高職院校“雙高計劃”建設的資金預算績效管理探析

摘 要：高職院校是我國高等教育的重要組成部分，其預算績效管理工作對提高資金使用效果、優化資源配置、發揮服務社會的功能具有重要作用。通過對當前高職院校“雙高計劃”資金預算績效管理現狀及存在問題的梳理，提出要從健全組織體系、完善評價制度、建立多維指標體系、強化過程監控、強化評價結果運用和現代技術手段支撐等方面優化高職院校“雙高計劃”資金預算績效管理。

關鍵詞：高職院校;“雙高計劃”;預算資金;績效管理

基金項目：2019年浙江省高等教育“十三五”第二批教學改革研究項目“中國特色高水平高職學校建設的績效評價的研究和實踐”（項目編號：jg20190719）

作者簡介：葛曉波，女，寧波職業技術學院副院長，碩士，主要研究方向為高職教育管理。

中圖分類號：G710 ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2021）04-0060-08

改革開放以來，職業教育呈現出健康發展的態勢，為我國社會經濟發展培養了大量的技術技能型人才。當前，職業教育由規模發展轉向內涵發展，《國家職業教育改革實施方案》提出，要啟動實施中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃（以下簡稱“雙高計劃”），為此，必須持續深化改革，實行政府、行業企業和社會各方力量資金扶持的多元化投入機制，引導高職院校創新理念、完善體制、提高質量、拓展空間，實現職業教育提質培優、增值賦能。第一批納入“雙高計劃”建設目錄的高職院校共計197所，包括56所高水平學校建設高校和141所高水平專業群建設高校，建設資金巨大。當前，作為“雙高計劃”建設的高職院校，如何以全面實施預算績效管理為抓手，加強“雙高計劃”建設資金的績效管理，促進“雙高”建設目標任務順利完成，成為高職院校財務工作的重中之重。

一、高職院校預算績效管理建設的意義和原則

（一）加強“雙高計劃”建設資金預算績效管理的意義

1.有利于推進國家治理體系和治理能力的現代化。預算績效管理是國家財政管理改革的重要組成部分，是完善社會主義民主制度、推進建立透明型政府的重要舉措。2010年，黨的十七屆五中全會提出要“完善政府績效評估制度”;2011年，財政部發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》;2014年，預算績效管理以法律的形式體現在《預算法》中;2017年，十九大報告提出要全面實施預算績效管理;2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），提出實現全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的具體路徑和時間表。高校作為重要的行政事業單位，全面實施預算績效管理是幫助政府提升治理能力、優化社會資源配置的重要手段[1]。高職院校作為各級財政預算的執行單位，加強預算資金績效管理是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，有利于促進財政資金聚力增效，增強政府的公信力和執行力。

2.有利于提高高職院校的內部治理水平。如何強化高職院校的內部治理、如何提高學校治理能力和水平是當前高職教育發展以及“雙高計劃”院校建設面臨的重要課題。預算是高職院校業務活動開展的重要保障，是一切財務活動的起點，是各項教學資源優化配置的重要依據[2]。在當前業財融合的背景下，高職院校以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，解決好“雙高計劃”建設績效管理中存在的資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等突出問題，是提升高職院校治理體系和治理能力的內在要求。

3.有利于提升高職院校“雙高計劃”建設的資金管理水平。“雙高”建設內容包括“一個黨建引領”“四個打造”“五個提升”等十大任務，資金來自中央財政引導資金、地方財政支持資金、建設院校自籌資金等方面，建設周期長，資金量大，管理難度較大。因此，有必要全面實施“雙高計劃”建設預算績效管理，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環系統，用績效評價來引導、規范和監督項目行為，增強資金使用主體的責任意識，提高高職院校“雙高計劃”建設的資金管理水平。

4.有利于提高高職院校“雙高計劃”的建設成效。“雙高計劃”建設明確要求“加強項目實施管理，制定項目績效評價辦法，實行年度評價項目建設績效，中期調整項目經費支持額度，依據周期績效評價結果，調整項目建設單位”。可以看出，教育部門和財政部門把績效評價結果作為調整“雙高計劃”建設資金支持額度的重要依據。因此，全面實施“雙高計劃”建設資金預算績效管理，有利于強化結果導向、硬化責任約束，確保“雙高計劃”建設達到預設績效目標，取得預期成果。

（二）“雙高計劃”建設的資金預算績效管理原則

1.科學系統原則。預算績效評價指標體系的構建要堅持科學性原則，注重衡量“雙高計劃”建設項目支出的經濟性、效益性、效率性。績效目標應做到科學合理、細化量化，可衡量、可評價，體現項目核心成果。績效評價指標的設計應當堅持定量與定性分析相結合，能夠全面系統地反映“雙高計劃”建設資金所發揮的社會效益、經濟效益與可持續影響等。同時，績效評價指標還要體現一定的科學規律，避免主觀評價、隨意評價，真正發揮評價的積極作用。

2.結果導向原則。高職院校財務預算績效評價的目的是促進學校資源配置的優化，引導高職院校關注績效，重視一定投入條件下的產出成果。“雙高計劃”建設的資金管理更加強調資金使用的績效目標和結果，更加強調“雙高”院校建設的取得成效及其辦學影響力等，體現結果導向和社會貢獻度導向[3]。“雙高計劃”資金績效管理應緊密圍繞“雙高計劃”建設資金的績效目標、績效指標、績效結果評價與結果等方面展開，清晰地體現出預算資金投入與產出之間的對應關系。此外，高職院校還要將項目年度績效評價結果作為當年度“雙高”建設考核與下年度安排預算額度的重要依據，進一步促進學校資源的合理配置。

3.分類管理原則。由于“雙高計劃”建設資金由中央財政資金、地方財政資金、建設院校自籌資金等多方面組成，因此，高職院校“雙高計劃”的建設資金績效管理應遵循分類管理原則，根據國家規定和項目資金的來源級次分類管理、分類核算;同時，要重點圍繞“雙高計劃”建設方案中的重要任務、重要目標、重點業務設定績效目標和評價指標，做到重點突出，指標清晰可衡量。

二、高職院校“雙高計劃”建設資金預算績效的管理現狀及存在問題

（一）“雙高計劃”資金預算情況分析

1.“雙高計劃”項目資金預算。“雙高計劃”每五年作為一個支持周期，中央財政分別按高水平學校、高水平專業群兩大類不同檔次進行獎補。除此之外，地方財政、舉辦方、行業企業還在中央財政的引導下對“雙高”院校投入建設資金。第一個五年期項目收入預算總額及資金結構的具體情況如表1所示。

其中，56個高水平學校項目收入預算總額為313.64億元，平均每校 5.60億元，中位數為5.19億元;141個高水平專業群項目預算申報總額450.94億元，平均每個專業群3.20億元，中位數為2.95億元。

2.“雙高計劃”建設資金的特點分析。“雙高計劃”建設資金存在以下六個特點。一是總體資金量大。第一周期建設總資金達764.58億元，其中各級財政資金達425.14億元，占比55.61%，超過以往高職教育示范校、優質校建設等項目的資金投入，是迄今為止高職教育項目投入最多的一次。二是項目數量眾多。“雙高計劃”是一個系統工程，涵蓋學生培養、師資隊伍建設、社會服務、黨建引領、學校治理等十大方面。例如，浙江某高職院校提出了構建由10大任務、42項計劃、180個工程、640個項目、2 200余個子項目組成的層級化“雙高計劃”項目群。三是建設任務周期長。第一個建設周期為2019年至2023年，五年為一個周期，持續到2035年。四是資金來源多。除財政投入之外，資金來源還包括行業企業的資金投入和學校自籌資金，形成了政府財政、行業企業和社會力量多方參與建設的多元化資金投入機制。五是資金管理復雜，不同來源的資金管理要求不一樣。六是項目支出核算難度大，既有設備設施等硬件建設支出，也有課程資源、教師教學質量提升等軟實力的提升建設支出，更有黨建項目和學校內部治理方面的支出，業務性質多樣化，涉及核算科目眾多。

3.“雙高計劃”預算資金組織機構分析。一般來說，學校財務處負責財務計劃與項目預算審批，各分院及職能處室負責各類教學、科研、實訓、校園管理等項目預算申報。每年年末，財務處組織各分院、部門統籌制定下一年度資金預算計劃，并對各分院、部門的預算執行情況進行監控和評價。目前，按照財政部門的統一部署和要求，各高職院校已經開始實施資金預算績效管理工作，但績效管理的要求還未得到真正落實，財務部門、執行部門分別擔任什么角色，負哪些責任，承擔哪些后果，還不夠具體和細化[4]。

（二）“雙高計劃”資金預算績效管理存在的主要問題

目前，高職院校“雙高計劃”的資金預算績效管理工作已經逐步展開，但在樹立績效管理理念、健全制度機制、完善評價體系、強化監督考核以及信息化建設等方面存在一些問題，主要體現在以下六個方面。

1.預算績效管理意識淡薄，制度體系不夠健全。目前，部分高職院校缺乏預算績效理念，各業務部門考慮更多的是項目是否建成、資金能不能“花出去”，很少考慮“資金如何用、效果如何”，“重支出輕績效、重投入輕管理”的現象比較普遍，績效目標是否實現更是無從談起。此外，部分“雙高計劃”建設院校預算績效管理制度建設薄弱，未能結合實際情況制定具體的、便于操作的預算績效管理制度和流程，從而導致“雙高計劃”資金績效管理難以真正落地。

2.預算績效評價指標體系不科學，影響績效評價實效。一些高職院校存在著預算績效評價體系不科學、不健全的問題[5]，主要表現在績效評價指標粗略、評價方法主觀性太強、評價標準可操作性差、評價指標過于單一等方面。還有一些高職院校僅僅設定了數量、質量指標，沒有設置成本與效益指標，綜合績效評價指標體系尚未形成，無法揭示資金投入與產出、成本與效益的關系，更無法全方位、多維度反映“雙高計劃”預算資金使用效果。

3.預算績效評估工作不扎實，績效目標難以實現。為從源頭上防止資金配置低下無效，《意見》提出要將績效管理關口前移，提出建立重大政策和項目事前績效評估機制。然而實際情況卻是“雙高計劃”高職院校對“雙高”項目事前預算績效評估大多流于形式。一方面，項目的立項缺乏可行性和必要性論證，績效目標設立隨意性大，財務部門對項目預算績效目標審核不夠精細，未能從項目的必要性、實施期限、預算合理性和預期應達到的績效角度進行預算績效綜合評估;另一方面，預算編制和審核不夠嚴謹，預算績效評估只是走過場，后續的項目績效評價實施困難，績效目標也難以真正實現。

4.預算績效管理缺乏全過程監控，導致預算績效偏差。《意見》要求各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，發現問題及時糾偏，確保績效目標如期實現。但事實上，高職院校存在著重視項目申報和資金爭取而輕視項目過程績效管理和資金使用支出的現象。在項目實施過程中，業務部門只關注項目實施進度，很少監控項目績效目標是否實現;財務部門對績效目標監控無能為力，僅僅對預算資金執行進度“單項監控”。這往往導致實際完成效果與預期出現較大偏差，出現預算調整頻繁、實施進度與計劃進度不匹配的情況，最終導致項目建設績效不佳，甚至造成資金閑置沉淀或損失浪費，難以達到預算績效管理的效果。

5.項目預算績效評價結果缺乏應用，考核激勵措施難以落實。全面實施預算績效管理并不是為評價而評價，其最終目的是將績效評價結果與下一年度預算安排掛構，形成績效管理激勵約束機制。但是，高職院校普遍存在缺乏績效管理激勵約束機制，績效評價結果并未與下一年度預算掛鉤，績效管理和績效考核“走形式”，一旦出現偏差或異常問題，問責難以落實，績效管理將失去意義。

6.財務管理信息化建設滯后，影響績效管理水平。信息化建設在“雙高計劃”中起著基礎性的保障作用。高職院校財務信息化建設方向是數據共享、業財融合，但目前，高職院校的辦公系統、教務系統、財務系統、科研系統、后勤管理等系統之間缺乏互聯互通。就績效管理而言，業務數據收集不到位，集成化信息系統建設滯后，大多數高職院校在預算績效管理信息化建設方面尚處于起步階段，績效管理的數據提取、指標設計、匯總分析等方面面臨困難，績效管理成效大打折扣。

三、高職院校加強“雙高計劃”建設資金預算績效管理的對策建議

高職院校應系統構建預算績效管理體系，準確核算各項支出，使資金得以合理分配，提高資金使用效率和效益，保障“雙高計劃”建設任務的順利進行。

（一）樹立績效理念，健全績效管理組織體系

首先，高職院校要樹立“花錢先問效、無效必問責”的績效管理意識，制訂“任務到人，責任到人”的管理制度，做好宣傳和培訓工作，使學校教職工明白預算績效管理需要人人參與、全過程管理;其次，健全組織機構，構建職責明晰、分工協作的績效管理組織體系。各高職院校可以結合自己的實際情況，在學校“雙高計劃”建設領導小組之下設立績效管理辦公室（辦公室主任及副主任分別由教學和財務部門負責人兼任），并組建績效咨詢專家庫，分別承擔不同的管理職責。領導小組負責審議建設任務計劃、年度項目預算、績效報告及驗收評估結果，推進辦公室負責組織項目計劃制定、項目建設資金預算評審、建設進度督促與檢查以及建設成效驗收考核與評價;專家負責咨詢、指導、評價。“雙高計劃”項目建設采用項目負責制，由業務部門具體負責，細分到各二級學院。

（二）加強頂層設計，完善預算績效管理制度

規章制度是績效管理工作的準則和行動指南，高職院校要對預算績效管理的基本原則、管理范圍、程序流程及不同主體的責任和義務作出明確的規定。“雙高計劃”建設高職院校應根據各自的實際情況，制訂從預算編制、預算執行、預算監督、績效評價、評價報告結果應用等全過程的績效管理制度體系。具體來說，首先，要加大制度的約束性，參照財政部門和教育部門的有關規定，結合各院校實際情況，規范預算編制與執行、預算評價與監督等具體內容。其次，要提高制度的可操作性，制訂具體的績效評價辦法，落實責任主體，提高績效評價結果的客觀性和科學性。再次，要強化制度剛性要求，硬化預算績效的約束機制，強化績效考核和問責機制。

（三）多維度評價，建立預算績效指標體系

績效指標在績效管理評價工作中處于核心地位。高職院校要建立健全“雙高計劃”項目預算績效指標體系，力求預算績效管理標準科學、程序規范、方法合理、結果可信。高職院校應根據學校特點設計投入與產出、成本與效益、定量與定性相結合的多維度評價標準;根據“雙高”項目建設的不同要求，加入個性化指標，提高重點和特色指標的權重。指標體系可將產出、效益、滿意度作為一級指標，從“雙高”建設項目完成績效目標、社會效益以及社會滿意度三方面進行評價。產出績效指標可以從數量、質量、時效、成本四個維度設立二級指標，效益績效指標可以從社會效益和可持續影響兩個維度設立二級指標，滿意度績效指標可以從服務對象和社會滿意度二維設立二級指標，在此基礎上再細分形成三級指標，具體情況如表2所示。

（四）加強業財融合，實施預算績效全過程管理

在高職院校“雙高計劃”建設資金中，財政資金占比大，資金取得和使用的合法性、合規性要求很高。因此，“雙高計劃”建設高職院校應通過業財融合加強內控，完善“雙高”項目績效的過程管理，進一步整合現有在經濟業務管理平臺資源，實施預算、績效、內控一體化管理和監督，確保項目能高效、優質地完成。一要加強“雙高”項目立項的績效評估，著重做好項目的可行性論證、項目預算金額和項目預算績效目標評估。二要構建業財融合的項目全過程績效管理，通過績效目標達成情況、項目實施進度情況和項目預算執行情況三個維度對各個部門的項目管理績效進行“多重監控”，切實做到預算和績效同步執行、同步完成。三要加強內部控制體系建設，防范各種風險點，將內部控制嵌入到項目管理的全過程，實施預算績效與內控一體化建設，經濟活動全過程閉環管理。

（五）強化評價結果應用，提高預算績效管理實效

“雙高”建設院校應通過預算績效評價與結果應用，使績效管理真正發揮作用。首先，要做好項目預算績效評價工作。高職院校應以財政部制定的《預算績效評價共性指標體系框架》為標準，制訂適合“雙高”建設項目的預算績效評價辦法，重點評價績效目標設定的科學性、項目完成情況、績效目標完成情況以及預算執行的時效性等，必要時還要引入第三方機構評價，強化評價的責任主體、突出監管責任。其次，要落實績效評價結果應用，將績效評價結果與下一年度預算額度或資金撥付相掛鉤。相關部門對績效評價結果優秀的項目要優先保障;對績效評價結果一般的項目要分析原因，督促改進;對績效評價結果差的項目要核減下年度的資金或停止撥付，并與項目單位考核掛鉤，對其進行必要獎罰，造成嚴重后果的，應對相關責任人予以問責，從而使預算績效管理真正產生效益，發揮作用。

（六）運用大數據管理，提升績效管理信息化水平

高職院校要運用信息技術手段科學管理“雙高計劃”資金，逐步構建以“雙高計劃”資金為重點內容的集成化預算績效管理信息系統，為預算績效管理提供技術保障。一要搭建預算績效管理平臺。高職院校應以預算、財務核算、資產管理等系統為基礎，梳理、優化各項業務流程，建立能覆蓋項目績效的目標管理、過程績效監控管理、績效評價結果應用等全過程預算績效信息管理系統。二要加強數據集成，打通“數據孤島”。高職院校應運用大數據信息技術，加強基礎數據采集，有效利用“五橫五縱一平臺”質量保證體系的建設成果，實現數據的互聯互通。三要加強信息平臺整合，構建預算、績效、內控一體化管理信息平臺，由人控轉變為機控，由事后審計變為事前防控，確保“雙高”項目建設平穩運行。

高職院校應通過強化“雙高計劃”資金預算績效管理，建立適合各自業務發展和專項資金管理要求的預算績效管理體系，逐步實現對項目資金使用的事前、事中和事后的監督與控制，強化項目資金使用績效的評價與結果運用，為高質量完成“雙高計劃”建設任務，實現高職院校治理現代化提供有力保障。

參考文獻：

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[3]毛素萍.高職院校加強專項資金使用績效管理的對策研究[J].江蘇商論，2019（8）：89-91.

[4]馬國婷.高職院校加強預算管理的策略研究[J].管理觀察，2019（6）：177-178，181.

[5]張男星，王春春，姜朝暉.高校績效評價：實踐探索的理論思考[J].教育研究，2015，36（6）：19-28.

[責任編輯 ? 劉素萍]

Research on the Performance Management of Capital Budget of "Double High Plan" in Higher Vocational Colleges

GE Xiaobo

Abstract： As an important part of higher education in China， the budget performance management of higher vocational colleges plays an important role in improving the effect of capital use， optimizing the allocation of resources and better serving the society. Based on the analysis of the current situation and existing problems of the performance management of capital budget of "double high plan" in higher vocational colleges， this paper proposes to optimize the performance management of capital budget of "double high plan" in higher vocational colleges from the aspects of improving the organization system， improving the evaluation system， establishing a multi-dimensional index system， strengthening process monitoring， strengthening the use of evaluation results and modern technical support.

Key words： higher vocational colleges; "double high plan"; budget funds; performance management