人口老齡化視角下的城市空間應對

■ 于一凡

（作者為同濟大學城市與城市規劃系教授、博士生導師）

●養老設施配置與老年人口分布不均衡。

●居家養老服務設施體系應形成市、區-街道－居委會三級空間結構。

●老年人各種機能隨著年齡增加退化，活動空間縮小，為老年人創造彌補性和支援性的居住環境，提高適老化程度已成當務之急。

城市養老設施是指為老年人提供中長期生活照料、專業護理以及生活輔助等綜合性服務的公共設施，既包括敬老院、養老院和福利院等為老年人提供全托生活照料和專業護理的機構養老設施，也包括為普通社區中的老年人提供介助、介護服務、保健康復、文體娛樂以及輔助服務的設施，如社區老年人日間照料中心、社區老年人活動中心、助餐點等。

從專業機構養老設施建設情況來看，數據顯示，2014年全國各類注冊登記養老服務機構31833個，每千名老年人擁有養老床位數近27.5張，接近國務院提出的“每千名老人擁有養老床位數30張”的配置要求。但在專業養老服務的實際投放過程中存在兩個問題:首先，養老設施配置與老年人口分布不均衡。例如大中城市中心城區居民的老齡化水平和對養老機構的需求往往高于郊區，然而由于郊區土地供應力度優于中心城區，近年來新增的大量養老機構床位主要位于郊區，上海、北京、杭州等特大城市均出現中心城區“一床難求”與郊區較高空置率并存的供需錯位現象。其次，養老機構的供給結構不盡合理。公辦養老機構在房屋使用、經費補貼等方面享有政府提供的較多優惠，服務價格較低；而民辦養老機構由于缺乏價格優勢和扶植政策，經營艱難，導致公辦養老機構供不應求，而民辦機構難以為繼的局面。

另一方面，由于對老齡人口增長及其養老需求估計不足，我國絕大部分城市社區養老服務設施普遍欠帳嚴重，難以為居家養老的老年人提供充分、有效服務。隨著近年來有關部門加強推進城市助老服務社、老年人日間照料中心、老年人助餐點等社區服務設施建設，社區養老服務支撐作用逐步顯現，但遠未達到城鄉均衡布局。另外，作為輸送各項養老服務的基層公共服務設施，不同功能的社區養老服務設施往往分屬不同部門，如老年人日間照料中心由民政部門統一部署，社區衛生站、老年護理院等由衛生部門負責，而老年活動中心（室）等則由社區管理。由于未能有效協調和互補利用，進而造成公共資源分配不公和服務績效低下，需要在空間上得到規范引導，在管理部門之間達成綜合利用的共識。

無論是專業機構養老設施還是社區養老服務設施，目前建設基礎均較為薄弱，亟待將養老設施作為城市公共服務體系的有機組成部分，系統地加以戰略部署。鑒于城市建設用地日趨緊張、舊城更新空間資源匱乏的實際情況，應鼓勵將專門為老年人服務的老年人專享型設施和兼顧老年人需求的城市共享型設施進行資源共享。譬如社區老年活動中心的建設應考慮結合社區文化中心和公園綠地等文娛休閑場所，老人日間照料中心的選址宜靠近社區衛生服務中心或其他醫療機構等，既便于老年人一次出行完成多項任務，又有利于提高各項公共服務設施的服務績效。

為優化城市養老機構的配置結構，可根據服務提供主體，將養老設施區分為基本養老機構和市場化養老服務機構。基本養老機構由政府主導、社會資本參與，為符合相關規定并經過評估審核的老年人提供托底保障的養老服務。市場主導的養老設施既可通過特定形式參與基本養老服務，亦應充分發揮市場化運營優勢，針對具有一定支付能力的老年人提供消費性服務。

結合實際情況，居家養老服務設施體系應從現有社區層面拓展至街道和市、區層面，形成市、區-街道－居委會三級空間結構。體系化的部署一方面有助于在空間上形成網絡化的設施節點，提高覆蓋率；另一方面，有利于同類設施形成有層次的服務內容，提高專業性和系統性。市級和區縣級設施宜強調設施的專業性和管理功能，發揮健全示范、指導協調全區設施發展的作用；街道級別的設施宜配置完善、功能綜合，并為各類上門服務提供支持；居委會級設施距離老年人最近，宜重點針對較為集中的需求提供常規服務。上述三級結構配置的服務設施具體包括：市、區層面設置市區（縣）級老年醫院、居家養老服務指導中心、老年教育服務指導中心、老年大學和再就業培訓中心等；街鎮級別設置衛生服務中心、日間照料中心、助餐點、助老服務社、老年活動中心等；居委會級別設置醫療衛生站、老年活動室等。

中心城區與老舊社區老年人口密度高，現有服務設施數量較多，土地開發沒有新建余地。設施建設可以采用小規模多功能嵌入模式，鼓勵對存量設施進行改造升級。設施配置應積極探索多種方式，采用租賃等形式進行靈活安排。郊區縣與中心城區相比，老年人口分布較分散、用地尚有建設空間。新建住區在養老服務設施配建時需遵守相關標準，保證養老設施用地不被占用，并為未來發展適當留有余地。對于大量人口導入的郊區新城和大型居住區，需根據導入人口規模和老年人比例進行專項核算，保障充足的設施供應。

老年人的各種機能隨著年齡增加而退化，活動空間不斷縮小，為老年人創造彌補性和支援性的居住環境、提高居住空間的適老化程度，已經成為中國城市應對老齡化挑戰的當務之急。首先，引導和強化住宅建設中的通用設計和適老化設計，規范房地產市場開發，加大對新建房地產項目監管，從源頭做好適應老齡化需求的政策與技術準備。其次，關注老年人的心理和生理特征，改善住宅室內外居住環境的功能性和細部設計，制定適合居家養老需要的住宅與居住區建設標準，提高住宅和住區環境建設的適老化水平。其三，探索在既有住宅區中為老年人創造彌補性、支援性環境的途徑，維持老年人獨立生活能力和讓老年人參與更大范圍的社會活動。

2013年以來，養老問題得到了國家和地方的普遍重視，《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）、《關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知》（建標[2014]23號）等文件明確要求建立“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。住房和城鄉建設部專門將“涉老設施規劃建設標準關鍵技術和標準體系研究”列為標準研究課題，著手對城鄉養老服務設施和空間適老化建設的標準進行梳理、修訂和補充，以期形成相對完整的技術標準體系，規范和指導我國各類養老服務設施和居住環境的規劃建設。