智能時代教育治理現代化的特征、結構與發展路徑

余聰　陳劍波

摘要 智能時代催生了社會各領域新產業、新模式、新業態的推陳出新。教育領域作為社會系統的一個重要組成部分，不可避免地面臨著技術環境、時代背景、系統模式的深刻變革，特別是智能時代之于教育治理的全新挑戰。在智能時代顯著的數字化、智能化技術賦能之下，教育治理呈現出教育數據要素化、教育治理協同化、教育決策精準化、教育服務場景化的全新特征。面對教育治理現代化從治理驅動、治理基石、治理平臺、治理保障的整體性結構重塑，只有從理念、技術、制度層面進行全方位變革與轉向才是應對和發展之道。

關鍵詞 智能時代 教育治理 教育數據 智能服務

人類社會正進入科技革命和產業變革深度融合的智能時代。智能時代帶來了生產力和生產關系又一次質的飛躍，催生了社會各領域新產業、新模式、新業態的推陳出新。教育領域作為社會系統的一個重要組成部分，不可避免地面臨著技術環境、時代背景、系統模式的深刻變革，尤其是智能時代之于教育治理的全新挑戰。從現狀看，目前教育治理現代化研究多以教育事業發展為邏輯起點，包括對教育質量的影響、教育管理的優化、教育督導的推進等，較少關注技術創新對其深刻，甚至具有某種顛覆性的影響。將智能技術與大數據應用于治理作為一項專業性、前沿性、系統性突出的新課題，需要治理主體具有較高的識別關鍵場景需求的素養和能力，才能將技術應用、教育實際、業務需求相融合，形成真正具有價值、創造價值的教育場景解決方案。基于此，本文以智能時代顯著的數字化、智能化技術為切入點，結合教育治理運用場景和現實需求，通過深刻分析智能時代教育治理現代化的全新特征，構建智能時代教育治理現代化的結構框架，進而找到推動智能時代教育現代化的發展路徑。

一、智能時代教育治理現代化的特征

教育治理始終是與時代發展和技術進步休戚相關的課題。自2014年全國教育工作會議提出“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”以來，國務院、教育部等國家部門相繼出臺多份文件，不斷豐富教育治理現代化的內涵體系，系統推進教育治理現代化的實踐進程。2016年，國家開始從信息公開和數據開放的角度探索教育治理現代化的新途徑和新方式，教育治理現代化正式邁入了智能時代的征程。2017年，國務院發布《新一代人工智能發展規劃》，有力促進我國智能科技基礎研究、人才培養、技術研發、產業應用進入高質量發展階段，其在教育領域中的應用與價值日益彰顯，以“支點”作用驅動了教育生態的整體變革，賦予智能時代教育治理現代化的全新特征。

1.教育數據要素化

在數字技術不發達的背景下，大量的教育數據僅作為一種“檔案”存在，數據冗余、利用率低、互通性差、公開度不足，同時存在巨大的安全隱患。教育數據蘊藏巨大的經濟價值和社會價值，一旦激活，將釋放超乎想象的潛能。經過不斷反復的理念更新與實踐探索，當前教育數據正得到不斷運用，數據價值日益彰顯。2020年，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次將數據作為一種新型生產要素寫入文件中，與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列為要素之一，并明確要“加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護”。教育數據正作為一種“生產要素”，推動教育與經濟社會發展緊密相連，釋放教育在推動生產力發展中蘊藏的能量。當然，機遇總是與挑戰并存。隨著數據價值不斷開發而來的，是教育數據采集、維護、使用和傳播過程中數據隱私、數據共享及數據價值分配等問題。以學生的教育數據為例，涉及到學生的學習行為、學業成績、社會關系及一些敏感數據，一旦暴露或被隨意采用，會造成難以預料的后果。數據開放權限迫切需要數據主體與使用方予以明確介定。同時，在政府、學校、師生等都成為數據供給源的情況下，必須對數據價值給予合理評價，才能進一步激發各主體提供數據的積極性和主動性。

2.教育治理協同化

教育治理是一項需要政府、學校、社會乃至公民個體等多主體共同參與、協同發力的系統工程。其中，政府不僅是社會治理的重要主體，在教育改革中，政府同樣在行政審批、教育標準、教育督導等方面發揮著宏觀管理的重要職能。學校是教育改革的基本立足點，是教育治理現代化的活力源泉。社會則在教育治理中發揮著對教育質量、辦學方式、培養模式的重要評價與監督作用。在傳統教育管理模式下，“政府-學校-社會”構成了教育治理的“三元”主體模式。這一模式雖有利于保證教育事業統一部署、資源統一調配、目標統一規劃，但受多種因素影響，“由政府主導的‘自上而下的管理模式，其治理主體主要是政府，其他主體參與較少，加上政府‘霸權式的話語體系，使得不同的聲音難以表達”[1]。智能時代，基于智能技術開發的平臺具有開放性、便捷性、實時性、互動性等特點，不同的主體可以借助豐富多元的技術平臺成為數據供給源，從而打破數據壟斷或數據孤島現象。如政府可通過掌握的人口數據、經濟數據、醫療數據等，科學配置教育資源、政策、基建等投入，實現教育發展和區域發展協調并進。學校可通過掌握的師生行為、學科發展、科研經費等教育數據，優化政策制定師資配比、人才培養等核心指標，提高辦學質量。社會可通過公開的論文專利、科技成果轉換、社會影響等教育數據的分析，對教育機構的育人成效、科研質量等作出相對客觀的評價。

3.教育決策精準化

教育決策是教育治理中的重要一環。傳統的教育治理決策主要是對抽樣調查的片面數據和實踐經驗進行提煉而得出相關決議[2]。這一決策模式下的決議難免在科學性上有所欠缺，特別是當數據不足以充分支撐決議時，決策便主要依賴于決策者的主觀經驗、工作閱歷、專業背景甚至直覺判斷，容易造成決策與實際分離、期望與訴求割裂。特別是在公開、透明的網絡空間，社會對教育決策的關注達到前所未有的程度，不同主體的利益訴求在網絡空間充分表達，形成一股不容忽視的輿論力量。教育決策要真正經得起來自各方的質疑，必須保證決策的科學性、公平性、公正性，其關鍵在于支撐決策的證據或論據必須充分。智能時代讓這一關鍵性因素成為可能，大數據不僅僅是一種技術、一種能力，更是一種思維方式，“讓數據開口說話，讓數據成為人類思考問題、作出行為決策的基本出發點”[3]。來自各類主體、各級層面、各個領域的數據借助平臺得以海量匯聚，在先進的數據分析軟件和可視化軟件的輔助下，決策者可以從數據中剖析形勢走向、把握社會焦點，進而梳理決策重點、難點、堵點，縮小教育決策與教育實際、利益訴求之間的誤差，增強教育決策的科學性和精準性。另外，以“云”形式存儲的大數據是對傳統數據存儲方式的全新變革。超長“生命周期”的數據可實時、全面、長期紀錄數據源的完整動態，實現全景式與全程性、橫向與縱向、點與面有機結合的數據模塊，為教育決策保留深厚的數據溯源基礎。

4.教育服務場景化

“教育治理……其直接目標是好治理（也稱善治），最終目標是好教育（也稱善教）。”[4]不論教育治理處于何種階段，出發點和落腳點都是為了促進高水平的教育供給，滿足經濟社會發展和人民群眾高質量的教育需求。在實際中，教育管理部門和教育者試圖以技術手段賦能教育治理進而拓展教育服務。以數字校園建設為例，學校通過不斷完善校園信息化硬件和軟件設施，如開發使用校園一卡通、統一身份認證平臺、教育信息平臺等為師生工作學習創造便捷、舒適的校園環境。當前，數字校園建設在高校、中小學都取得顯著成效。但受思想觀念和技術整合制約，數字校園建設仍存在一些迫切需要解決的問題，如信息化功能滯后、平臺重復建設造成資源浪費、開發功能與對象需要脫節等。智能技術的發展為推動教育治理從信息化、數字化向智能化轉型提供了有力武器。智能時代豐富的載體如新穎的在線教學客戶端、多元的網絡教學資源、靈活的教育保障政策、先進的教育數據分析軟件等，可為學生提供針對性、精準性的教育服務，可大力拓展教育服務空間。同時，多主體聯合共通的數據平臺運用，使信息校園建設不再局限于學校的圍墻之內，而是打開校門，以開放、包容之姿與智慧政府、智慧城市建設緊緊相連，學校教育數據與區域經濟社會發展數據互相補充。教育管理部門或管理者可根據“瘦身”后的數據，完整、系統地把握服務對象的有效信息，進而提供更加智能的教育服務。

二、智能時代教育治理現代化的結構重塑

“隨著人工智能在教育領域應用的日益廣泛，勢必引發教育模式、教學方式、教學內容、評價方式、教師隊伍等一系列的變革與創新，助力教育流程重組與再造，推動教育生態的演化，促進教育公平、提高教育質量。”[5]智能時代教育治理現代化的全面變革，是治理驅動、治理基石、治理平臺、治理保障的整體性結構重塑，它是以數字技術為核心驅動力量，以數據化的知識和信息作為關鍵性要素和突破口，以現代信息網絡為重要載體，多主體協同參與，突出場景應用的新型治理形態。

1.智能技術的開發與應用

只有現代化的技術，才能有現代化的治理。長期以來，限制教育治理無法突破的關鍵原因，在于數字化、智能化技術與平臺的應用得不到真正落地。事實上，教育領域對先進技術極其“敏感”，一旦先進技術得以開發和推廣，所帶來的改變是巨大且極富效率的。如在突如其來的新冠肺炎疫情影響下，智能技術在開展在線教學、校園精準防控、師生動態追溯等方面得到廣泛應用，有力確保了校園教學生活秩序的正常運轉。智能時代教育治理現代化的核心驅動是先進智能技術與平臺的開發與應用，主要體現在三個層面：一是擁有完善的軟硬件基礎設施。海量的教育數據收集和處理需要充足的數據存儲及傳輸設備、系統軟件、智能芯片等;二是設施能夠掌握關鍵領域技術和分析方法，如機器學習、知識圖譜、類腦智能計算、模式識別、自然語言處理、智能語音、生物特征識別、虛擬現實/增強現實等，對有價值的教育數據進行進一步清選、歸類、分析;三是具有開發服務學校發展和師生需要的智能平臺的高性能硬件技術和設施，能夠針對學校區別于其他社會組織的獨特屬性，結合師生對教育服務的個性化需求，開發出體現教育發展和教育治理的科技產品。

2.教育數據的挖掘與利用

充分挖掘、利用、開發有價值的教育數據，使教育數據真正轉化為教育治理現代化的“石油”，是教育治理現代化的應有之義。只有建筑于可靠、可信、科學的教育數據基石之上，教育治理現代化才能實現真正的質的飛躍。教育數據既有存儲于數據庫中的結構化數據，也有文本、音視頻等非結構化數據，主要涉及管理數據、教務數據、學業數據、科研數據、就業數據、人事數據等類型。從理論上講，教育數據愈是翔實、無空白、無漏洞，發揮的作用將越大。但從治理實踐看，受限于校園基礎設施、數據挖掘工具及工作人員的數據素養、業務能力等因素，要做到教育數據的“窮盡”難度極大。提升教育治理現代化的目的在于提高學校人才培養質量、學科發展水平、教育服務層次和保障學校管理有序運轉。從提升教育治理效能的角度，關鍵在于堅持系統整合、高效便捷、質量提升、服務發展的價值導向，緊密結合學校、師生、社會對教育數據的使用與訴求，依據一定理論、模型對教育基礎數據、狀態數據、資源數據、行為數據進行有邏輯、有系統、有取舍的聚類、清洗、分析、展示、驗證。

3.智能服務的供給與設計

智能時代下教育環境的改變和治理效能的提升，是通過使用系列校園智能服務平臺而感知到的。隨著數據紅利的不斷釋放和數據戰略的深入實施，不同的主體對數據需求存在共性與個性、靜態與動態、長期與短期之分，對數據的精準化、專業化程度要求越來越高。教育管理部門或管理者要提升智能服務平臺供給意識和設計水平。從權責來看，學校是智能服務平臺搭建與設計的主要推動者、建設者、決策者，與此同時，政府、企業等社會組織可通過發揮各自優勢、建言獻策，打通教育智能服務平臺與公共智能服務平臺之間的界限，實現數據共享與服務集成。從設計來看，智能服務平臺將呈現集成化、垂直化、共享化、個性化特征，形成大數據驅動的治理信息鏈、業務鏈，充分體現“以人為本”的設計理念，高度重視管理者、師生員工的用戶體驗，提供精細化、實時化、人本化的數據服務。如圍繞學習者需求精準推送在線教學資源、學業動態分析、培養計劃目標等智能服務，實現日常教育和終身教育定制化;圍繞決策者需求精準推送學科動態、科研成果、績效產出、人事變動等智能服務，有助于科學預料、系統捕捉未來有生命力的學科專業生長點，提高決策科學化水平;圍繞社會需求精準推送相關專業人才培養存量數量、專利技術成果轉化等智能服務，促進產教有機融合，等等。

4.制度體系的科學與健全

不論是信息化階段，還是智能化階段，教育治理現代化均是一項系統性、協同性突出的工程，其預期作用的發揮，應遵循系統思維、多主體協同發力。必須通過健全的制度體系，營造積極適應教育環境、充分釋放數據紅利的良好治理生態才能給予保障。從構成智能時代教育治理現代化的結構組成來看，制度體系建設應至少包含四個方面：一是打破數據源“各自為政”和數據不出“校門”的困境，實現政府、學校、社會（包括校友）等教育數據挖掘、共享、聯通的科學機制，在此基礎上建設數據共享開放標準體系、數據風險防控制度、數據管理評價機制;二是綜合不同治理主體的治理優勢，著眼于激活治理主體活力，明確各方權責義務，保障各方利益分配，提升治理主體素養，強化考核評價的科學機制;三是建立人機協同、理論實踐、經驗判斷、數據分析、充分溝通多重優勢于一體的科學決策機制，確保流程規范、決策嚴謹、閉環管理;四是建立加大對智能時代教育治理現代化背景下線上、線下教學、協同治理等內涵、特征、趨勢、理念、規律的基礎研究和對智能技術、智能平臺等基礎設施建設投入的保障機制。

三、智能時代教育治理現代化的發展路徑

在社會治理與信息技術愈發深度融合的治理環境中，智能化既是提升教育治理能力和治理現代化的客觀要求，又是推進教育治理創新的基本途徑之一。面向未來，智能化是社會各系統無法阻擋的趨勢，經濟社會發展亦將切換到一個全新的“操作系統”。相較智能技術、大數據等在社會其他系統如城市治理、智能制造、醫療衛生等領域的應用，在教育領域的技術“出場”并不新鮮，但作為一種技術“在場”，其應用深度和價值發揮卻明顯不足，甚至落后。當務之急是要從理念、技術、制度三方面對教育治理進行系統性變革。

1.從穩定、靜態、經驗式的“有序”追求轉向開放、主動、科學式的“效能”追求

從教育運行和發展規律來看，技術賦能治理是智能時代教育過程不可或缺的重要組成部分。技術與治理之間，亦存在密不可分的聯系。很長一段時間，囿于技術的不成熟及運用技術的能力有限、教育治理手段陳舊，教育治理的主要目標就是維系學校正常運轉，確保學校整體處于一個相對穩定、靜態的“有序”狀態。智能時代，智能技術、大數據在整體性、精準性、快捷性等方面具有無可比擬的突破性優勢，當其應用于治理時，追求的是效率與質量、公正與公開、學校發展和社會進步融合的更高階段的“效能”治理，即是說，通過智能技術、大數據的深度應用，可以極大縮減教育治理所需的人力成本、時間成本和行政成本，節約治理資源，提升治理效能，推動教育事業質的發展。理念變革帶來行動變革。對于教育管理部門或管理者而言，關鍵要認識和適應智能技術的深刻變化，改變以往被動或畏難心態，主動擁抱智能時代。要深刻認識到智能技術、大數據等具有的“革命性”意義及對傳統教育治理體系造成的沖擊，“原來相對靜態化穩定性的組織體系和科層鏈條將隨著動態任務的發布而變得更具靈活性，傳統的剛性決策將趨于被柔性化決策所代替;傳統的基于上下級關系的單向度任務鏈將隨著數據流整合和場景重建而變成雙向的，威權治理過程會變得更加透明和民主”[6]。要充分發揮智能技術、大數據等具有的強大技術和治理優勢，政府、學校、社會組織和個人要形成協同共贏的理念認知，從提高教育質量、推動師生成長、促進區域發展的整體性利益角度主動融入治理現代化全程，突破狹隘利益思維，合理開放和共享高質量的教育數據，在各類利益相關者之間構建一個雙向多維的分布式、去中心化的“自組織”治理網絡。

2.從粗放籠統的“打包式”服務轉向精準人性的“場景式”應用

多年來，教育的信息化服務建設由于技術落后或缺乏、信息部門在學校組織架構中不受重視等原因，教育服務主要停留于粗放籠統的狀態，多數學校采取“打包式”服務應對所有對象的需求，忽視了不同層次、不同個體的差異化特質，教育治理效率低下、質量不佳。智能時代的教育治理現代化，須要在技術上進行變革，不僅要求技術水平取得突破，更要求技術應用體現人本理念，突出“場景式”應用。一方面，滿足治理對象的特殊利益需求，提供全方位全周期的精準化服務;另一方面，通過深入布局智能化的“場景式”應用，催生教育服務新模式、新業態，提升教育服務智能化水平和服務能力，為推動智能經濟發展提供有力支撐。要緊抓以5G為代表的新一代通訊、網絡、基礎設施部署和應用的升級趨勢，圍繞特定應用場景，聚焦智能手機、語音交互、VR/AR等終端設備的差異化需求，開發定制化、低功耗、低成本的高性能硬件，發揮其超高速的數據傳輸能力和萬物互聯的標識解析體系，形成教育治理的智能化新模式[7]。要通過采集大規模高質量的教育數據，系統性地通過新一代人工智能算法進行模型訓練，提升數據的整體分析效率，充分挖掘教育服務場景的升級需求，加速形成與需求匹配的智能化解決方案。同時，由于現階段新一代人工智能技術尚未達到強人工智能水平，如在線教學平臺可以跨越師生教學在空間上的隔閡，但在教學評價、課堂互動、學習者行為狀態的監測評價反饋與線下教學仍有差距。因此，深化“場景式”應用關鍵還要明確應用場景邊界，精準鎖定應用需求，厘清不同治理對象的需求清單，將治理對象的需求限定在有限的特定問題邊界之內，提供可行可靠的服務方案。

3.從協調多元主體“治理沖突”轉向激發多元主體“合作共治”

由于個體主義思維方式的濫觴、治理模式碎片化、組織機構功能裂解化等原因，導致以往教育數據成為一個個分散的“孤島”，在造成大量數據浪費的同時，阻礙了治理現代化的實現。破解這一難題，關鍵在于制度的變革。“無論是技術進步還是社會發展的邏輯，都決定了開放、共享的重要性，任何社會系統的主體都更趨多元化”[8]，長效化的“合作共治”制度是基于多元復雜的當代高等教育及治理場景提出的訴求。要改革現有數據治理機制和創新體系，通過分類分層推動教育數據共享，率先推動與師生利益和社會發展緊密相關的教育數據資源有序開放，學校、政府、社會組織、校友等多元力量可通過建立共贏、合作的數據開放政策和科學決策政策，系統化重塑教育數據治理工作。學校要圍繞教育“場景式”應用所需要的技術與產品研發，加大對教育治理的經費和人員投入。近年來智能技術的發展進一步顯示，理論研究和應用研究中間應該還要有平臺支撐和平臺服務。要充分發揮市場機制作用，基于政府支持智能教育現代化的專項扶持政策、重點科研計劃等專項資金，主動與技術能力強、服務水平高、帶動能力強的企業共同開展項目建設，打造一批具有示范性意義的智能服務平臺，深入探索智能技術在教育治理的應用模式。最后，由于學校多數從事行政管理和信息管理的師生員工，并非專業的智能化人才，不具有專業的數據分析知識，從一定意義上講，這是限制教育治理現代化的最難“梗點”。因而要通過制度化的培訓和學習，不斷提升治理主體的教育數據素養，提升運用智能化工具分析和處理數據能力。

參考文獻

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[6] [8] 南旭光，張培.智能時代我國高等教育治理變革研究[J].中國電化研究，2018（06）：1-7

[7] 凌霞.人工智能應用場景落地 關鍵看這5點[EB/OL].[2019-01-25]，http：//www.cbdio.com/BigData/2019-01/25/content_5999554.htm.

[作者：余聰（1988-），男，福建寧化人，中國計量大學黨委辦公室、校長辦公室，助理研究員，碩士;陳劍波（1977-），男，浙江桐鄉人，中國計量大學，副研究員，碩士。]

【責任編輯? 關燕云】