常態化防控下廣州市地攤經濟治理探析
——基于多中心理論視角

劉釗煒

（華北電力大學人文與社會科學學院，北京 102206）

1. 廣州市地攤經濟發展的特點

地攤經濟是一種常見的經濟形式，一般而言指從業者通過擺地攤的方式售賣商品獲取收入。張玉磊認為所謂地攤經濟，“指的是通過擺地攤獲得收入來源形成的一種經濟形式。由于人類勞動分工的存在和個體生產力的差異產生了物品的交換”。[1]王巖認為“現代城市里的地攤經濟，指城市中外來人群或者本市低收入人群為了在城市中生存發展而采取的一種低成本、經營自由的商業經濟模式，是一種典型的自雇就業經濟形式，即城市弱勢群體在城市街頭通過自己勞動、向社會提供服務或銷售商品獲利謀生”。[2]在政府層面，廣州市較少在官方政策文件中使用“地攤經濟”這種詞匯，而是使用“流動商販”等詞語進行表述[3]。綜合上述各種定義，可以將地攤經濟定義為一種自由商業模式，具有低成本、靈活性、流動性等特點。它包含流動攤販、固定攤販等形式，并主要出現在城市等人口大規模聚集的地區。

地攤經濟作為一種伴隨城市化發展而變化的經濟形式，和廣州一起經歷了多個發展的階段。具體而言地攤經濟在多年以前呈現出泛濫的情況，地攤隨處可見。之后伴隨著廣州城市規范化的管理和對城市環境更高的要求，地攤經濟在政府一刀切的打擊下在法律邊緣曲折發展,相關從業者甚至被稱為“走鬼”。現如今，隨著廣州市城市治理水平的上升，國家政策的變化，目前廣州的地攤經濟發展呈現出新的情況。同時由于疫情的沖擊，流動商販等地攤經濟的從業者收入受到顯著影響，整體地攤經濟經歷了一段時間的低迷期。具體來說目前的地攤經濟狀況有以下三個特點。

1.1 流動商販總量下降，擺攤地點趨于固定，售賣物品趨于單一

和中國許多大城市類似，廣州市的地攤總量逐漸呈現出下降的趨勢。和以前遍地可見的“走鬼”狀況相比，如今廣州的地攤已經沒有那么尋常可見。其背后原因固然有著廣州經濟發展帶來民眾消費層次的提高，但更多的是政府為了實現創建文明城市、舉辦各種大型盛事所持續對流動攤販的打擊。

在這樣的背景下，仍然走在灰色地帶的流動攤販呈現出了固定聚集的特點。這些地點往往人流量較大，但是管理相對較為松散，例如地鐵出口、公交站、老舊社區旁邊、天橋等等。此外，通過對這些地區的走訪和觀察，這些地攤類型以三無食品及水果為主，其余像售賣小商品的情況則是較為少見。

1.2 設立流動商販臨時疏導區

廣州地攤經濟的重要特點便是流動商販臨時疏導區的設立（詳見圖1）。所謂流動商販臨時疏導區，指的是政府通過劃定一定的區域給流動商販，使其在區域內集中經營并受到相關單位的集中管理的區域。在疏導區內，各個商販需要接受管理，具體形式有簽署責任書、交付租金、受到管理人員巡視檢查、保障店面及周圍衛生、不準出售三無產品等等。疏導區的大小各個不同，其攤位數量則有十余個到數十個等。

流動商販臨時疏導區的建設是廣州城市治理近幾年來的成果。在疫情常態化期間的2020年6月份正式出臺設立臨時疏導區的政策文件[4]。具體而言，目前的臨時疏導區有60個，分布在廣州各個區，其中荔灣區、南沙區和增城區最多。經營類型十分廣泛，涵蓋蔬菜、食品、日用品、水果等十余種（詳見圖2）。

在疏導區的設置上，政府根據實際情況進行建設，位置集中于地鐵口、社區、廣場等地區，給周邊居民帶來很大的便利。除了目前正式公布的60個臨時疏導區，廣州還有大量沒有經過正式公布但實際運行的疏導區存在，目前流動商販臨時疏導區已經設置攤位8400多個，惠及1.2萬余人。

圖1 2020年廣州流動商販臨時疏導區數量及分布圖

圖2 流動商販經營類型

1.3 舉辦主題性臨時地攤夜市

在疫情常態化期間，特別是中央政府支持地攤經濟發展后，帶有主題性質的地攤夜市作為地攤經濟的新形式發展得十分迅猛。這種夜市和一般流動地攤以及流動商販臨時疏導區不同，它具有商業性、臨時性、主題性的特點。具體而言，這種夜市由企業等商業組織進行籌辦，地點設置在重要商圈、旅游景點等地區以起到吸引人氣帶動消費的作用。在這種夜市中，體現主題明確，例如小吃、手工品等，并體現出整齊、干凈、繁華甚至藝術性的環境。從業人員也和一般流動商販不同，以企業人員、年輕人居多，提供具有特色的商品和服務。這種夜市的臨時性體現在有著明確的營業時段，往往持續一周到數月不整，不屬于臨時疏導區那種有著正式店面并長期經營的類型。

2. 廣州市地攤經濟多中心治理的舉措

廣州對地攤經濟的治理經歷了從政府缺位下的市場調節到完全以政府為主的取締管理到現在政府、社會、市場協同治理的過程。目前大體上形成了以政府為領導，社區具體管理流動商販臨時疏導區，企業舉辦主題性夜市的多中心的治理格局。

多中心治理理論指的是“依賴多個社會治理主體而非僅僅依賴單一的政府（或市場）治理主體參與公共事務治理，使公共事務得到充分、合理和有效的利用，并使其保持可持續性，同時，也使相關各方的利益能夠得到滿足。”[5]該理論由奧斯特羅姆夫婦共同創立。該理論有別于傳統的單純政府管理和單純市場調節這種“單中心”，提出建立政府、市場、社會多主體的多元治理模式，通過多元化的公共物品和公共服務供給以克服政府失靈和市場失靈的問題。

2.1 城管部門對流動商販進行管理和引導

城管部門對流動商販進行管理和引導是傳統意義上的政府管制。具體而言，政府通過城管直接管理流動商販，對其進行宣傳、引導、依法取締等等。這種治理主要針對目前仍游離在管理之外，自行擺攤的流動商販。目前盡管該類對象隨著十幾年的打擊和引導數量已大幅減少，但仍是整個地攤經濟的一個構成部分，同時也是需要治理的重點對象。

2.2 社區承擔管理流動商販臨時疏導區的職能

在這幾個治理中心中，政府主要通過發布政策來領導社區等具體社會主體實現對于臨時疏導區的治理。具體而言，廣州市制定相關政策文件，規定了臨時疏導區的設置、管理、運行等，確立了臨時疏導區制度。在整個治理模式中，承擔主要管理的是不同的社會主體，其中以社區為主。每個臨時疏導區都有一個對應的管理單位，該單位會根據實際情況制定管理辦法，設置保安亭或管理辦公室，并派遣保安、志愿者等人員巡查管理。通過這種治理結構，政府減少了行政投入，同時也激發了社區管理的活力，提高了治理效果，緩解了地攤從業者的生計需要同高質量市容市貌管理之間的矛盾。

2.3 企業牽頭舉辦臨時性主題夜市

臨時性主題夜市是地攤經濟的重要組成部分，是對臨時疏導區形式的補充。在這個結構中，發揮治理主要作用的是市場。通過市場的調節，企業以舉辦及管理臨時性的夜市實現了對地攤經濟的治理。在疫情進入常態化后，面對蕭條疲軟的線下實體經濟的困境，各種商圈通過在附近舉辦夜市吸引人氣，互補發展，有力地推動了地攤經濟的回暖和創新。市場本身追求效率的特點，使得在管理上能更加包容個性化的地攤經濟從業者，整體的檔次也更高。市場主體的治理，使得地攤經濟能夠更加多樣化發展，是一種新生且具有生命力的治理形式。

3. 多中心治理模式存在的問題

3.1 政府的主導作用沒有得到充分發揮

根據實際調研情況，無論是流動攤販臨時疏導區內的商販還是流動商販，基本對于有關地攤經濟及流動攤販治理等相關政策文件不了解。甚至在疏導區內部的商販對于疏導區本身的管理規范和細節要求同樣不太了解。相對于前兩者，在臨時主題夜市經營的商販對于夜市的管理規定較為了解，但是對于政策本身也只停留于新聞對地攤經濟的零星報道之上。這些現象暴露出盡管政府在各種平臺發布并宣傳相關政策，但是這些都沒有下沉到具體的從業者面前，實際宣傳效果十分有限。同時，政策執行不夠落實的問題也十分突出。盡管疏導區實現了對大量流動商販的引導，但是目前仍存在的流動商販未得到有效的管理。

3.2 社區治理攤販的水平有待提高

流動商販臨時疏導區是整個地攤經濟的核心，是廣州市這些年治理地攤的重要成果。然而目前臨時疏導區所起到安置流動商販的功能是有限的。首先，由于社區及其他管理主體對于攤位經營的管理沒有針對性吸納原地攤從業者，因此有限性體現在臨時疏導區內的商販構成，即原流動商販占整個疏導區攤位的比重不高。很多商販已經在疏導區內經營多年，并在筆者調研時并不認為自己是流動商販，并完全將生意作為正常商鋪進行經營。其次，社區在臨時疏導區的準入門檻的經濟成本方面設置過高，限制了收容流動攤販的效果。根據管理規章，在臨時疏導區內經營需要繳納申請費用以及月租，這些費用相對于流動商販而言較高，和正常商鋪相比又不算低，因此客觀上阻礙了將流動商販納入臨時疏導區的效果。

3.3 政府和社區管理覆蓋面間存在灰色地帶

流動商販臨時疏導區的設立目的之一就是為了將流動商販固定到具體區域，從而更好地整治市容市貌和環境衛生。因此，各個臨時疏導區的管理公告里往往有禁止在疏導區周邊擺攤的規定。然而實際情況往往大相徑庭，在臨時疏導區周圍往往能看到規模不等的流動商販擺攤現象。從本質來看，這是由不同治理主體的管理覆蓋面間的漏洞引起的。由于疏導區內部管理由社區等單位負責，疏導區外由政府的城管負責，因此在疏導區外但又在社區內的區域變成了兩不管的灰色地帶。在那里的攤販因為缺乏管理所導致其行為不受約束，對市容市貌造成更大的不利影響。

4. 完善多中心治理地攤經濟的路徑

4.1 充分發揮政府主導和監管作用

具體而言，政府作為核心需要強化其政策的制定和更新修改，以便更好地對全局起到有效的引領作用，例如對流動商販臨時疏導區制度的進一步完善，對現存的流動商販加強管理和引導等。并且，政府還應強化監管職能來進一步保障政策執行的效果，使基層的街道辦、城管等落實各項規定。對于仍在擺攤的流動攤販，需要城管對其依法登記，保障其合法擺攤的權利。并通過分析擺攤位置攤位數量、人流量等大數據，來引導流動商販乃至建立新的臨時疏導區。

4.2 創新社區管理攤販的方式

流動商販臨時疏導區制度作為整個地攤經濟治理的核心，需要根據實際情況的變化而進一步創新。基于目前疏導區吸納流動商販所具有的局限性，以及“流動攤販與正規商鋪之間存在著集聚分布現象，兩者互為補充并共享市場”[6]的情況，應作出以下調整。第一，調整疏導區攤位的注冊以及月租費用，使其和正常商鋪的使用費用拉開差距以區分實體店和攤販的區別，降低流動商販的經濟準入門檻。第二，對疏導區攤位結構進行區分，在現有基礎上開辟出空位，在保障環境衛生等基本情況下對流動商販進行開放，以針對性滿足不需要正式攤位的水果、賣花等攤販類型，和原有的固定攤位進行互補。第三，建立考核清退制度。即“定期對流動攤販的產品質量、服務水平、環境衛生等進行考核”[7]，根據考核結果依規整改乃至清退不合格商販，實現疏導區商販結構的優化，增強流動性。

4.3 明確政府和社區的責任和范圍

目前雖然政府和社區分工明確，分別從政策和具體的管理，公共區域和臨時疏導區進行分工，但是在具體的細節方面需要進一步的明確治理責任和管理范圍。對于社區而言，要強化其在臨時疏導區內的管理責任，解決例如轉租、商品監管等具體問題。而政府需要著重厘清管理區域，將流動商販臨時疏導區的外圍空間納入城管等政府部門的管理范圍，減少流動商販在其中擺攤的現象，解決“兩不管”的問題，維護好通過建立臨時疏導區而變得更加美觀的市容市貌。對于“兩不管”區域往往處在社區的問題，需要街道辦等政府部門和社區管理人員協調，做好管理區域無死角、全覆蓋。

4.4 調動市場參與地攤經濟發展的積極性

隨著經濟水平的上漲，人們已經不只滿足于地攤提供的便捷且廉價的商品，而對其藝術性、文化性、商品的差異性有了更高的要求。在這種背景下很多主題性的臨時夜市應運而生，并在疫情常態化期間爆火。對于這種具有生命力的地攤經濟形式，在保證適當的政府管理下發揮市場的作用，給企業松綁，支持并鼓勵舉辦類似的夜市活動。讓企業通過市場作用自發尋找商機，舉辦規模更大、形式更多樣、內容更特色的主題夜市。例如“在高檔商場周邊發展引導形成‘藝術范’‘潮流味’濃厚的個性化攤主集聚區”[8]，和商圈形成差異化競爭，發展上互補，推動地攤經濟實現高質量發展。