開展全域土地綜合整治 助力鄉村振興戰略實施

熊廣成 趙開光 李曉偉

河南省是人口大省和農業大省，農村人口多，農業比重大，保糧任務重。全省農村人口占總人口的60%，2019年城鎮化率53.21%，低于全國平均近7個百分點。突出的人地矛盾、較低的城鎮化水平，成為制約河南省經濟社會發展的瓶頸。近期，自然資源部下發《全域土地綜合整治試點名單的通知》，河南省20個項目入選。對河南來說，如何以試點工作為契機，有效助力鄉村振興戰略實施，是當前必須思考的重大命題。

取得的成效

河南省開展全域土地綜合整治工作近20年，從無到有，不斷發展，實現了從局部、零星開展到全省范圍內廣泛展開，從不規范到各項規章制度比較完善的轉變。多年實踐表明，土地整治在提高糧食綜合生產能力、保護生態環境、優化土地利用結構，為社會和經濟發展對土地利用的需求發揮了突出作用，為全省實現耕地保護目標、打贏三大攻堅戰提供了重要抓手和有效途徑，成為深受各級政府高度重視和農民群眾普遍歡迎的“德政工程”“富民工程”。

近年來，隨著我國經濟發展步入新常態，認識新常態、適應新常態、引領新常態成為新時期經濟發展的大邏輯，需要更好發揮全域土地綜合整治“破兩難”“促雙保”的基礎平臺作用，更好發揮全域土地綜合整治對內循環的拉動作用。

為了破解難題，需要將全域土地綜合整治納入全省社會經濟發展大局中，統一謀劃、統籌考慮，按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的要求，創新思路、創新機制、破解難題、積極推進。

存在的難題

河南省全域土地綜合整治工作總體上在積極推進，取得了顯著成效，但由于工作非常復雜，涉及面很廣，實踐中暴露出了一些突出問題和不足，對持續推進試點工作產生了不利影響。

一是部分地方政府領導認識不深刻，片面追求節余建設用地指標，輕視農民權益的保護，違背農民意愿、侵害農民權益的現象時有發生。

二是資金投入問題依然沒有很好地解決，新村建設、舊村搬遷、土地復墾、人居環境、生態修復等都需要大量的資金，但從已開展的試點來看，一些地方主要依靠財政投入和農民自籌，資金投入渠道較窄，投入明顯不足。

三是拆舊困難，部分試點項目已經到期或即將到期，但舊村拆不掉，導致無復墾驗收、歸還預先使用的指標。

四是有些地方的村莊建設規劃等基礎性支撐工作相對滯后，影響了試點項目規劃方案編制和整治工作推進。

五是該項工作是一項綜合性很強的開拓性工作，需要多方面協調配合，亟須相關部門配套出臺促進農民集中居住或市民化的戶籍、就業、教育、醫療、社保等政策。

對策和建議

提高思想站位，轉變工作思路。要突出改革引領、搭建平臺、形成合力，轉變工作思路，改革工作方法，探索創新城鎮低效用地再開發、開展農村土地綜合整治，在發揮政府作用的基礎上，使市場在資源配置中起決定性作用，充分激活土地資源要素潛力，落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，促進自然資源資產集約高效利用，促進形成資源節約型、環境友好型的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，為實施鄉村振興戰略、打好三大攻堅戰提供自然資源資產資本三位一體支撐。

明確農村土地綜合整治目標任務。嚴格保護耕地。實施提質改造，建設高標準基本農田，增加耕地數量，提高耕地質量，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。嚴格土地用途管制，最大限度減少對耕地特別是優質耕地的占用，減少對自然資源的擾動，從源頭上保護耕地資源。優化國土空間布局?？茖W編制國土空間規劃，嚴格執行村莊規劃，推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定實施，推進土地全面節約集約利用，加強農村土地尤其是低效利用土地的整治，優化土地利用布局，扭轉農村土地利用粗放、浪費的局面，保障新農村建設、農村長遠發展和縣域經濟發展用地，實現城鄉建設用地總規模不增加、用地更集約，著力構建集聚開發、集約利用、富有競爭力的高效國土空間。促進城鄉統籌發展。充分發揮自然資源部門的行業優勢，綜合運用行政、市場、經濟、科技等手段，打好政策組合拳，形成合力。建立農村土地綜合整治節余建設用地指標有償使用機制。促進土地、資金等生產要素合理流動和優化配置，形成城鄉、區域之間互動互補長效機制，搞好農村人居環境綜合整治，促進農村一二三產業融合發展和農村生產、生活、生態協調發展。

明確職責分工。一方面，按照“統籌規劃、統一實施、權責一致、分類考核”原則，實行分級、分類管理;另一方面，各部門要強化工作配合，形成合力，共同推進農村土地綜合整治。自然資源部門要做好農村土地綜合整治形成的各項指標的驗收、管理和交易;財政部門要加強人地掛鉤資金監管，做好工作經費保障;發展改革、住建、水利、交通、農業、林業、電力、環保等部門要按照各自職責分工，落實子項目規劃確定的各項建設任務。審計、監察等部門要加強對農村土地綜合整治工作的監管力度。

體現保護農民權益。開展農村土地綜合整治必須征得本集體經濟組織和村民會議代表或村民代表同意，拆遷復墾、補償安置、村莊建設等事項要廣泛征求農村集體經濟組織和農民的意見，嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，進行重大事項社會風險評估。農村土地綜合整治工作方案報批時，必須附具集體經濟組織和農民意見、聽證、公示以及合法的土地權屬憑證等材料。要制定保障農民利益的措施，要為農村長遠發展留足用地空間，不斷拓寬農民增收渠道，確保農民長遠生計有保障。

明確簡化審批程序。嚴格落實“放管服”，鼓勵各地在工作中開展實踐探索和制度創新。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，按照“于法周嚴、于事簡便”原則，加大土地審批政策支持力度，充分釋放試點政策紅利。對只涉及鄉、村內建設用地增減的，按照鄉鎮農轉用審批權限的規定，農村土地綜合整治試點方案由省轄市人民政府進行整體審批，報省里備案。建新區涉及征收的，或結余指標在鄉、村以外掛鉤的，按照國家和省有關城鄉建設用地增減掛鉤的規定辦理。

支持開展農村土地綜合整治地區農村新產業新業態用地。通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，鼓勵采取入股、聯營等方式支持農村新產業新業態。優先安排農村基礎設施和公共服務用地，對于利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣，給予新增建設用地計劃獎勵。

梳理資金籌措渠道。在縣（市、區）人民政府的統籌下，按照“渠道不亂、用途不變、專項管理、統籌安排、各計其功”的原則，整合用于農村部分土地出讓金及各個部門涉農資金，集中使用。利用現有的補充耕地和宅基地復墾券有償交易機制，支持符合要求的村開展相關指標的有償調劑工作。根據農民的實際需要，可引導社會資金投入農村土地綜合整治，支持政策性金融機構加大對農村土地綜合整治貸款資金投入和融資模式創新，鼓勵社會資本通過市場化方式開展投融資創新，按照市場規則合作，實現互利互惠，為全域土地綜合整治提供資金支持。減免規費降低成本，農村土地綜合整治涉及農民建房和配套基礎設施建設的收費，屬于行政事業性收費的，要做到可免則免、可減則減。加強對水、電、氣、網等行業部門的協調，制定減免相關收費的優惠政策，切實減輕農民負擔。

明確強化產業支撐。以新發展理念為指導，加快一二三產業融合發展。構建合理的現代農業、生產、經營體系，加快推進農業現代化。實施農產品加工業提升行動，支持主產區農產品就地加工轉化增值。加強農產品產后分級、包裝、營銷，建設現代化農產品冷鏈倉儲物流體系，打造農產品銷售公共服務平臺，大力建設具有廣泛性的促進農村電子商務發展的基礎設施，鼓勵支持各類市場主體創新發展基于互聯網的新型農業產業模式。實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、特色小鎮。發展鄉村共享經濟、創意農業、特色文化產業，培養新型農業經營主體，壯大集體組織經濟實力。（作者單位：河南省土地整理中心? 鄭州市自然資源和規劃局? 鄭州高新區國土資源執法監察大隊）