關于城投企業轉型發展及制度建設的思考

楊陽

摘要：城投企業在過去幾十年里一直推動著我國的城市化進程。在這些年里城投企業自身也在緊跟時代的步伐不斷改變發展策略。目前我國的城投企業正處在產權以及融資等各方面轉型的關鍵時期，地方政府也在積極推出有關城投企業融資、改革等方面的政策，幫助城投企業進行轉型。本文將從城投企業的發展過程的角度出發，簡述城投企業轉型的現存狀況和目前城投企業轉型的制度建設過程，分析其在轉型方面遇到的問題，并且就以上問題提出一些政策建議。

關鍵詞：城投企業;轉型;制度建設

引言：近幾年來，財政部門的對城投企業的債務管理愈加嚴格，同時地方政府和金融機構的融資政策也在制約著城投企業的發展。這些融資政策和相關制度的變化，促使著城投企業要盡快轉型。鑒于以上困境，城投企業已經到了必須轉型的地步。如果城投企業積極尋求轉型的方法，其對地方政府的融資政策和國企改革都有諸多好處，并且還可以防止基層政府在金融市場上遇到的各種風險，促進經濟增長和就業穩定。因此，本篇文章將簡述城投企業轉型的現存狀況和目前城投企業轉型的制度建設過程，分析其在轉型方面遇到的問題，并且就這些問題提出一些策略和途徑。

1 城投企業的發展過程和城投企業轉型的現存狀況

1.1 城投企業的發展過程

城投企業過去業務范圍廣泛，包括了公共基礎設施、公用工程等與城市發展有關的項目。從投資、融資到施工、運營，經過數十年的發展，城投企業經歷了誕生階段、創新過渡階段和快速發展階段，再到現在的轉型階段。在城投企業的誕生時期，上海首先成立了投資開發總公司，當時城投企業的功能是投資、建設和運營市政基礎設施。后來，其他省市也紛紛效仿。在這個初始的階段，城投企業只是政府部門的一個融資的平臺，公司里并沒有資產。公司的資本等都由政府撥款為主。

在我國《擔保法》推出實施后，城投企業進入了一個創新過渡的階段，在這一階段中，財政無法擔保，而城投公司也沒有資產，原來的運營模式很難再繼續執行。在國家經濟緊張的形勢下，城投企業要積極探索創新的運營模式，謀求全新的出路。2008年，國家推出了大量對城投企業有利的政策，隨著這些政策的頒布，國家的重點項目與公共設施的建設得到銀行的支持，城投企業由此進入了快速發展的階段。地方政府要積極建設各種城投企業，把這些融資平臺都用好。另一方面，城投企業的快速設立，地方政府也會因此增加債務。最近幾年，為了解決只有這個問題，國家財政部門等推出了多個文件，規范融資平臺的運營和管理。由此國家對城投企業的政策開始收緊。從2014年至今，國家為了解決地方政府的債務問題和促進經濟發展，頒布了新預算法、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》等文件，通過這些方式規范城投企業發行債券，促使城投企業積極轉型和增強市場競爭力。由此，城投企業進入到了轉型階段。

1.2 城投企業轉型的現存狀況

我國地方基層政府主要通過城投企業來進行融資活動，其中類型多樣，如各行業的投資開發公司以及園區等。國家政策指出地方政府的融資平臺，即城投企業，是通過上級財政部門的撥款或者投入股份等方式建立的。城投企業是有法人資格的，其存在是受到法律保護的。據大數據統計，全國有超過半數的地方政府融資平臺是以公司的形式存在的。政府于2014年出臺了明確規定即城投企業不再有政府融資功能，且公司不能再增加政府的債務等。政府通過這些措施，促使城投企業轉型。城投企業的轉型具體表現如下：第一，城投企業引入民間資本，所有制形式改為混合所有制。例如銀泰股份的資本被吸收入云南城投。第二，城投企業向其他國有企業尋求合并，使得股權多元化。第三，城投企業的業務領域也需要轉型，其表現為如下三點：轉向城投企業原本業務以外的領域，如云南城投公司向休閑、健康產業轉型;產融結合;轉型成為政府的投資融資主體、建設主體和城市運營主體。第四，城投企業的融資從傳統借貸業務朝著類型更豐富的信貸、債券和產業基金等方式轉型。比如說利用PPP模式，即政府和社會資本合作，這是公共基礎設施建設的運作模式。在該模式下，鼓勵民間資本與政府進行合作，由民間資本提供公共服務。福建城投和杭州城投便是以此模式轉型的。通過PPP這種方式轉型，政府花費的資金會更少，企業要承擔的風險也比較少。同時PPP模式能讓政府深入參與項目的中后期管理，企業也可在項目的前期進行深入研究和建設。政府和城投企業全程參與項目，雙方能夠長時間合作，信息的對稱性更好。PPP模式是在公共領域和準公共領域以市場競爭的方式提供服務。PPP模式這種融資手段，是一次機制上的革新，其不僅覆蓋了行政體制上的，對財政體制和融資體制也是一次革新。

2 城投企業在轉型方面遇到的問題

我國已經出臺了與城投企業轉型有關的政策制度，更好的規范了城投企業的管理。但是城投企業在轉型的過程中，也會遇到一些它本身就有的問題，阻礙了城投企業的運營管理。本文將列舉以下幾個較典型的問題，并對它們進行分析。

2.1 城投企業缺乏管理和運營的經驗

大多數城投企業業務較為單一，主要的運營模式市場化比較低，其資金主要來源于公益設施項目，所以說收益很低，加上城投企業的管理者自身運營管理的能力不足，很難形成產業的良性循環。同時，城投企業缺乏高層次的投資融資專業人員和管理人員參與，人員的配置也不合理，部分管理者依然停留在以往的過時的管理理念。

2.2 能給城投企業帶來現金流的資產不夠充足

很多城投企業的資產數量都在百億級別，規模很大，但是在這些資產大多都是公益性質的，如辦公大樓、公共工程以及公園等，這些資產并不是經營性的資產，不能帶來穩定的現金流。除了這些公益類資產以外，城投企業剩余的資產、現金流是無法達到融資需求的。城投企業的融資能力受限后，就會影響到城投企業轉型的腳步。

2.3 城投企業債務壓力較大

這些年來，城投企業過去享受到地方政府的各種扶持，能輕松得到各項貸款，這樣一來，很多城投企業不會對貸款的利息敏感，無法像其他市場主體那樣精確地控制自身的運營成本。除此之外，由于城投企業長期以來在低回報的公益類資產的投入較多，因而沒有足夠的資金去償還債務。為了保持資金鏈，城投企業一直在負債經營，資產負債率不斷升高，運營的風險也一直存在。如果城投企業的到期債務不能及時償還，勢必會影響城投企業的健康發展。2307B059-91C0-416A-94E0-4F13ED10951A

2.4 城投公司的業務單一，融資壓力較大

由于公共基礎設施的建設周期比較長，并且建設的速度并不快，城投公司單一的經營業務會受到市場沖擊，從另一個角度看來，這也促使著城投企業快速轉型。另外，我國城投企業的融資大多是信用貸款，只有很少的城投企業在積極探索PPP（Public-Private Partnership）等創新的融資模式，但是仍然有很大的改進空間。加上這幾年來一系列“疏堵結合”、“剝離政府的蔭蔽”促使城投企業轉型的政策，城投企業的融資壓力增加了。因此城投企業必須積極探尋更多的融資渠道，優化自身的融資策略，從而減輕融資壓力。

3 城投企業轉型的制度變化歷程

3.1 從鼓勵發展到促使轉型

國家本著“疏堵結合”、“剝離政府的蔭蔽”的原則出臺了43號、財預[2012]463號、財預[2017]50號以及財金[2018]23號等多個文件，這些文件在促使著城投企業盡快朝著轉型發展。同時其會不斷加強對信貸的監測和管理，公益類的資產不得再投入到融資平臺;這些文件也再次申明禁止地方政府為城投企業擔保融資或者以購買服務之名進行融資。

3.2 在控制風險的同時保證經濟增長

為了更好的執行“疏堵結合”以及在控制風險的同時保證經濟增長，首先相關部門適時提高或者降低城投企業發行債券的門檻，如在發改辦財金[2010]2881號文，提高城投企業債券的發行門檻。在發改辦財金[2015]3127號文，提高審核債券的工作效率，從而推出全新的債券種類等。

3.3 政策強調合法運營

國家出臺了有關擔保，資產投入等制度。如1995年《擔保法》中有關國家機關的擔保規定、43號文以及新預算法等規范性法規都明確了禁止地方政府為城投企業做擔保。這些文件的出臺說明了目前仍有部分地方政府在違規擔保。如2017年四川巴中和成都新都區的違規擔保，在2018年保山、宜良等市縣為城投企業違規擔保案例。同時19號文、43號文等眾多文件重復性地提出嚴禁公益性資產投入到城投企業。但是仍然會有部分地方政府將政府大樓變更用途，作為商業、居住用地出讓給城投企業。城投企業最后抵押政府大樓的土地使用權作為債券的擔保。在此情況下，我國將不斷加大對地方政府，城投企業等與融資有關的監管。這種監管既有事前的和事后的監管。這種監管包括對地方政府的審計，對違規債務的問責等。財政部門將不斷加強對違規債務的監測和倒查。

3.4 我國的國有制企業的轉型和改革需要不斷推進

我國的國有制企業經歷了股份制改造和完善現代企業制度等改革進程。中發[2015]22號文的出臺，標志著國有制企業的改革要持續進行，發展混合所有制，完善現代企業制度。國家混合所有制改革的政策鼓勵民間資本投入到國有制企業改制重組中。商業型的國有企業需要按照市場需求進行商業化運營，公益性質的國有企業則以服務社會、服務公眾以及提供公共服務等為職責，投身于市場，提升公益性質的國有企業的工作效率和服務能力。

4 城投企業轉型的途徑和建議

4.1 在保持嚴格監管的同時，為城投企業的轉型提供政策指導

要堅持疏導與嚴管的原則，不斷改進監測措施，嚴厲打擊地方政府的違規舉債，迫使城投企業脫離地方政府的信貸。有關部門要盡快為城投企業轉型出臺相關的指導政策，幫助城投企業順利轉型。

4.2 積極引導城投企業拓寬融資渠道

繼續實行對融資平臺的監管的同時，要改善城投企業的融資條件。積極推廣新型的融資模式，把城投企業從政府的信貸中分離出來。而狹義上的PPP模式是一個能夠幫助城投企業順利轉型的一個運營方式。PPP模式推進政府與企業之間的合作、二者共同承擔風險，同時也有諸如供水、供熱這些適合民間資本加入的公益項目，減輕城投企業的資金壓力。

4.3 以創新的方式推進城鎮化

對于城投企業承接各個縣市的公益項目，要給予一定支持。幫助城投企業擺脫以往粗放的造城項目。以及宣傳和推廣一些城鎮化成功的案例，帶動其他城投企業轉型。

5 結束語

由于城投企業的企業性質以及其發展歷程較為特殊，城投企業要在19號文、43號文等眾多文件政策的指導下，積極運用各種方式解決自身的問題，更新運營觀念，積極探索新興的項目模式，從而順利轉型，完成城投企業的市場化健康發展。

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