我國程序化廣告發展面臨的問題及監管對策

張露予

摘 要 網絡廣告在快速發展的同時，由于其固有的鮮明特征，給監管機構帶來了前所未有的挑戰。目前，我國程序化廣告發展中存在著廣告需求方平臺缺少統一的審核標準、審查能力有限，媒介方平臺不當處理個人信息，廣告交易平臺“流量欺詐”的現實問題，需要監管機構創新監管機制、關注行業自律、積極尋求公私合作以及關注個人信息保護問題，以期有效監管違法行為，建立綜合協同治理的共贏格局。

關鍵詞 網絡廣告；程序化廣告；行政監管；行業自律

中圖分類號 G2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-0360（2021）02-0055-03

基金項目：國家社會科學基金項目“智能治理的法治規范與保障研究”（項目編號：20BFX044）。

1 問題的提出

中國巨量的網絡用戶和豐富的應用場景使得中國網絡廣告的發展走在世界前列。如同廣告的發達程度與市場經濟的發達程度成正比一樣，網絡廣告的發達程度也與網絡經濟的發達程度成正比，網絡廣告的治理成效也關乎網絡治理的成效。網絡廣告具有內容豐富、覆蓋面廣、交互性強、推送精準度高、即時性明顯、形式更加多元的特點，但網絡廣告在快速發展的同時，由于其傳播的隱蔽性、主體的多元性、渠道的多樣性、界限的模糊性、送達的即時性、覆蓋的無國界性，無論是從治理能力、治理手段還是治理邊界上都給監管機構帶來前所未有的挑戰，如廣告信息界定難、主體身份識別難、管轄權限確定難、監管執法取證難等。

近年來，具有聚合資源、打通場景等鮮明優勢的程序化廣告不斷增強著新媒體與廣告形式的融合能力，通過大數據工具打通了媒體采買、用戶細分、場景化廣告、目標受眾等各個環節，在海量的數字營銷資源中實現對目標用戶的精準定位，使得廣告主收獲了更高效率、更高性價比的廣告效果。以參與主體為線索剖析程序化廣告的內涵，可歸納為多方主體共同參與的買賣活動。相比于最多擁有廣告主、廣告代理商、廣告發布者三方主體的傳統網絡廣告關系，程序化廣告的生態鏈納入了廣告交易平臺、廣告需求方平臺、數據管理平臺、媒介方平臺等多種主體。廣告交易平臺連接整合廣告主需求的廣告需求方平臺及整合媒介方資源的供應方平臺，廣告需求方平臺通過與廣告交易平臺的技術對接完成競價購買，并通過媒介方平臺將廣告投放至某一具體網絡媒介資源[1]。

目前，我國程序化廣告發展中存在著廣告需求方平臺缺少統一的審核標準、審查能力有限，媒介方平臺不當處理個人信息，廣告交易平臺“流量欺詐”的現實問題，呼吁以政府為主導的行政監管，以維持行業內良好的競爭秩序、有效保障消費者合法權益。

2 我國程序化廣告監管的立法現狀梳理

2.1 現行規范

法律規范的制定是監管部門的權力來源和行為依據。目前，我國已建立形成四層級網絡廣告監管體系，包括《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律，《互聯網信息服務管理辦法》《信息網絡傳播權保護條例》等行政法規，《互聯網廣告管理暫行辦法》等部門規章以及在一定行政區域內適用的地方性法規和規章。上述法律規范成為程序化購買廣告活動的規范依據。依據權責法定原則，我國工商行政管理部門為網絡廣告主管機構，組成各層級執法監督體系。原工商總局內設有廣告監管司，省級工商行政管理部門內設廣告處，市和縣工商行政管理部門依據具體工作實踐由處室、科室或大隊承擔網絡廣告監管工作，擁有現場檢查權、詢問調查權、查閱復制權、要求當事人提供證明文件權、責令暫停發布權等法定職權。就程序化廣告這一特殊問題而言，工商行政管理部門有權要求廣告需求方平臺、廣告交易平臺、媒介方平臺及其成員采取屏蔽、斷開、刪除鏈接的方式防止可能發生的嚴重違法后果。而后隨著我國機構改革與綜合執法改革的深入推進，現國家市場監督和管理總局保留原工商總局的網絡廣告監管職能，省、市、縣級成立市場監督管理委員會，整合市場監管職能，承擔工商行政管理部門的網絡廣告監管職能。

2.2 協同監管

基于整體性治理理論，建立適應新興技術的監管架構并不一定需要對傳統行政組織進行大規模的解構與整合，關鍵在于通過統合機制形成監管合力。因此牽頭機構發揮著組織、引導、推動和示范的重要作用，負責制定規劃、健全規范、培育監管。對于程序化廣告監管來說，我國設立的整治虛假違法廣告部際聯席工作機制形成了各個部門相互配合、協同監管的格局，對網絡廣告行業的發展與繁榮起到了一種自上而下、由內而外的推動力。各監管部門明確分工、各有側重，依托廣告監測大數據全面落實法定職責。市場監督管理總局履行組織協調、日常監管、案件查處等牽頭職責，中央網信辦指導督促新聞網站的日常管理，工業和信息化部負責對互聯網信息服務提供者和電信信息服務經營者進行行業管理，中央宣傳部及時通報制約媒體廣告健康發展的問題并指導和監督媒體加強自律，新聞出版廣電總局健全媒體單位廣告審查制度，公安部及時分析研判利用廣告實施違法犯罪行為，衛生健康委員會和中醫藥管理局加強醫療機構行業管理。此外，上述監管部門通過信息公示、信息互聯共享、聯合懲戒三大機制助力綜合執法、強化地方監管責任。

3 我國程序化廣告發展中的實踐難題

3.1 聚焦廣告需求方平臺

廣告需求方平臺是程序化購買廣告的核心環節，通過整合、分析數據，接入媒體資源、進行規劃和預算分配，實時監測及優化廣告投放效果，為廣告商提供了開放的廣告競價投放服務。由于廣告需求方平臺實際進行定價策略的制定與廣告發放的決定，其應當被認定為廣告發布者。依據現行法律規定，廣告需求方平臺應當承擔訂立書面合同、標明廣告來源、建立廣告主與廣告業務管理制度、建立網絡信息安全保護制度的義務[2]。但在實踐中，廣告需求方平臺存在著缺少統一的審核標準、審查能力有限的問題，即市場主體自治機制仍存在著現實缺陷，難以有效捕捉違法行為、切實形成共治格局。

首先，就缺乏統一的審核標準而言，我國廣告需求方平臺的商業模式與定位存在著差異，可以區分為自有流量的廣告需求方平臺、獨有DMP數據的廣告需求方平臺、大媒體自帶的廣告需求方平臺等幾種類型。雖然《中華人民共和國廣告法》第33條中對平臺的審核標準進行了相關的規定，但是在實踐中，由于商業模式與平臺自身定位的差異，平臺的審核標準存在著不一致性。尤為重要的是，出于競爭激勵的原因，流量規模較低的廣告需求方平臺會選擇降低審核標準，以吸引更多的潛在用戶。例如，標題中涉及人物名字的推廣文章在不同的廣告需求方平臺中的審核速度與審核結果即存在著較大的差異，具體表現為在某些平臺需獲得授權才能通過審核，而在一些用戶量相對較少的平臺則秒過審核。

其次，就審查能力有限而言，以二次跳轉為代表的廣告模式會給廣告需求方平臺審查義務的合理履行帶來實際困難。點擊一個網絡廣告信息，經鏈接跳轉進入廣告頁面的過程被稱為“一跳”，在此過程后，頁面上仍然存在廣告鏈接并鏈接下一個頁面的廣告方式被稱為二次跳轉。例如，在“今日頭條售賣虛假醫療廣告案”一案中，涉案非處方藥品廣告在“一跳”頁面介紹了產品的功能與規格等，但價格信息、購買渠道的獲取需再次點擊進入下一個頁面。而這一過程恰恰是從一個完全合法的商品廣告跳轉至不具有合法資質經營者銷售頁面的過程。違法的二次跳轉行為一般表現為篡改頁面與套戶兩種類別，即把合法廣告頁面篡改為非法廣告頁面，以及非法套取合法產品的廣告資質用以投放廣告。廣告落地頁屬于廣告需求方平臺審核義務的范圍，但是在存在“二跳”甚至“三跳”“四跳”廣告內容的情況下，廣告落地頁內容信息的審核則為廣告需求方平臺增加了較為嚴重的負擔。

3.2 聚焦媒介方平臺

媒介方平臺所提供的服務面向供應方，即對網絡媒體資源主體進行流量分配管理、資源定價、廣告請求篩選等。在實踐中，廣告需求方平臺可以通過API對接ADX或直接接入媒介方平臺，實現程序化廣告購買。但是在這一過程中涉及到多方主體的信息傳輸，尤其是程序化廣告以實現個性化、規模化、精準化的投放為目標，對于消費者個人信息的不當使用問題較為突出。

運用大數據收集消費者的信息，分析其消費偏好、消費習慣、收入水平等信息，可以幫助廣告主實現高效率的精準營銷，獲取更多的消費者剩余[3]。但是對消費者個人信息的過度采集和濫用將會威脅個人信息安全，也同時影響市場競爭秩序。例如，在2015年“朱燁訴百度隱私權侵權案”中，朱燁在使用百度搜索引擎搜索相關關鍵詞后，在使用某些特定網站時會發現與其搜索過的關鍵詞相關聯的網絡廣告。在該案中，一審法院與二審法院的判決結果存在著個人信息認定上的不同，但是隨著《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》的頒布和立法進程的推進，我國的個人信息監管將走向規范化、嚴格化的監管時代。程序化購買廣告中網絡廣告平臺對于個人信息的過度收集，以及可能出現的個人信息轉售行為、個人信息泄露事件將嚴重影響程序化廣告市場的有序發展，損害消費者重要利益。

3.3 聚焦廣告交易平臺

廣告交易平臺是各類媒體流量的匯聚地，也是精準購買得以實現的基礎，廣告交易平臺以中介角色實現需求方平臺與媒介方平臺的交易、競價、匹配和結算。近年來，為了實現對更多用戶的吸引，“流量”“熱度”“引流”等互聯網行業生態中不容忽視的要素也成為了互聯網企業之間越來越倚重的競爭手段，流量工具越來越嶄露頭角。

“流量為王”的發展趨勢對程序化廣告的影響體現在兩個方面。一方面，互聯網社交媒體平臺的持續熱度與自媒體的嶄露頭角使得擁有大量粉絲的網絡賬號、營銷號等主體獲得關注，成為網絡廣告市場的參與者。另一方面，“流量欺詐”等現實行為也在消耗網絡廣告市場內的廣告效率。在程序化廣告交易的過程中，如果通過植入木馬、腳本，或者篡改API執行結果、破解SDK代碼的手段來實現刷高流量的效果[4]，實質構成數據模擬行為對市場需求的侵蝕。目前我國的程序化廣告無效流量占比逐漸引起關注，“流量欺詐”行為成為亟待解決的實踐難題。

4 基于實踐問題的監管對策

為有效引導網絡廣告行業的健康有序發展，避免扼殺行業內創新動力，需要以前瞻性的視角關注程序化廣告在實踐中亟待解決的難題，做到防范先行、及時止損。具體來講，需要在以下幾個方面做出努力。

4.1 進一步完善現有立法

在面向程序化廣告進行監管的過程中，行政監管的功能、責任與邊界需要合理的界定，這依賴于法律規范的現代化，即審查與修訂可能阻礙行業發展的法律法規，或出臺新的法律政策。總的來說，我國目前的網絡廣告法律體系已經搭建起來，也確立了多部門協同監管機制。但具體到程序化廣告的語境，目前廣告需求方平臺缺少統一的審核標準、審查能力有限，媒介方平臺不當處理個人信息，廣告交易平臺“流量欺詐”的現實問題還未有明確的規定。隨著網絡廣告多樣化與多元化的發展，尤其是程序化購買廣告過程中數據管理平臺、實時競價系統在實踐中開始占據越來越重要的地位，也需要引起立法關注。因此，我國可考慮適時出臺《互聯網廣告管理辦法》，納入前瞻性的考慮，回應立法關切。

4.2 行業創新呼吁監管機制創新

1）增強技術手段支持。數字經濟背景下的網絡廣告行業經歷著持續的創新、融合與發展，需要監管部門增強技術手段支持，實施科技監管，采用靈活先進的科技手段及時把握行業內主體實施的不合規行為[5]。由于數據收集、挖掘與共享行為在程序化廣告中的使用，也需關注數據處理的各個環節，做到貫穿數據生命周期的監督管理。因此，監管部門應當建立程序化廣告監測平臺，依托科技手段提升行政監管效率，也可利用平臺及時發布告知行業內程序化廣告的突出違法問題，起到預警與指引的積極作用。目前，我國已建立了全國互聯網廣告監測中心，承擔有對大眾傳媒廣告行業進行數據采集和信用評價，同時檢測與查處違法廣告的職責。隨著程序化廣告在網絡廣告行業中扮演著越發重要的角色，應當考慮依托智能語義分析、云計算技術等科技手段，適時建立程序化廣告監測平臺。

2）化零為整，“監管聯動”提升治理效率。互聯網行業呈現出雙邊市場的典型特征，表現為使終端用戶之間相互交往的一個或多個平臺。在雙邊市場上一個普遍且成功的商業模式是在市場的一端免費或低價發送產品，而對另一端收費以彌補成本，互聯網平臺的盈利端則以廣告收入為主要代表。廣告收益對于互聯網行業發展、創新驅動起著非常重要的支撐作用。而互聯網廣告運行的機理為利用數據實現廣告主需求、用戶需求和媒體廣告資源相匹配。基于此，對程序化廣告的監督管理可以與其他領域互聯網平臺的治理靈活聯動，以期達成事半功倍的效果。例如，網絡廣告為視頻聚合平臺的主要收入來源，而為了保護版權，對盜版視頻網站的打擊與取締一直是重要的課題。因此，可以考慮與國家版權局建立聯動監管機制，向市場中主要的程序化購買廣告交易平臺提供侵權盜版黑名單網站，這不僅有助于各廣告平臺實施其審核義務，也可以從源頭掐斷黑名單中網站的廣告來源，形成互利共贏的格局。

4.3 加強行業自律，構建共治格局

1）建立統一標準，引導行業發展。程序化廣告的有效監管將需要監管部門、行業、學術界、非營利組織、標準制定組織和其他利益相關者之間的協作和信息共享。應持續評估政府管理的優先事項，以確保相關政策能夠推動行業技術與服務創新，且不會重復行業已做過的工作。首先，應鼓勵行業規范的自我建立。在新興科技行業中，市場內的經營者基于經營數據、行業實踐所制定的行業標準能夠有效引導行業的健康發展，建立起與監管部門公私合作的橋梁，有利于減輕監管成本、緩解行政資源的壓力，促進合理的行業政策的制定與發布，構建協同共治的健康格局。其次，應建議行業內廣告平臺在必要時與監管部門共享數據。基于共識的數據共享行為需經歷一個漸近的過程，涉及市場主體自身數據處理規范與存儲時限、對于監管部門檢索數據權限的認同與協商等問題。尤其是統一的數據規范的制定，需要監管部門充當技術促進者的角色，帶動市場主體與相關標準機構的通力合作。

2）設立第三方程序化廣告自律審查機構。參考域外的監管經驗，建立獨立的第三方程序化廣告自律審查機構對于程序化廣告的監管來說大有助益，例如，日本所設立的廣告審查機構及英國所設立的廣告標準局等廣告自律審查機構。第三方程序化廣告自律審查機構可建立違法行為公示平臺，暢通投訴渠道，并解答廣告活動主體的咨詢。此外，該機構也可憑借積累的程序化廣告案例、數據等，開展宣傳、教育、培訓、峰會等助力行業良性發展的公開活動。

4.4 加強用戶個人信息保護

程序化廣告對數據的使用涉及收集社交網絡、電子商務等平臺的用戶數據，分析與整理用戶數據，與數據交易市場主體之間的數據傳輸等多種場景。最重要的是個性化定制服務本身即是對用戶個人信息的提取與再利用。因此，在對程序化廣告進行監管的過程中，應當注意與《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國電子商務法》以及未來將要出臺的《個人信息保護法》《數據安全法》之間的銜接，對使用的數據源頭進行嚴格控制，確保數據源頭的可追溯性，檢驗審核數據源的合法性，并規范數據的收集與交易行為。

參考文獻

[1]張宸靚.程序化廣告模式研究[J].新媒體研究，2020，6（20）：75-77.

[2]周輝.中國網絡廣告發展與法治研究[M].北京：中國社會科學出版社，2019：150-154.

[3]何淵.數據法學[M].北京：北京大學出版社，2020：249-251.

[4]劉梅.我國程序化廣告規制的問題及其完善研究[D].重慶：重慶大學，2019：28-31.

[5]國家市場監督管理總局發展研究中心課題組.互聯網廣告市場監管的對策研究[J].中國市場監管研究，2018（11）：53.