普惠金融防止返貧的響應機理及長效機制*
——基于貧困脆弱性視角

宋彥峰

（河南省社會科學院，河南 鄭州 450002）

一、防止返貧問題的提出

在全面建設小康社會的征程中，以國家戰略方式推進的貧困治理有力而有效。截至2019年末，我國農村貧困人口規模從2012年末的9899萬人減少到551萬人，巨大的數字差距彰顯著我國在減貧方面取得的巨大成就①資料來源： 2019年中國農村貧困人口減少1109萬人[EB/OL].中國新聞網，2020-1-23。。但是返貧現象時有發生，在一定程度上消弱了我國扶貧政策的實施績效，成為攻克脫貧攻堅和實現全面小康的一大難題。2020年是我國脫貧攻堅決戰決勝時期，而新冠疫情的突然來襲加劇了“因疫致貧、因疫返貧”的風險，增加了決戰決勝脫貧攻堅任務的挑戰和困難。如何保障脫貧不返貧、實現不穩定脫貧戶和貧困邊緣戶穩定脫貧成為擺在當下的一道考題（高帥等，2020）。2020年以來，為鞏固脫貧攻堅成果，國家在貧困治理方面多次強調防止返貧的重要性。2020年中央一號文件將“鞏固脫貧成果、防止返貧”作為堅決打贏脫貧攻堅戰的一個特別要求。2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，已脫貧的人口中有近200萬存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險，為此要加快建立防止返貧監測和幫扶機制，提前采取針對性幫扶措施②資料來源： 習近平出席決戰決勝脫貧攻堅座談會并發表重要講話[EB/OL].中國政府網，2020-3-6。。

基于當下貧困治理的重要任務和2020年后貧困治理戰略的轉變，防止返貧包含兩個層面的問題。第一，2020年是脫貧攻堅戰的最后一年，既面臨脫貧攻堅啃“硬骨頭”的關鍵階段，也面臨防止已脫貧人口返貧、鞏固脫貧攻堅成果等事關脫貧攻堅戰成敗的重要問題。第二，全面建成小康社會之后，相對貧困將依然存在，為確保小康社會的長久穩定，防止返貧依然是貧困治理中的一個重要任務。

二、貧困脆弱性框架下防止返貧的實現邏輯

（一）貧困脆弱性框架下返貧的形成機理

脆弱性原指“受到傷害的可能性”，是與“風險”相聯系的一個術語（李莉等，2010）。在貧困領域，越來越多的學者認識到貧困除了以收入為主要指標度量各種福利水平外，對風險和脆弱性的考察才是認識貧困的關鍵（孫夢潔和韓華為，2013）。2000年世界銀行在《2000/2001世界發展報告》中提出“貧困脆弱性”的概念，并將其定義為“受到沖擊后造成未來福利下降的可能性”。現階段貧困領域的學者一般將貧困脆弱性作為貧困動態學研究中發展起來的一個概念，指一個家庭因遭受重大風險沖擊而導致其福利水平降低到貧困線以下的可能性，即這個家庭在未來陷入貧困的概率（楊龍和汪三貴，2015）。對貧困脆弱性及其影響的分析在貧困治理中具有一定的前瞻性意義，并能預防性地提出針對性的意見和制定對應措施，從而實現貧困治理的提前干預。隨著我國對鞏固脫貧攻堅成果及返貧治理的重視，貧困脆弱性將成為研究我國反貧困問題中的一個重要視角（聶榮和張志國，2014；曲縱翔和張丹妮，2018）。

脫貧質量不高且具有貧困脆弱性特征的群體，倘若無外部力量的介入和持續幫扶，他們或許會一直維系貧困脆弱性或較低的生活水平這樣一種狀態。但是，農業產業和農戶的弱質性、農業生產的循環特性，使得農戶在生活或農業生產的任一環節都存在被風險沖擊的可能。農戶面臨的內外部風險沖擊，包括社會、經濟、政策、自然生態等多方面，既有國家宏觀政策的調整和經濟周期的影響，也有農業產業生產和貧困群體自身的因素（胡原和曾維忠，2019）。這些風險因素對農戶產生的影響主要是直接造成生計資本的損失和影響生計資本的轉化，或者兩個方面的共同作用，使得農戶未來的福利水平損失嚴重，并導致返貧風險的產生。

因此，當貧困脆弱性群體面臨各種風險沖擊時，農戶應對風險沖擊的能力及所采取的行動措施，決定了家庭在未來的福利走向和趨勢。一些農戶脫貧質量較高，擁有較多的生計資本，可以選擇合理的風險管理工具抵御風險，并能在遭受風險沖擊后很快恢復家庭功能和自我發展能力，避免陷入貧困。但是，一些脫貧質量不高的群體，他們缺乏家庭資產，也缺乏能夠抗擊風險的能力和風險管理工具，實質是脆弱性脫貧，當遭受風險沖擊時其家庭未來的發展只能是雪上加霜，遭受較大的福利損失，這種情況下就會加重貧困或出現返貧，返貧形成的機理見圖1所示。因此，貧困脆弱性框架下返貧的形成包括了三個方面的內容：脆弱性群體面臨的內外部風險、是否有足夠的風險管理工具以及風險響應后的結果。

圖1 貧困脆弱性框架下返貧的形成機理

（二）貧困脆弱性框架下防止返貧的實現邏輯

在貧困治理方面，幫扶已陷入貧困的對象固然重要，但是對有陷入貧困風險的潛在群體采取預防性幫扶可能更加事半功倍。對當前已脫貧但具有貧困脆弱性群體提早采取相應的干預措施進行事前預防性幫扶，可有效提升這些群體的可持續發展能力，能夠形成多種風險管理工具，提高他們應對風險沖擊的能力，盡量減少這些家庭因風險沖擊導致的未來福利損失，最終實現防止返貧。即防止返貧作為一種干預策略，在于外界賦予或家庭自我擁有多樣化的風險管理工具，能夠有效降低家庭的貧困脆弱性，當家庭受到風險沖擊時能夠減輕這些風險或有效化解。

因此，防止返貧的關鍵點在于，家庭是否具有風險管理工具或具有抵御風險沖擊的能力，形成對風險沖擊的有效響應。一般情況下，家庭或個人是風險規避型的，在生產或生活中他們會依靠自身的生計資本或外界幫扶，提前部署對風險的響應和抵御機制，確保家庭生產或消費不出現較大的波動，避免未來福利的損失。農戶對風險的響應構筑于生計資本和生計資本策略的基礎上，其對風險的響應包括多個層面的內容。一是農戶抵御風險的能力，即家庭擁有的生計資本，包括物質資本、人力資本、金融資本、自然資本及社會資本等。若農戶擁有的資本較多、質量好、變現能力強，那么農戶抵御和抗擊風險的能力較強，即便受到風險沖擊，也能很快恢復之前的狀態。二是農戶抵御風險的策略機制。為避免家庭在受到風險沖擊時導致未來福利損失太多而陷入貧困狀態，農戶會在理性與自身所擁有的資源稟賦條件下，提前安排一系列的應對策略和風險管理手段，通過降低風險暴露、增強抵御手段或轉移風險等手段（馮嬌等，2017），進而抵御風險或減輕風險沖擊對家庭帶來的損失。三是外部幫扶的介入。政府的宏觀調控及社會力量的介入可有效實現對風險沖擊的預防和優化低收入群體的發展環境，通過扶持、救助或幫助的方式管理生計風險或調節農戶生計資本的轉化，構建并改變農戶生計資本與市場交換的規則，以此提高農戶的生計資產，而農戶通過積極參與政府和社會的扶持可提高個人或家庭抵御風險沖擊的能力，實現對返貧情況的預防（曲縱翔和張丹妮，2018）。

因此，在貧困脆弱性框架內實現防止返貧，實質上是在風險事件發生之前，通過農戶或借助外部力量提前部署風險的應對工具或策略，提高農戶自身抵御風險沖擊的能力、實現對風險的提前響應，并有效地降低貧困脆弱性，進而避免或降低風險沖擊對農戶造成的福利損失，避免農戶再次陷入貧困，降低脫貧戶返貧的概率。

三、普惠金融防止返貧的響應機理

如何更有效地消除家庭的貧困脆弱性，降低農戶返貧的概率是當下鞏固脫貧成果和提高脫貧質量的重要問題。農戶返貧的因素較多，而脆弱性群體自我資本積累能力不足及實現自我發展資本來源的匱乏則是主要因素（胡原和曾維忠，2019）。國內外的貧困治理實踐表明，對于資本短缺性貧困群體來說，金融介入是有效及主要的幫扶方式（楊龍和汪三貴，2015）,金融資本是幫助貧困群體獲取和利用其他資源發展的重要途徑和渠道。金融資本對農戶的風險響應具有積極作用，一般來說，金融資產較多的家庭及多樣化的金融資產布局和結構，其抗風險能力也強，陷入貧困的可能性較低（周迪和王明哲，2019；董玉峰等，2020）。

因此，金融市場的發展對農戶應對風險事件就顯得尤為重要。倘若金融市場發育不完善，農戶則很難通過正規渠道獲得金融支持，他們會以非金融手段或非正規金融渠道應對風險沖擊。非金融手段一般表現為縮減支出、變賣家庭資產、子女輟學等方式；非正規金融渠道一般是民間借貸或高利貸。非金融手段往往會減少農戶的資源稟賦，降低農戶的自我發展能力，影響農戶未來的投資和發展，會加重農戶的貧困脆弱性；非金融渠道通常會增加農戶使用資金的成本，并形成更大的風險隱患，不利于家庭抵御風險水平的長期提升。現階段，我國農村金融市場的不完善使得金融在貧困治理方面存在諸多問題，特別是低收入群體的金融可獲得性不足。

源于小額信貸的普惠金融作為金融反貧困方式的創新，其包容特性能夠直接面向低收入群體與貧困群體，彌補商業性金融的金融排斥問題，以金融干預的方式增強貧困脆弱性群體自我發展的能力，避免這些群體因資本要素不足而陷入貧困。我國也一直致力于通過發展普惠金融彌補金融扶貧的缺失。2015年底，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，旨在為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，使更多的人能享受金融服務。普惠金融防止返貧的邏輯在于，普惠金融以其包容性實現了金融反貧困方式的前置和預防，并通過向幫扶對象或群體提供多樣化金融服務或避險工具，增加低收入群體的可持續發展能力、生計資本等，并獲取更多的發展機會，降低家庭的貧困脆弱性，提升家庭抵御風險沖擊的能力，最終達到農戶家庭防止返貧的作用（Urrea和Maldonado，2011；Choudhury，2014）。普惠金融防止返貧實現邏輯見結構圖2。

圖2 普惠金融防止返貧的邏輯

（一）普惠金融在貧困治理中能夠實現金融的前置性幫扶

農戶是否具有發展能力和發展機會對緩解農戶貧困脆弱性和增強可持續發展能力具有重要影響(高帥等，2020)。普惠金融的包容性特征能夠克服貧困群體無抵押物等特征，將金融支持以前置性的方式植于貧困治理中，通過金融資本的供給，增加他們的可行力和發展能力，并為潛在的發展機會打下基礎。在商業性金融的推廣中，低收入群體難以獲得金融的支持，而普惠金融強調金融服務的廣度和外延性，通過降低金融產品或服務門檻，賦予低收入群體享受金融服務的平等權利，為貧困地區和低收入群體提供多種金融服務和多樣化的風險管理工具。低收入群體亦可將這些金融資本與其他資源相結合，轉化為有利于生計的資產，有助于提高低收入群體的收入和可持續發展能力，降低農戶的貧困脆弱性，從而達到防止返貧的目的。

（二）普惠金融能為貧困群體提供多樣化的風險響應工具

普惠金融以金融前置的方式為農戶提供多樣化金融工具，并以金融資本的特性幫扶農戶提高風險應對水平，幫助他們以更有效的風險管理工具應對可能發生的風險事件，避免未來福利的損失。當下，我國普惠金融在推廣中主要通過金融賬戶、小額信貸和涉農保險等基礎性的金融服務為低收入群體或貧困群體提供貧困脆弱性緩釋工具。

一是金融賬戶為農戶提供儲蓄增值服務以及實現與金融的連接。普惠金融的推進提高了農戶金融的可得性，足不出戶便可開具金融賬戶。金融賬戶是農戶參與各項金融活動最基礎的業務類型，是農戶獲得各項金融幫扶的基礎。通過金融賬戶農戶能夠實現家庭儲蓄的增值，可平滑風險沖擊后農戶的日常消費。此外，農戶通過金融賬戶可建立起與其他金融業務的關聯關系，在防止返貧中為低收入群體獲取其他類型的金融工具和手段提供基礎，盡管金融賬戶的直接作用較小，但金融賬戶是實現金融防止返貧的前提。

二是小額信貸為農戶生產和生活提供必要的資金要素，以增加資本的方式提升農戶的自我發展能力。低收入群體在擺脫貧困脆弱性和提升自我發展能力時僅靠自身的積累很難滿足，需要外界資金的注入，但是通常在向正規金融機構尋求幫助時往往會因抵押物不足而不能獲得資金支持。為實現防止返貧，普惠金融創新性地將授信前置，提前為農戶提供信貸支持，破解農戶貸款難題，縮短了農戶在發展中的資本積累周期，快速提升農戶的生計能力；或緩釋農戶消費約束，避免因資金投向生產、教育等領域而造成福利下降、出現返貧。

三是各類涉農保險為農戶提供事前防范功能。普惠金融為低收入群體提供保險支持，具有防止返貧的兜底保障功能。保險的作用重在事前防范和事后補償，是一種前置的風險轉移機制。在保障農戶的日常生產和生活中，當農戶自身或者經營產業受到風險沖擊時，涉農類保險可補償因風險而遭受的福利損失，起到緩釋農戶脆弱性的作用，防止農戶因風險沖擊造成生活水平下降到貧困線以下，再次陷入貧困。

（三）普惠金融能通過改善外部環境為貧困群體提供發展機會

此外，普惠金融的前置性還體現在推動區域經濟發展、改善區域環境所帶來的間接效應。普惠金融作為政府政策性的金融反貧困手段，能投向商業性金融不愿投資的領域，通過投入生態環境建設、農業基礎設施建設、支持區域產業發展等，補齊農業農村發展短板，改善低收入群體的生產和生活條件，為低收入群體提供良好的外部環境條件和消減潛在的風險因素，降低農戶貧困脆弱性。普惠金融通過促進區域經濟發展，引起經濟增長和收入分配的變化，惠及低收入群體，提高收入水平和資本積累。值得關注的是，普惠金融對貧困地區小微企業發展的促進作用，貧困地區小微企業亦是商業金融排斥的主體，而普惠金融通過為小微企業提供金融服務和支持，為低收入群體提供更多的就業機會和收入，達到增加低收入群體資本積累和防止返貧的效果。

四、普惠金融防止返貧的現實困境

（一）風險因素的不確定性和偶發性

作為當前貧困治理中的特殊現象，返貧的一個重要特點就是不確定性和突發性，影響農戶返貧的風險因素防不勝防，增加了返貧治理的難度。例如受新冠疫情的影響一些農戶產業經營失敗、農產品滯銷以及農村勞動力外出就業困難導致收入損失從而增加了返貧風險。目前，我國“三區三州”等深度貧困地區生產生活環境惡劣、地質災害頻發、基礎設施薄弱，這些地區脫貧不易，脫貧后由于各種潛在風險的易發性，返貧比較容易。此外，貧困地區的一些殘疾人、重病患者、長期患病者、孤寡老人等農村特殊困難群體，在不確定性事件和風險性事件的沖擊下更容易返貧。

（二）貧困脆弱性群體的識別機制不健全

為了更有效地阻止當下已脫貧但未來可能貧困的家庭陷入貧困，需要對潛在的返貧對象進行識別。2020年3月，原國務院扶貧辦下發了《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》，其中防止返貧監測程序和流程依然是傳統的瞄準方法，通過政府扶貧部門建立的低收入群體名冊進行幫扶。在這種監測和識別方式過程中，存在需要農戶提供的佐證材料多、申報環節和流程較長以及監測對象的信息不對稱、村干部的“熟人效應”等因素，導致難以精準、快速地識別返貧對象。識別機制的不健全，造成普惠金融防止返貧的缺位和錯位，金融資源的匹配性效率不高，致使金融的邊際效益遞減和規模效益下降。

（三）普惠金融供給體系和防止返貧工具不完善

我國農村金融市場的發育不完善，使得普惠金融在面向防止返貧治理工作和治理對象時，在供給端并沒有實現很大的突破，普惠金融防止返貧的工具和手段不夠豐富。除了農村信用社在農村有較多的網點布局外，商業性金融機構更多的是依賴科技手段，科技手段盡管提升了普惠金融服務的便利性和可得性，但在人性化服務質量方面偏弱。而農村資金互助社、村鎮銀行等金融機構盡管服務面向農村，但其自身實力不夠，其服務難以縱深化。由于普惠金融組織體系的不完善，具有普惠性質的金融產品創新也不夠。小額信貸產品滯后于農村經濟發展的新形勢和鞏固脫貧攻堅成果的要求，一些低收入群體不能享受扶貧政策紅利及商業性金融機構信貸制度約束和風險的度量，使得低收入群體融資難的問題依然存在；涉農類保險產品品種設計不夠合理、保障水平不高，且由于返貧因素的不可預知性和復雜性，加之現階段我國農業保險的覆蓋范圍不夠廣，涉農保險在防止返貧方面的保障作用發揮不充分。

（四）普惠金融的排斥現象依然存在

普惠金融在推進中需要考慮的是其可持續性，要求金融機構的成本和風險的可算可控及保本微利。而現實情況是普惠金融的服務對象普遍存在抵押物缺乏、收入不高的情況，普惠金融的可持續性面臨挑戰（陳一洪和梁培金，2018）。2017年，在政府的主導下五大商業銀行及一些股份制銀行建立了普惠金融部，開展普惠金融業務。但是，商業性金融機構在推進普惠金融過程中往往會規避各種不利因素，出現了“擠出效應”和“掐尖現象”，將客戶群體聚焦在抵押充足的優質客戶上，對低收入群體的排斥依然存在，普惠金融的可持續性雖得到保證，但是普惠金融的“普”和“惠”對于低收入群體來說依然不足。

五、普惠金融防止返貧長效機制的構建

（一）加強普惠金融的頂層設計，重視普惠金融返貧治理機制的完善

2020年是《推動普惠金融發展規劃（2016-2020年）》實施的最后一年，也是我國治理絕對貧困的最后一年。近幾年普惠金融發展迅速，在貧困治理方面無論是制度設計還是實踐試驗都取得良好成效。但是2020年后，我國的貧困治理并沒有結束，進入脫貧攻堅成果鞏固階段和相對貧困治理階段，在普惠金融縱深化和貧困治理轉型的雙重作用下，需要對普惠金融在新時期的發展框架和內容從頂層設計上進一步深化。一方面要建立普惠金融系統化的法律框架，推進普惠金融治理體系和治理能力的現代化；另一方面在保持普惠金融的可持續性的基礎上，豐富和完善普惠金融貧困治理的功能，著眼于普惠金融防止返貧治理能力的建立。

（二）強化金融科技的支撐作用，豐富普惠金融返貧治理的工具

進一步厘清不同類型的金融機構包含的普惠金融功能特色和作用邊界，對農村金融生態體系中普惠金融的構成和功能分工進行重新審視和定位，實現不同類型金融機構在普惠金融貧困治理中的功能互補和分工協作，特別是商業性金融機構在普惠金融的推進中要突出金融的可得性，惠及更多低收入群體。基于我國普惠金融組織體系的不完善和金融科技的迅猛發展，在普惠金融防止返貧治理方面可充分利用金融科技的技術紅利，彌補金融供給端的短板問題。通過金融科技對普惠金融的服務模式進行重塑，實現多元化的金融產品和服務能力創新，利用數字化技術豐富普惠金融返貧治理的工具和產品，提升金融機構返貧治理的主動性能動性，不斷提升低收入群體的信貸可得性、提高涉農保險的覆蓋面，為低收入群體提供更多的抵御風險的手段，拓展普惠金融返貧治理的廣度和深度。

（三）完善返貧預警識別機制，提高普惠金融返貧治理的針對性

為提高防止返貧的針對性和高效性，需要提前預判貧困脆弱群體的返貧態勢，對已脫貧的建檔立卡貧困戶及未建檔立卡的貧困邊緣群體進行跟蹤監測，建立健全返貧預警、識別和瞄準機制。要在貧困動態管理機制的基礎上完善返貧監控體系建設，推動跨部門、跨行業數據的互聯互通，利用大數據管理工具實現對返貧群體的甄別、評判和認定，提高返貧的識別能力，分析低收入群體的返貧概率和成因，及時發出預警，實現普惠金融供給與低收入群體金融需求的有效對接，提高返貧治理的精準度，增強普惠金融返貧治理的針對性和有效性。

（四）深化扶貧開發的聯動機制，提高普惠金融返貧治理的效能

推動普惠金融與扶貧開發各項工作的有效銜接，保障貧困地區產業發展、項目發展和企業發展中所需的資金來源，賦予低收入群體借助普惠金融實現可持續發展的機會。強化普惠金融防止返貧治理與其他貧困治理方式的協同功效，形成貧困治理的聯動機制。通過普惠金融支持保障區域產業和經濟的發展，以產業的發展帶動低收入群體的穩定增收和可持續發展能力的增強，以提高普惠金融返貧治理的效能。通過普惠金融支持教育、勞動技能的提升，能夠阻斷貧困的代際傳遞和增強自我發展能力。通過普惠金融支持生態環境建設、基礎設施建設等，可以為農業農村的發展、低收入群體的發展提供基礎保障。

（五）建立風險分擔和補償機制，促進普惠金融發展的可持續性

普惠金融面向的是弱勢群體，具有較大的風險特征，為提高金融機構信貸扶貧的積極性，在普惠金融的實際運作中要發揮政府、保險公司、擔保公司等各類主體的合力，形成多樣化的扶貧信貸風險分擔手段和緩釋措施，降低貧困治理的金融服務成本和分擔貧困治理的金融風險，實現普惠金融貧困治理的可持續發展。完善支持普惠金融發展的擔保體系建設，引導擔保機構積極支持擔保和再擔保業務，為帶貧企業或低收入群體提供有效的貸款擔保服務。健全普惠金融扶貧的風險補償機制，建立普惠金融扶貧的風險補償基金，引導金融機構增加扶貧信貸投放。加大財政補償和獎勵力度，對貧困治理貸款增量顯著的涉農機構，提供定向費用補貼和稅收優惠政策，提高金融機構金融扶貧積極性。