涉及違法占地的行政處罰追訴時效如何認定

張趁心

案? ?例

2017年11月，王某在未經有關部門正式批準的情況下，私自與農戶簽訂土地租用合同建設家具廠。2020年7月，縣自然資源局執法人員對王某涉嫌違法占地建房現場進行核查。經核實，王某的家具廠占用耕地1522平方米，其中，彩鋼建筑面積700平方米，剩余面積全部硬化，并且符合該鄉土地利用總體規劃。

在案件調查階段，王某稱，根據《行政處罰法》第二十九條第一款“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外”的規定，其對涉案建筑物管理使用已長達兩年，縣自然資源局在此期間從未對其下達任何處罰決定，現今的處罰決定已經超過行政處罰追訴時效。

隨后，縣自然資源局在履行調查、討論、告知聽證等程序后，一致認定王某的行為違反了新《土地管理法》第三十七條規定，屬于未經批準非法占地行為。同時，依據新《土地管理法》第七十七條和《土地管理法實施條例》第四十二條規定，于2020年8月20日對王某作出行政處罰決定：沒收非法占用1522平方米土地上新建的700平方米建筑物及其他設施;每平方米罰款10元，總計15220元。王某不服，向縣政府有關部門提出行政復議。

焦? ?點

1.自然資源主管部門如果繼續行政處罰是否構成濫用職權？

2.王某的違法行為是否屬于連續和繼續狀態？是否超過兩年追訴時效？

分? ?析

首先，自然資源主管部門有權實施行政處罰。根據新《土地管理法》第七十七條第一款“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地……”的規定，行政復議機構受理當事人提出的行政復議，要對行政機關行政行為的合法性進行審查。縣自然資源局具有對非法占用土地行為進行行政處罰的法律授權，所以不構成濫用職權。

其次，王某違法占地行為始于2017年11月，縣自然資源局2020年7月對此進行立案調查時，王某既沒有補辦用地手續也沒有自行拆除或者整改，這也是自然資源主管部門認定王某的違法占地行為處于持續發生狀態的直接原因。

就本案而言，執法人員對繼續狀態的理解存有不同觀點。一種觀點認為，違法行為人的行為一旦實施完畢并停止，違法行為且在兩年內未被發現的，不屬于繼續狀態，因此，自然資源主管部門不應再給予行政處罰。另一種觀點認為，違法行為人的行為雖已實施完畢，但該行為導致的違法事實始終存在，屬于違法行為繼續狀態。

依據《最高人民法院行政審判庭關于如何計算土地違法行為追訴時效的答復》〔（1997）法行字第26號〕：“非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為具有繼續狀態，其行政處罰的追訴時效，應根據行政處罰法第二十九條第二款的規定，從違法行為終了之日起計算。”同時，原國土資源部辦公廳也轉發了《最高人民法院行政審判庭關于如何計算土地違法行為追訴時效的答復》的通知（國土資源部辦公廳〔1998〕10號）。因此，自然資源主管部門可以認定王某違法行為具有繼續狀態，應該承擔違法占地責任，接受自然資源主管部門的行政處罰。

本案的意義在于明確了違法占地行為的行政處罰追訴時效應從違法行為終了之日起計算。《行政處罰法》第二十九條第一款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”實踐中，有當事人誤以為行政處罰追訴時效以行為開始之日起算，認為違法行為持續兩年即超過追訴時效，不會被處罰。本案明確了《行政處罰法》第二十九條第二款“前款規定期限，從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”規定的內涵，對于促使違法占地行為人放棄僥幸心理，及時停止違法行為，恢復土地原狀保護耕地具有積極意義。同時，也敦促行政機關及時履行行政執法權，防止權力“沉睡”。（作者單位：西華縣自然資源局）