長是政府支出增加和減稅共同作用的結果。

二是擴張性貨幣政策比預期更為寬松。在2017年特朗普新稅法通過時，美聯儲表示，為了對沖減稅可能帶來的經濟過熱，美聯儲將從量化寬松政策中逐步退出，到2019年底將上調聯邦基金目標利率至2.75%。從2015年12月—2018年12月，美聯儲連續9次、累計加息125個基點，將聯邦基金目標利率上調至2.25%—2.5%。但是，自2019年下半年開始，美聯儲中止了貨幣政策正常化進程，再次啟動了量化寬松操作，分別于2019年7月、9月和10月連續3次降息，將聯邦基金目標利率累計下調75個基點至1.5%—1.75%。也就是說，到2019年年底，聯邦基金目標利率僅為1.5%—1.75%，遠低于此前美聯儲預期的2.75%。

美聯儲貨幣政策立場的轉變也反映在長期國債收益率的變化中。目前10年期美國國債收益率為1.6%左右，遠低于美聯儲關于2020年10年期美國國債收益率將達到3.4%的預期。貨幣政策持續寬松是推動企業投資增長的主要原因，與2017年特朗普新稅法的實施并無直接關系。

（四）對一些特殊行業投資的影響

我們比較了特朗普新稅法實施前的8個季度與實施后的8個季度固定資產投資不同部分變動情況（見表2）。從整體上看，在特朗普新稅法實施后的8個季度，企業固定資產投資下降了1.1個百分點。其中，一些特殊行業的情況值得注意：一是軟件生產的快速增長和研發投資的大幅回升在2018年和2019年促進了企業投資，這與特朗普新稅法無關。二是應當將2018—2019年國際石油價格下降從企業投資增加中減去。石油和采礦設備及建筑物的投資在特朗普新稅法實施前一直呈上升趨勢，新稅法實施后卻呈現下降趨勢，但是這一變化更多的是由國際石油價格下降引起的。并且，除了石油和天然氣投資增加以外，特朗普新稅法實施之后，美國固定資產投資整體放緩。

（五）對不同社會群體稅后收入的影響

特朗普新稅法并沒有提高國內生產總值增幅和規模，卻改變了國內生產總值的分配和再分配。圖3說明了特朗普新稅法實施后美國不同群體稅后收入變化情況。美國稅收政策研究中心認為，特朗普新稅法的實施，對最低收入群體稅后收入增加的影響非常有限，幾乎可以忽略不計，相反卻使最高收入群體稅后收入增加了兩倍多，從而進一步擴大了貧富差距。

四、政策建議：一個有遠見的稅收制度應當關注未來稅基

如何才能真正改善稅收制度？我們的看法是，在促進經濟增長的同時增加政府稅收收入。從理論上講，一個國家經濟效率主要取決于稅基而不是稅率。美國政府應當通過稅收制度改革，增加對企業投資以及企業研發投入的激勵，從而擴大稅基。一個有遠見的稅收制度應當關注未來稅基。

為此，我們提出以下五個方面的政策建議：一是在取消凈利息扣除的同時，允許企業將其所有投資支出花費在設備、建筑物和無形資產等方面;二是將企業所得稅稅率提高到28%;三是要求大型企業以C類企業身份備案;四是消除企業可能存在的稅收漏洞;五是增加對企業創新和研發的稅收減免。

為了說明上述政策建議的可行性，我與巴羅（Barro）共同開發了一個模型。通過實證測算，我們認為，上述政策建議如果能夠得以采用和實施，在未來10年內，美國經濟增長率將至少提高0.2個百分點，長期產出水平將提升5.8%以上。