城市安全風險評估關鍵問題認識與辨析

代寶乾研究員

(北京市勞動保護科學研究所，北京 100054)

0 引言

隨著社會經濟的高速發展以及人類生活環境的變化，人類社會已經進入一個復雜的、瞬息萬變又充滿諸多不確定性的“風險社會”乃至“高風險社會”時代。全社會日益嚴重的現代風險，具有影響面大、高度不確定、綜合性突出、回旋余地較小等特征，已經從制度上和文化上改變了傳統現代社會的運行邏輯，給人類社會帶來極大威脅，人類對危機的恐慌和對安全的渴求與日俱增。可以說，當人類社會進入“風險社會”，安全問題迫在眉睫，安全風險管理也成為近年來國際社會的一個焦點與熱點問題。

安全風險管理同樣也是我國在新的安全形勢下持續發展的迫切需要。在風險社會中，我國面臨的風險因素日益增加，新隱患增多，各種潛在風險源大量存在。我國的安全風險呈現出自然與人為致災因素相互關聯、傳統與非傳統安全因素相互作用、系統與非系統性風險相互疊加,既有與新生風險矛盾相互交織的特征。近年來發生的上海外灘踩踏事件、天津港“8.12”危險品倉庫爆炸事件等一系列突發事件，再次暴露我國在治理安全風險上存在的人為疏忽、管理漏洞、應急處置不力等問題。習近平總書記強調，要把防控風險、服務發展擺在更加突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”，要加強對各種風險源的評估研判，推進安全風險防控工作科學化、精細化。為此，本文結合部分城市安全風險評估的經驗做法，解析風險源與事故的內在關聯性，對存在的風險源及導致事故的原因進行分析，力爭把風險化解在源頭，不讓小風險演化為大風險，不讓個別風險演化為綜合風險，不讓局部風險演化為區域性或系統性風險。

1 事故、風險源與風險的關系

分析每一起事故都會問，事故是如何發生的？如何有效預防事故的發生呢？本文從事故和風險源之間的事故時間鏈角度分析風險源與事故的內在關聯性。當風險源管控出現違法行為、違章作業、設計缺陷等可能導致事故的特定條件，當這些特定條件在時間、地點、人物、環境等方面恰好耦合時，就會引發事故。事故時間鏈分析,如圖1。從事故時間鏈來看，即使違法行為、違章作業、設計缺陷等這些關鍵條件都存在，如果沒有發生耦合或管控住其中一個或幾個關鍵條件，事故也不會發生。事故時間鏈中涉及到的違法行為、違章作業、設計缺陷等危險有害因素是當前企業中較為普遍存在的，主要以3種狀態存在，即違法行為(違反法律法規狀態)、隱患(危險的狀態)、風險源(客觀存在的狀態)。違法行為、隱患、風險關系，如圖2。違法行為是不允許的，比如違章建筑、“三合一”建筑、安全管理人員能力不足等均屬于違法行為，這些行為在法律法規中明確有罰則。違法行為比隱患造成事故的情形更加嚴重，因此，單獨提出違法行為作為一類，以引起重視。大量事故也表明，違法行為多是導致事故的直接原因。隱患理解為對標準執行的偏離。當消除違法行為、治理隱患后，就只剩下風險源本身需要管控。風險是客觀存在的，但可以通過管控以降低風險等級，達到可接受的風險。

圖1 事故時間鏈分析Fig.1 Accident time chain analysis

圖2 違法、隱患、風險關系示意圖Fig.2 Relationship diagram among violationof law, hidden danger and risk

簡單風險是指因果關系清楚并已達成共識的風險，其負面影響十分明顯、價值觀沒有爭議，不確定性很低。簡單風險包括：簡單的風險、假冒風險、事實風險、確定的初始風險、引發復雜風險的小風險等。簡單風險可以是上述其中一個風險，也可以是具有多個風險特點的簡單風險，或相互作用的風險。簡單風險并不等同于小風險或可忽略的風險。大多數事故災難都是由于人對簡單風險認識不足，控制不利而導致。簡單風險可以引發復雜風險，可能導致不確定風險，可能產生模糊風險。復合風險是指很難識別或很難量化的風險源和風險結果之間的關系有大量潛在風險因子和可能結果的風險。多數復合風險具有復雜性，風險可能轉化、衍生、耦合成為新的風險。復合風險的復雜性可能是由風險源各因子間復雜的協同或對抗作用，風險結果的滯后作用，多種干擾變量等引起，如擁擠踩踏、潰壩、流感、化學品倉儲與運輸等屬于復合風險。復合風險中大多數是可以控制的，如2個以上的簡單風險可以構成復合風險，只要控制住2個簡單風險或者至少其中一個簡單風險，就可能控制復合風險。一些復合風險是復雜的風險。

2 風險源三角形模型

當消除違法行為，隱患得到全部治理，單純只剩下風險源管理時，需要考慮風險源內在因素，風險源內在因素通常用風險源三角形模型解釋。風險源三角形模型，如圖3。它的3條邊代表不同含義，即風險源能量，用HS表示；初始觸發因素，用IM表示；外界目標，用TTO表示。HS、IM、TTO為決定風險源等級的三要素。HS、IM、TTO是不斷變化的，風險源的等級也會隨著風險源自身能量、初始觸發因素、外界目標的變化而不斷變化。一般情況下，風險源能量、外界目標很少發生變化，受人為影響較多的初始觸發因素卻經常發生變化，可能會出現多種初始觸發因素耦合，如處理不當，將會導致風險等級升高，進而可能引發事故。

圖3 風險源三角形模型Fig.3 Hazard triangle model

3 風險源耦合及影響因素關系

城市面臨著多種多樣突發事件的嚴重威脅，既包括地震、洪水、雨雪冰凍等自然災害，又包括交通事故、危化品泄漏等事故災難，還包括SARS、禽流感等公共衛生事件，以及如美國“9.11”恐怖襲擊事件、倫敦地鐵爆炸案件等社會安全事件。自然災害往往不僅是單一災害作用而是伴隨著多種技術與人失誤的次生或耦合事故災難。如臺風通常會帶來暴雨，對各類建筑設施和生命線系統造成比單一災害更嚴重的破壞；地震經常引發大規模火災，經過地震破壞的各類設施抗災能力大大降低，導致災害損失增大。

城市的特點和城市復雜系統脆弱性使突發事件的后果更趨嚴重，人口密集、財富集中、基礎設施和生命線工程發達且密集；高層建筑數量眾多，大型建筑綜合體多，客流量大、交通擁堵、媒體傳播迅速，對電力、供水、通信、地鐵等系統具有依賴性。突發事件發生、發展、演化的過程中，在多個城市子系統間造成耦合效應、連鎖效應和放大效應。

單純的風險源并不會發生事故，只有在特定時機條件下，且具有觸發風險源的條件才有可能發生。事故的發生是由諸多人失誤和設備故障等風險源觸發條件相互耦合、共同作用的結果。因此，在事故預防時必須梳理清楚風險源觸發因素相互關系的基礎上采取恰當的措施，而不是相互孤立地控制各個因素。風險源—事故耦合關系示意圖，如圖4。

圖4 風險源—事故耦合關系示意圖Fig.4 Coupling relationship diagram between hazard and accident

通常情況下，風險源和因設計缺陷而帶來的不安全因素，共同組成了一個系統。圖5描述了整個風險源影響因素的關系模型，此模型將所有相關因素關聯起來，模型表明，風險可能會導致事故，而事故的發生是根據風險源的風險大小決定，即風險源和事故是由風險聯系起來，風險的大小是由違法、隱患和固有風險決定。該模型中，違法是底線指標，設置于最底層，代表模型的基礎；隱患是中間指標，主要包括設備設施等硬件部分、管理等軟件部分、人、接口、功能、環境等；頂層為固有風險指標，代表風險源本身的能量。

圖5 風險源影響因素關系模型示意圖Fig.5 Relationship model diagram of influence factors

4 安全風險預警管理

安全風險評估結果是實施安全風險預警管理的依據，根據風險源和突發事件的不同性質，安全風險預警管理具有3個特點：動態性(預警管理是一個動態過程，必須根據態勢發展不斷調整已有數據)、多目標性(對預警數據有多個評價標準，是一個復雜條件下的多目標決策)、協同性(預警決策需要多部門協同決策)。

(1)簡單風險與重特大責任事故責任預警。對于因果關系比較單一的風險，從風險源和影響因素入手，建立風險評估量化模型，建立科學有效的預警機制。簡單風險與重特大責任事故責任預警不足的原因在于信息不夠全面，導致無法及時有效做出預警決策；技術手段無法有效判斷風險源和致險因子；風險溝通較差，政府及社會組織的預警方案無法快速有效到達公眾。因此，針對簡單風險預警，應該在傳統風險預警手段的基礎上，通過改善監測、信息處理、決策和風險溝通等環節有針對性地采取干預措施，可以極大改善簡單風險的處理，減緩事故或災害的發生，減少事故或災害的損失。目前，由簡單風險導致的重大風險后果，往往不是風險監測和預警技術造成的，所以應該從監督、決策和溝通等環節上加以改善。

(2)自然災害與事故災難結合預警 。對于自然災害和事故災難的風險，預警或預測公共影響范圍和可能發生的危險情況，可以避免和減輕常見的自然災害和事故災難帶來的負面影響。充分了解自然災害要素及其演化與作用過程，結合地方自然災害發生的歷史數據，綜合評估承災體的脆弱性，采取針對性的預警措施。自然災害與事故災難結合預警應該充分評估土地及人口承載量，克服規劃和開發過程中的各種風險演化疊加。關口前移，將風險因素和控制指標加入建筑設計、交通設施、市政設施的建設中，使其處于相對安全的水平。引入第三方機構，對自然災害與事故災難進行預評估，通過預評估結論，合理運用資源，加大災前投入，提高綜合抗災能力。

(3)重特大責任事故預警。加強風險預評估，對于重特大責任事故加強風險辨識和責任評估，通過預警加強相關部門應急反應能力。完善安全風險評估制度，嚴格把關高風險項目建設安全審核，科學論證高危企業的選址和布局。構建形成點、線、面有機結合、無縫對接的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作體系，全社會共同防控安全風險和共同排查治理事故隱患的責任、措施和機制更加精準、有效。提高準入制度，淘汰安全保障水平低的實體，根治可能誘發重大事故的隱患。實施更加嚴格的生產工藝、技術、設備安全標準，嚴禁使用國家明令禁止或淘汰的設備和工藝，加大處罰力度。加強群防群控，強化警示教育。加大舉報獎勵力度，進一步暢通渠道，鼓勵發動群眾舉報、媒體曝光違法違規生產經營建設行為，加強社會監督。

(4)復合風險預警。復合風險具有難以識別因果關系、風險結果和影響因素多元的特點，預警此類風險，需要全面的數據和信息，全過程風險評估，通過多種風險工具，提高風險應對能力。根據復合風險的演變規律，確定預警的目標和階段，包括資源分配、路徑選擇等，明確每一步的可選決策，對復合風險進行動態規劃預警。多目標的復合風險預警，應該確定目標值、優先等級、權重系數，將主觀性和模糊性較強的指標，進行標準化和量化分析，從而實現更科學的預警。多部門協同的復合風險預警，每個部門的有利決策形成決策集合，選擇各方綜合滿意程度最高的組合方案。

(5)大數據預警。目前，國內防災減災方面的統計數據還不夠科學準確。那些重特大突發災害、災難，時常面臨現場實時信息紛繁復雜且高度動態變化，政府、民間、社會與受災者相互關聯的連鎖反應。這些都使得數據統計分析在客觀上存在極大困難。大數據時代的到來，使得人們可以將上述問題化繁為簡，從海量、分散、實時變化的災情數據中挖掘出有價值的信息，通過分析獲取當前狀況的總體描述，進行態勢推演、綜合研判和決策，及時提供給最需要的人。大數據能夠驅動預警預報的精確度以及預警信息的時效性。災害發生后，大數據的功能可以加倍放大，每個人都可成為社會傳感網絡的一個觸角，并以一種沒有提前規劃卻及時有效的方式監測和推動事件進程，如發布危機預警、傷亡情況，發布避難場所信息，請求救援，尋找親人等。

5 結論

(1)從事故和風險源之間的事故時間鏈角度分析風險源與事故的內在關聯性，提出“違法、隱患、風險”的層次關系，深入討論簡單風險、復合風險的概念。

(2)提出“風險源能量、初始觸發因素、外界目標”的風險源三角形模型，進而分析風險源耦合及影響因素的關系。

(3)根據風險評估結果，提出簡單風險與重特大責任事故責任預警、自然災害與事故災難結合預警、重特大責任事故預警、復合風險預警、大數據預警的5大預警模式，為風險預警決策提供技術參考依據。