美國土地管理制度及其對我國的借鑒與啟示

孫利

美國的土地管理制度參考了歐洲諸國的成功經(jīng)驗，又進行了開拓創(chuàng)新，形成了比較先進的土地管理制度模式。分析美國土地管理制度模式的優(yōu)勢所在，對提升我國的土地管理水平有一定的借鑒意義。

美國土地管理的優(yōu)勢和特點

土地管理機制。美國的土地管理機制包括土地管理立法機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、仲裁機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)。縣（或稱郡）、市政府擁有對土地管理的直接控制權(quán)，不僅管理公有土地，而且還直接管理轄區(qū)內(nèi)各種土地的規(guī)劃和使用;縣、市政府具體負(fù)責(zé)土地管理法律的實施;各級議會是土地管理的立法機構(gòu);規(guī)劃委員會是土地管理的咨詢機構(gòu);仲裁委員會是土地管理的仲裁機構(gòu)，規(guī)劃和發(fā)展局（美國各個縣、市土地管理主管部門機構(gòu)名稱有差異，此處以芝加哥為例）是土地管理的執(zhí)行機構(gòu)，具有執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)土地利用的設(shè)計審定、開工許可、發(fā)照、監(jiān)督和執(zhí)法，具體實施《區(qū)劃法》《土地細(xì)分規(guī)定》等有關(guān)土地法律;稅務(wù)局地產(chǎn)辦公室負(fù)責(zé)全市地籍管理和不動產(chǎn)稅的征收;警察局負(fù)責(zé)土地法律和土地管理工作的強制執(zhí)行。

土地管理法律體系。美國土地管理法律主要有《區(qū)劃法》《土地細(xì)分規(guī)定》《農(nóng)地保護政策法》《聯(lián)邦土地政策和管理法》等。《區(qū)劃法》是土地管理的基本法，其包括功能性區(qū)劃和條件性區(qū)劃兩種類型。功能性區(qū)劃是指把土地劃分不同的功能區(qū)域，各個區(qū)域可規(guī)定各自允許的土地使用類型，如農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)用地、公共用地等。條件性區(qū)劃規(guī)定地塊的面積、建筑高度、退縮紅線距離、建筑密度等。美國從聯(lián)邦政府到州、縣、市都有配套健全的土地管理法律法規(guī)，且下級法律不得與上級法律沖突。

土地管理方式。美國土地以私有化為主，多元所有制并存。私有土地占 58%，聯(lián)邦政府土地占 31%，州政府土地占 10%，城市政府土地約占1%。美國土地管理的重點在于控制。分區(qū)制是美國土地管理最基本最重要的控制手段和管理方式。分區(qū)制不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì)，主要規(guī)范土地用途，其核心是既要合理利用土地資源進行經(jīng)濟開發(fā)和建設(shè)，也要保護土地的自然屬性，避免過度開發(fā)破壞環(huán)境。地方政府通常依據(jù)《區(qū)劃法》將轄區(qū)內(nèi)的土地分為四類：居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地。每類土地又被分成不同的級別，再通過《土地細(xì)分規(guī)定》加強土地利用的細(xì)部管控。

土地信息管理技術(shù)。美國利用先進的 3S 技術(shù)（遙感系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)）建立起全球最完整的由地理空間、影像和信息數(shù)據(jù)庫組成的全數(shù)字化地理信息系統(tǒng)，開發(fā)出完善的土地信息管理體系。將數(shù)據(jù)的采集、生產(chǎn)、存儲、地圖、查詢、統(tǒng)計、分析和管理作為一個整體進行構(gòu)建，形成獨特的集地圖視覺化效果和地理分析功能、常用數(shù)據(jù)庫操作和全面的實時管理于一體的國土管理信息系統(tǒng)。

不動產(chǎn)交易市場。美國有比較完善的不動產(chǎn)交易市場，土地資產(chǎn)主要通過市場來實現(xiàn)優(yōu)化和配置。聯(lián)邦、州、縣、市政府必須嚴(yán)格依法出售自己的土地，法律限制包括用途管制、位置差別、管理方便程度、轉(zhuǎn)讓規(guī)模等。如：轉(zhuǎn)讓規(guī)模超過2500 英畝，必須經(jīng)州參眾兩院同意才能出售。即使聯(lián)邦政府為了國家和社會公益事業(yè)建設(shè)需要占用私人土地，也必須交換或購買。美國不動產(chǎn)交易市場完全按照法律和市場的規(guī)律運作。井然有序的不動產(chǎn)交易，極大地提高了城市和農(nóng)村土地利用效率，減少了土地閑置和浪費。

不動產(chǎn)價格評估與管理體系。稅務(wù)局的三人地價評估委員會負(fù)責(zé)全域不動產(chǎn)價格的評估與管理。評估價格作為征收不動產(chǎn)稅的計稅依據(jù)和不動產(chǎn)交易基礎(chǔ)。不動產(chǎn)每隔兩年評估一次，并且予以公示，有疑惑的居民可以向市政廳申訴或到法院起訴，并可以要求重新評估。

嚴(yán)格管控開發(fā)區(qū)數(shù)量和質(zhì)量。20 世紀(jì)五六十年代，美國開始出現(xiàn)“技術(shù)開發(fā)區(qū)（研究園、技術(shù)園）熱”，但真正建成較大規(guī)模的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)只有四五個。如：興建于20世紀(jì)50年代的馬薩諸塞州沿128號公路地區(qū)的開發(fā)區(qū)、興建于60年代的加利福尼亞州的硅谷、興建于70年代的北卡萊羅納州的三角地區(qū)、興建于70年代的得克薩斯州的奧斯丁等。在美國，研究性大學(xué)、風(fēng)險投資、高素質(zhì)的科技人員、創(chuàng)業(yè)文化等是高科技園區(qū)發(fā)展的前提條件和基礎(chǔ)資源。美國地方政府順應(yīng)市場趨勢，大力支持有明顯優(yōu)勢的硅谷、三角地區(qū)、奧斯丁、里士滿等，使美國高新技術(shù)開發(fā)區(qū)數(shù)量有限但質(zhì)量很高。

土地綜合調(diào)控機制。各個縣、市政府應(yīng)當(dāng)首先科學(xué)制定符合聯(lián)邦、州綜合規(guī)劃要求的本縣或本城市的綜合發(fā)展規(guī)劃，作為土地管理活動的依據(jù)。地方政府制定的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃還應(yīng)符合地方中長期經(jīng)濟社會綜合發(fā)展計劃。規(guī)劃的目標(biāo)不僅僅是考慮土地利用，而更多的是利用土地調(diào)控作用來實現(xiàn)政府的社會、經(jīng)濟、文化和其他發(fā)展政策和目標(biāo)。主要包括提供更有效的公共設(shè)施系統(tǒng)，改善環(huán)境質(zhì)量，建立舒適的住宅社區(qū)，實施舊區(qū)改造，增強中心城區(qū)的凝聚力，控制城市蔓延等。還要考慮維持多樣化的經(jīng)濟政策、促進不同種族之間的和諧、調(diào)節(jié)本地不同區(qū)域的發(fā)展平衡、保護弱勢群體、減少貧困、縮小收入差距等其他目標(biāo)。

對我國的借鑒與啟示

建立健全的土地管理機制體系。在美國，土地管理立法機構(gòu)—咨詢機構(gòu)—仲裁機構(gòu)—執(zhí)行機構(gòu)是一套邏輯嚴(yán)密的機制體系，符合現(xiàn)代化土地管理趨勢。相對而言，我國的自然資源管理雖然也有門類齊全的機構(gòu)體系，但整個管理主要還是靠上下級之間的文件傳遞來實現(xiàn)政策目標(biāo)，部門間職能重復(fù)交叉和運作使整個體系效率不高。因此，注重機制體系各環(huán)節(jié)的邏輯性、減少職能重復(fù)交叉、簡化運作程序、提高管理效率是未來機制體系建設(shè)的必要途徑。

建立完善的土地管理法律體系。美國縣、市議會都有立法權(quán)，能夠把土地管理的辦法、制度做得很詳細(xì)具體，便于地方執(zhí)行部門直接操作。在我國，關(guān)于土地管理的法律主要在國家層面，各個地方的有關(guān)土地管理法律法規(guī)不完整、不全面，但上層的法律法規(guī)大都是概括性、原則性的，各個地方與上層法律法規(guī)銜接的、可操作性具體辦法措施較缺乏，而土地管理的具體執(zhí)行恰恰就在市、縣兩級，因此，建立完善的地方土地管理法律體系迫在眉睫。

轉(zhuǎn)變土地管理方式。分區(qū)制主要是對土地使用權(quán)進行規(guī)范和限定，其核心不僅在于合理利用土地資源進行經(jīng)濟開發(fā)和建設(shè)，而且還應(yīng)保護土地的自然屬性，以避免過度開發(fā)和破壞環(huán)境。分區(qū)制是目前國際上較為先進的土地管理和控制方式。我國的土地管理重在“管理”，美國的土地管理重在“控制”。轉(zhuǎn)變土地管理方式，對提升我國土地管理水平具有意義。

建設(shè)全面有序的不動產(chǎn)交易市場。目前，我國土地一級市場比較發(fā)達，二級市場有待開發(fā)和完善。要建立公開、公平、公正的不動產(chǎn)市場，重要的一點就是減少政府對土地交易的直接干預(yù)，而主要通過市場來實現(xiàn)土地資產(chǎn)的優(yōu)化與配置。政府要做的就是通過法律限定土地利用的功能和條件，把土地劃分不同的功能區(qū)域，對區(qū)域內(nèi)按規(guī)定允許的土地使用類型、建筑高度、退縮紅線距離、建筑密度等，運用法律法規(guī)來監(jiān)督和引導(dǎo)土地的交易和使用。

逐步建立并形成完善的不動產(chǎn)價格評估與管理體系。美國的不動產(chǎn)價格評估制度與方法具有先進性和實用性，其評估管理體系也較為科學(xué)有效。借鑒美國的不動產(chǎn)價格評估與管理經(jīng)驗，重點在于借鑒其先進、公正的不動產(chǎn)價格評估方法和完善的不動產(chǎn)價格評估與管理體系，既有利于不動產(chǎn)交易市場的公正、有序運行，也有利于土地管理綜合調(diào)控的參考與實施。

嚴(yán)格控制開發(fā)區(qū)數(shù)量，提高開發(fā)區(qū)質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年10月30日，我國各級政府批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)共2699家。其中，219個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和169個國家高新區(qū)。按現(xiàn)有城市668個（其中包括375個縣級市）計算，平均每座城市有4個開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)過多會導(dǎo)致開發(fā)區(qū)之間的惡性競爭，為爭搶客商競相壓價，導(dǎo)致大量建設(shè)用地閑置浪費，使用效率極低，同時也加速了城市原有工業(yè)區(qū)的衰落。因此，應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，嚴(yán)控開發(fā)區(qū)數(shù)量，提高開發(fā)區(qū)質(zhì)量。如：一個成功的高科技開發(fā)區(qū)首先需要有幾所國際上一流的研究型大學(xué)提供支撐，能夠提供源源不斷富有創(chuàng)意的新思想、新發(fā)明、新科技、新產(chǎn)品，并提供充足的高科技人才和高素質(zhì)的勞動力;其次，要有高效的資本市場，提供充足的風(fēng)險投資和可靠的資金保證;再次，要擁有創(chuàng)業(yè)文化。檢視我國開發(fā)區(qū)發(fā)展情況，有許多開發(fā)區(qū)并不具備高科技開發(fā)區(qū)發(fā)展的基本資源和條件。因此，嚴(yán)格控制開發(fā)區(qū)數(shù)量、提高開發(fā)區(qū)質(zhì)量和土地利用效率至關(guān)重要。（摘編自《中國土地》2021年第3期）