高校基建項目預算績效評價研究

李文倩，孫 蕾

（中國海洋大學，山東 青島 266100）

1. 研究背景

高校基建項目是指高校的基礎設施建設和大型修繕項目，它為高校教學、科研、學科建設等各項工作開展提供了重要設施保障。近年來，在政府的大力支持下，高校積極推進教育事業(yè)發(fā)展，不斷擴大招生規(guī)模、提高辦學質量、加強學科建設。為了滿足基本辦學的需要，同時也為了滿足師生對教學環(huán)境、基礎生活設施不斷增加的需求，高校對基礎設施建設和修繕投入的需求日趨增多。基建項目支出在各高校的總支出中一直占有較大比例。2018年出臺的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中提出“力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”。作為高校預算重要組成部分的基建項目，將成為預算績效管理的重點。目前在實務操作中，對高校基建項目的績效評價缺乏科學的理論依據(jù)和政策指導，需要建立一套科學、合理、可行的指標體系，科學全面反映高校基建項目資金的支出效益。

2. 高校基建項目的特點

基本建設項目不同于高校其他專項工作，其具有專業(yè)性強、生命周期長、功能多樣等特點。只有構建有針對性的績效評價體系，才能科學全面地反映高校基建項目資金的支出效益。一是專業(yè)環(huán)節(jié)多且關系緊密。基本建設項目是一項專業(yè)性較強的工作，建設過程中各階段涉及多種專業(yè)工作，如勘察、設計、造價、施工管理等。各環(huán)節(jié)工作關系緊密，存在一定的內在邏輯關系和前后因果關系，前期工作的完成效果會對下一階段的工作產(chǎn)生重大影響。因此，對基建項目進行績效評價，需要對各環(huán)節(jié)工作設置績效目標，分清責任，才有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，以便采取改善措施。二是生命周期長。高校基建項目通常要在完工交付使用后才能取得產(chǎn)出效益，但基建項目的建設周期比較長，有的項目從規(guī)劃論證、勘察設計、施工建設到竣工交付需要跨多個年度，基建項目建設資金也是分年度到位的。要對項目進行年度（中期）績效監(jiān)控，就需要設置分階段的績效評價指標，通過評價各階段工作完成的情況來反映項目的中期績效。此外，項目交付后使用時間長，對于后期維護維修成本、用戶滿意度等績效目標的實現(xiàn)情況需要在項目投入使用一段時間后進行追蹤評價。三是功能類型多樣。高校的基建項目不是單一種類的樓宇建設，涵蓋各種承擔不同功能的建筑和設施。不同功能的項目建成后所提供的服務方式或產(chǎn)出成果存在很大的差異，其所服務的對象也多種多樣。因此，基建項目的績效目標也是多樣性的，需要針對不同類型的項目設置有針對性的產(chǎn)出績效指標和服務對象滿意度指標，才能實現(xiàn)對項目的有效評價。

3. 高校基建項目各環(huán)節(jié)工作績效目標分析

一是規(guī)劃立項。此階段是指自提出項目概念到項目經(jīng)主管部門審批立項的過程。高校根據(jù)自身的事業(yè)規(guī)劃，明確建設目標，編制項目建議書和可行性研究報告，對項目進行全面的經(jīng)濟技術分析和論證，進而對項目可行性提出建議。根據(jù)可研報告的論證結果，學校經(jīng)集體決策程序做出立項建設決策并按照相關規(guī)定履行投資審批手續(xù)，即上報主管部門審批或備案立項。該階段的績效目標主要應該包括：項目功能定位要準確，且應該與學校的整體發(fā)展戰(zhàn)略目標保持一致；滿足內部管理使用對象的需求；建設方案合理、施工內容全面；項目立項經(jīng)過科學的程序和集體決策，并按照規(guī)定的程序申請設立；建設資金得到落實并能及時到位等。

二是勘察設計。勘察設計工作是指對工程項目的建設提供有技術依據(jù)的設計文件和圖紙的整個活動過程。此階段工作對于整個項目具有重要的規(guī)劃性和指導意義，是確定和控制工程造價的重點階段，相關研究文獻指出，設計階段對整個項目造價的影響超過75%。該階段的績效目標主要應該包括：按照國家有關招投標制度確定具有一定資質的勘察、設計、造價咨詢單位，并簽訂委托合同；勘察報告準確；設計方案應具有足夠的深度、能充分完整的體現(xiàn)服務對象和使用單位的使用意圖；投資概算、施工預算編制合理；各項工作按約定的時間節(jié)點交付成果等。

三是施工建設。此階段是項目建設的主體階段，是將施工建設目標變?yōu)楝F(xiàn)實最為主要、重要的階段。績效目標主要應該包括：通過公開招標等形式選擇優(yōu)秀的承包商、監(jiān)理代理和材料供應商；與中標單位簽訂合同；在合同約定期限內保質保量的完成建設任務；注意環(huán)境保護；成本控制得當?shù)取?/p>

四是竣工交付。此階段是指項目達到預定使用狀態(tài)后，對工程項目進行竣工驗收、竣工決算并整理移交技術資料的過程。該階段的績效目標主要應該包括：項目建設符合設計和高校基建工程的要求，嚴格按照程序辦理驗收并交付使用；基本建設項目完工投入使用或者試運行合格后，及時編報竣工財務決算，并辦理固定資產(chǎn)結轉；竣工檔案資料歸檔完整等。

五是使用和管理維護。建設工作全部完成后，基建項目進入使用和管理維護階段，服務對象依托項目開展教學、科研、生活、用餐、實驗、辦公等活動，項目開始實現(xiàn)其經(jīng)濟效益、社會效益以及可持續(xù)發(fā)展影響。該階段是績效評價的重要階段：項目產(chǎn)出是否符合設計目標，使用功能是否能夠滿足服務對象的需求，需要在實際使用中檢驗；而項目能否持續(xù)提供設計的服務能力和保障水平并維持較低的維修維護成本，則需要在使用更長的時間后才能評價。

4. 高校基建項目績效評價指標體系構建

根據(jù)上述的分析，高校基建項目具有時間跨度大、專業(yè)環(huán)節(jié)多的特點，各階段的工作存在一定的前后因果關系，項目最終產(chǎn)出決定于各階段的工作成果。因此應對各階段工作成果設立指標進行評價。2015年財政部印發(fā)的《中央部門預算績效目標管理辦法》中提出了“項目支出績效評價共性指標體系框架”，在此基礎上，本文設置投入、過程、產(chǎn)出、效果四個一級指標和項目立項、資金落實、業(yè)務管理、財務管理、項目產(chǎn)出、項目效益等六個二級指標，同時對框架的三級指標進行補充完善。

一級指標 二級指標 三級指標 四級指標項目功能目標定位準確性項目立項項目立項規(guī)范性投入指標可行性研究論證項目決策程序項目報批程序建設方案有效性內部管理使用需求滿足程度方案合理性和全面性資金落實資金到位率到位及時率管理制度健全性勘察設計有效性招標采購執(zhí)行人員配備勘察報告準確性設計方案有效性投資概預算編制過程指標 業(yè)務管理施工建設有效性招標采購執(zhí)行人員配備質量與安全竣工交付工作有效性竣工驗收竣工檔案資料歸檔建設進度時效性勘察、設計、造價咨詢進度工程施工進度竣工決算及時性

成本控制各項費用控制建安工程投資控制概預算控制財務管理管理制度健全性資金使用合規(guī)性財務監(jiān)控有效性數(shù)量指標根據(jù)項目的不同功能選擇設置四級數(shù)量類指標，如建筑面積、教室座位數(shù)、宿舍床位數(shù)等質量指標產(chǎn)出指標 項目產(chǎn)出價值指標工程總投資工程成本工程單平米造價各項費用單平米費用時效指標 批復建設工期內完成建設經(jīng)濟效益社會效益提高學校教學水平提高科研水平提高服務社會的能力改善學生生活條件提升學生體質和綜合素養(yǎng)效果指標 項目效益生態(tài)效益環(huán)境保護綜合能耗可持續(xù)影響服務保障能力持續(xù)性運行維護成本綜合滿意度社會公眾滿意度使用對象滿意度管理維護部門滿意度

5. 結語

基建項目是高校預算的重要組成部分，對高校基建項目進行績效評價既是國家全面實施預算績效管理的政策要求，也是高校提高資金使用效益的內在需求。本文對財政部的“項目支出績效評價共性指標體系框架”進行補充和完善，增加了對基建項目立項、勘察設計、建設實施以及竣工驗收等各階段工作有效性的評價指標。