重大公共安全事件政策決策中非理性因素運(yùn)用的偏傾性及其應(yīng)對(duì)

摘要：重大公共安全事件是人類理性難以掌控的各種非理性現(xiàn)象大行其道和非理性因素作用釋放的主要場(chǎng)域，運(yùn)用非理性因素進(jìn)行應(yīng)急決策便成為應(yīng)對(duì)重大公共安全事件中大量非理性現(xiàn)象或不理智行為的常態(tài)化政策決策方式，運(yùn)用中很難避免諸如欲望上的利己與困惑、情感上的迷惘與沖動(dòng)、意志上的冥頑與搖擺、靈感直覺(jué)上的教條與隨意等偏傾性問(wèn)題。為此，就要從滿足人民群眾的安全需要出發(fā)，將理性因素與非理性因素結(jié)合起來(lái)，通過(guò)決策者應(yīng)急決策理性和應(yīng)急決策制度的理性化構(gòu)建等理性規(guī)制來(lái)排誤糾偏。而要做到這些，需要在實(shí)際決策中以人民群眾滿意為前提，將對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)群眾負(fù)責(zé)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：重大公共安全事件;政策決策;非理性因素;偏傾性;理性規(guī)制

中圖分類號(hào)：C934? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章分類號(hào)：1674-7089（2021）02-0079-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民公共精神生成機(jī)理與培育對(duì)策研究”（19BZZ031）;2019年度黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“社會(huì)變革政策非理性因素研究”（19ZZD198）

作者簡(jiǎn)介：張曉峰，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院教授，黑龍江大學(xué)行政管理研究中心研究員。

重大公共安全事件作為預(yù)料之外的突發(fā)危機(jī)事件，從發(fā)生、發(fā)展直至結(jié)束，整個(gè)過(guò)程都充滿了信息不對(duì)稱性和不確定性，險(xiǎn)象環(huán)生，非理性現(xiàn)象和非理智行為大量存在，相應(yīng)的應(yīng)對(duì)決策屬于非線性、隨機(jī)性的突發(fā)事件應(yīng)急決策，運(yùn)用非理性因素的情況較多，由此導(dǎo)致的偏傾性在所難免，只能運(yùn)用理性力量加以規(guī)制和矯正。重大公共安全事件決策一直是研究熱點(diǎn)，成果頗豐，但是，涉及非理性因素的相關(guān)研究往往局限于一般意義上的應(yīng)急決策，且大多淺嘗輒止，從非理性因素與理性因素關(guān)系視角上展開(kāi)的深入探討并不多見(jiàn)，本文擬在這方面進(jìn)行一些嘗試。

一、運(yùn)用非理性因素是重大公共安全事件政策決策的常態(tài)化方式

重大公共安全事件是人類理性難以掌控的各種非理性現(xiàn)象大行其道和非理性因素正負(fù)雙重效應(yīng)展現(xiàn)的主要場(chǎng)域。

所謂理性，簡(jiǎn)單來(lái)講就是建立在人的客觀、冷靜思考基礎(chǔ)上，體現(xiàn)一定智慧的邏輯性認(rèn)知形式與能力。“理性既含有巨大的能動(dòng)性，并能在追求崇高的理想目標(biāo)中不斷調(diào)整以提高適應(yīng)能力，同時(shí)又保持其有理由和可理解的、‘健康思維的根本特征。”[楊耀坤：《理性、非理性與合理性——科學(xué)合理性的概念基礎(chǔ)》，《科學(xué)技術(shù)與辯證法》，1999年第5期，第34-38頁(yè)。]其主要表現(xiàn)形式是概念、判斷、推理等理性因素，特點(diǎn)是邏輯性、程序化、規(guī)范性、模式化。阿那克薩哥拉將其視為精神性本原力量，赫拉克利特、柏拉圖、亞里士多德將其等同理智、真理和智慧，黑格爾將其上升為世界主宰。在培根、笛卡爾、洛克、伏爾泰、康德那里，理性就是知識(shí)、邏輯、科學(xué)、人性、人權(quán)、倫理和正義。這種對(duì)理性的推崇，包括將其實(shí)用化和泛化，其實(shí)都是基于理性的理想化和終極意義。康德就認(rèn)為理性以超越現(xiàn)實(shí)為特征，以追求永恒、絕對(duì)、無(wú)限為目標(biāo)，因而是趨向理想化和無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。黑格爾提出，“理性構(gòu)成世界的內(nèi)在的固有的深邃本性，或者說(shuō)，理性是世界的共性。”[[德]黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1980年，第80頁(yè)。]胡塞爾認(rèn)為，人性的本性就在于追求理性及其所揭明的終極目標(biāo)，“理性給予被認(rèn)為是‘存有者的東西，即一切事物、價(jià)值和目的以最終意義”。[[德]胡塞爾：《歐洲科學(xué)危機(jī)和超驗(yàn)現(xiàn)象學(xué)》，張慶熊譯，上海：上海譯文出版社，1988年，第13頁(yè)。]伽達(dá)默爾也認(rèn)為，理性表征的是知識(shí)和真理為科學(xué)方法所不能把握的狀態(tài)，它能支配我們的一切科學(xué)能力和我們的一切活動(dòng)。上述認(rèn)識(shí)集中體現(xiàn)在智慧這一理性稟賦上，理性由此被理想化，人們對(duì)理性的追求便成了超越經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)的、永無(wú)止境和永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的理想化過(guò)程，形成了源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的理性主義傳統(tǒng)。從古希臘哲學(xué)到康德、黑格爾，理性成為啟蒙運(yùn)動(dòng)的旗幟并在文藝復(fù)興時(shí)期得到高揚(yáng)，直至在實(shí)踐中成為衡量一切的尺度和支配一切的存在，人的欲望、情感等非理性因素失去能動(dòng)地位，成了理性支配的對(duì)象。特別是伴隨著工業(yè)革命之后科技在各領(lǐng)域的擴(kuò)張，理性主義大行其道，并成為二戰(zhàn)后各種研究方法的主流。作為政策科學(xué)前身的決策科學(xué)，就經(jīng)歷了從客觀理性到經(jīng)濟(jì)人假設(shè)再到有限理性直至行政人假設(shè)的發(fā)展歷程。拉斯韋爾創(chuàng)立政策科學(xué)就是以理性為前提，視自然科學(xué)方法為唯一方法，開(kāi)創(chuàng)了理性主義政策分析的傳統(tǒng)。類似的還有鄧恩的政策選擇排序能力、伍啟元的以準(zhǔn)確計(jì)量尋求政策手段和最佳結(jié)果的決策方法等，都是哲學(xué)中的理性主義傳統(tǒng)在政策決策領(lǐng)域的反映，理性決策往往被視為科學(xué)決策而備受推崇。

理性主義很早就因非人性和思維僵化而受到質(zhì)疑。從文藝復(fù)興、啟蒙運(yùn)動(dòng)，到20世紀(jì)現(xiàn)代非理性主義、西方馬克思主義及后現(xiàn)代主義，在批判理性主義的同時(shí)又挖掘并張揚(yáng)了非理性，并把這種探討延伸到社會(huì)歷史和公共政策領(lǐng)域。韋伯認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值理性弱化源于工具理性支配。福柯認(rèn)為理性既是瘋癲的原因也是表現(xiàn)。哈貝馬斯提出“生活世界殖民化”，馬爾庫(kù)塞提出“單向度人”的說(shuō)法，分別描繪了工具理性統(tǒng)治下的現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的病態(tài)現(xiàn)象。西蒙認(rèn)為實(shí)際行動(dòng)中并不存在客觀理性，進(jìn)而提出非理性行政人假設(shè)和有限理性政策模型。雅卡爾同樣認(rèn)為有限世界和有限理性決定了決策的有限性。拉斯韋爾也承認(rèn)政策實(shí)際過(guò)程經(jīng)常是非理性的。20世紀(jì)60 年代末，德洛爾在批評(píng)拉斯韋爾推崇理性的基礎(chǔ)上，斷言政策科學(xué)是判斷與行動(dòng)的哲學(xué)，而不是科學(xué)哲學(xué)。從20世紀(jì)70年代起，美國(guó)新公共行政運(yùn)動(dòng)就展開(kāi)了對(duì)理性主義傳統(tǒng)的反思，到90年代逐漸形成了批判理性模式的潮流，繼而開(kāi)始探尋超越理性模式的替代模式， 非理性問(wèn)題日益受到關(guān)注。

所謂非理性，是指與理性相對(duì)的非邏輯認(rèn)知形式與能力，一是指“心理結(jié)構(gòu)上的本能意識(shí)或無(wú)意識(shí)”，二是指“非邏輯的認(rèn)識(shí)形式”。[夏軍：《非理性世界》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1993年，第225頁(yè)。]主要包括欲望、情感、意志、無(wú)意識(shí)、直覺(jué)、靈感等不涉及智力的非理性因素，特點(diǎn)是非邏輯性、非程序化、非規(guī)范性、非模式化。非理性、非理性因素、非理智等既有聯(lián)系也有區(qū)別，共同點(diǎn)是非理性因素的運(yùn)用。用得好就是理性的，反之就是非理性的或非理智的。柏拉圖、亞里士多德、培根等在肯定理性的同時(shí)都承認(rèn)非理性在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中的作用。現(xiàn)代西方哲學(xué)認(rèn)識(shí)論發(fā)展也趨向非理性化，包括崇尚理性的科學(xué)主義，如科學(xué)哲學(xué)的主要代表人物波普和庫(kù)恩都承認(rèn)科學(xué)靠理性，創(chuàng)新需直覺(jué)。貝克爾、卡尼曼等還專門(mén)論述了不確定情境下經(jīng)濟(jì)決策行為的非理性問(wèn)題。至于非理性因素的局限性問(wèn)題，胡塞爾提出理性主義有理性的一面也有非理性的一面，非理性主義也是如此。勒龐和馬斯科維奇等都視政治為非理性的產(chǎn)物，進(jìn)而認(rèn)為政策決策自然也是如此。可見(jiàn)，非理性因素運(yùn)用不當(dāng)也會(huì)出現(xiàn)偏傾性，若有意或無(wú)意地將這種作用引向極端還會(huì)導(dǎo)致反理性的非理性主義。

在理性和非理性關(guān)系上，韋伯和帕森斯都提出人的行為是二者共同作用的結(jié)果。拉斯韋爾認(rèn)為政策過(guò)程應(yīng)是理性的，但實(shí)則經(jīng)常是非理性的。克朗認(rèn)為理性分析須與非理性相結(jié)合。藥師寺泰藏把二者在政策活動(dòng)中的關(guān)系比喻為報(bào)時(shí)鐘和流云。判斷理性還是非理性的難點(diǎn)在于：針對(duì)一種想法或行為，從一個(gè)角度看可能是理性的，從另一個(gè)角度看也可能是非理性的;此人認(rèn)為是理性的，他人可能會(huì)認(rèn)為是非理性的;此時(shí)被視為是理性的，彼時(shí)又會(huì)被視為是非理性的;基于理性思考的行為可能導(dǎo)致非理性的結(jié)果，基于非理性動(dòng)機(jī)的行為也可能產(chǎn)生符合理性要求的結(jié)果。所謂“見(jiàn)仁見(jiàn)智”“意料之外”“事與愿違”，以及“有心栽花花不開(kāi)，無(wú)心插柳柳成蔭”等都是從這個(gè)意義上說(shuō)的。哲學(xué)意義上的理性與非理性問(wèn)題更為復(fù)雜，篇幅所限不再贅述。

人類理性難以掌控的各種非理性現(xiàn)象的存在是重大公共安全事件的基本特點(diǎn)。哈耶克指出，人的理性雖是獨(dú)一無(wú)二的稟賦，但并不足以安排整個(gè)人類社會(huì)進(jìn)程。理性的理想化特征決定了人們?cè)谶\(yùn)用理性因素實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)常常力不從心，甚至事與愿違，陷入自我矛盾的困境，因?yàn)槿藗冞\(yùn)用理性因素時(shí)總會(huì)由于主客觀因素千變?nèi)f化而受到實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)的約束和由此引致的非理性沖擊。人們主觀上總是試圖運(yùn)用理性駕馭非理性，客觀現(xiàn)實(shí)卻是：非理性的桀驁不馴的特性總會(huì)誘發(fā)人們無(wú)意識(shí)的盲動(dòng)等許多非理智行為。休謨就認(rèn)為理性只是激情的奴隸，除服從和服務(wù)于激情以外，不能扮演任何角色，因?yàn)槿说募で闀?huì)引發(fā)不計(jì)后果的行為。他進(jìn)而提出理性主義的基本方法是通過(guò)搜集數(shù)據(jù)、觀察現(xiàn)象，從片段信息中總結(jié)出概括性觀點(diǎn)的歸納法，這種歸納未必正確，也就是說(shuō)，理性只是依據(jù)和手段，激情才是本質(zhì)。這些論述意在說(shuō)明人類不是完全理性的，理性不能對(duì)人們的所有活動(dòng)都提供絕對(duì)成功的保證，更難以掌控各種非理性現(xiàn)象。重大公共安全事件大多是超出人類理性掌控的意料之外的突發(fā)事件，非理性因素的作用非常突出，諸如投機(jī)、瞞報(bào)、恐慌、抱怨、盲從、造謠、傳謠、甩鍋、恐懼、作秀等非理性現(xiàn)象非常集中，構(gòu)成了重大公共安全事件的常態(tài)化圖景，因而也是非理性因素大行其道的場(chǎng)域。盡管誘因復(fù)雜，但無(wú)外乎天災(zāi)和人禍。無(wú)論天譴、輪回等被視為“天意”的安排，還是報(bào)應(yīng)之類的人為報(bào)復(fù)，其共同特點(diǎn)是出乎意料，從表現(xiàn)過(guò)程和結(jié)果看，大多被視為非理性。至于靈異事件、異常天象、讖語(yǔ)等各種迷信說(shuō)法以及依靠巫術(shù)、占卜等決策更被視為非理性或不理智。其實(shí)，在重大公共安全事件中判定人們的行為是否理性是很困難的，比如危急時(shí)刻的理性應(yīng)該是不被情緒左右，但這樣的理性也會(huì)被視為非理性的冷漠。無(wú)論天災(zāi)還是人禍，重大公共安全事件中出現(xiàn)許多非理性現(xiàn)象都與人的不正當(dāng)欲望有直接關(guān)系，更何況欲望本身就是非理性因素，運(yùn)用不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生欲望膨脹等非理性現(xiàn)象，由此引發(fā)不理智行為。正如物理學(xué)家霍金所指出的那樣，人類基因中由于攜帶自私和貪婪的遺傳密碼，必然會(huì)無(wú)止境地瘋狂索取，導(dǎo)致人類在享受現(xiàn)代化帶來(lái)的富足的同時(shí)，也承受著這種“理性力量”種下的惡果。尤其是高度理性化表象下暗含著介于理性和非理性之間的高度不確定的灰色空間。從應(yīng)然角度看，絕大多數(shù)人都是不具有理性判斷能力的有限理性的人。實(shí)然卻如烏爾里希·貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中指出的那樣：現(xiàn)代科技越發(fā)達(dá)，我們就越篤信人類能搞定一切，結(jié)果便是一旦遇到災(zāi)難等無(wú)法應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象時(shí)便茫然不知所措、焦慮、惶恐、不安乃至憤怒。新冠肺炎疫情期間，即使全民抗疫，嚴(yán)防死守，還是出現(xiàn)了諸如決策遲緩、刻意隱瞞、朝令夕改、暴力闖卡、趁火打劫、造謠傳謠、地域歧視等各種令人難過(guò)、蒙羞、憤怒的非理智現(xiàn)象。

既然理性乏力導(dǎo)致非理性大行其道是重大公共安全事件的基本場(chǎng)景，那么將非理性因素運(yùn)用于危機(jī)決策就成為應(yīng)對(duì)重大公共安全事件的常態(tài)化政策決策方式，甚至暗地里借助非科學(xué)的巫術(shù)、占卜等非理性手段也是這一特殊情境下的常見(jiàn)現(xiàn)象。羅森塔爾指出，在高度不確定和時(shí)間壓力非常大的緊急狀態(tài)下，政策決策系統(tǒng)快速反應(yīng)以進(jìn)行關(guān)鍵性抉擇是危機(jī)管理和常態(tài)管理的重要區(qū)別。重大公共安全事件作為危機(jī)事件，其突然性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、風(fēng)險(xiǎn)性、嚴(yán)重性和影響的長(zhǎng)期性等基本特征都與非理性因素之間有密切關(guān)聯(lián)，能有效應(yīng)對(duì)這種情形的是歸屬于不確定性決策和風(fēng)險(xiǎn)決策的危機(jī)事件政策決策。弗蘭克·奈特在《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和利潤(rùn)》中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為前者能用概率計(jì)算，而后者不能。但是，社會(huì)學(xué)和政治學(xué)都認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)與不確定性可合二為一且不可計(jì)算。最早提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念的烏爾里希·貝克認(rèn)為，作為現(xiàn)代化不可避免的產(chǎn)物，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是工業(yè)文明發(fā)展到一定程度所產(chǎn)生的危及人類生存的一種危險(xiǎn)狀況，它表征的是現(xiàn)代工業(yè)化文明在利用科技手段創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)也遺留了不可勝數(shù)的“潛在的副作用”，從而將當(dāng)代社會(huì)置于一種無(wú)法逃避的情境。這種情境表現(xiàn)為當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)高度系統(tǒng)化的社會(huì)，那種不起眼的小毛病都會(huì)引發(fā)整個(gè)社會(huì)大動(dòng)蕩的可能性越來(lái)越大。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)是不可計(jì)算的，因?yàn)闉?zāi)難所產(chǎn)生的影響不具有常規(guī)形態(tài)，所造成的損害甚至無(wú)法彌補(bǔ)。危機(jī)蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)，決定了其特征是不確定性。查爾斯·赫爾曼視危機(jī)為一種出乎決策主體意料、反應(yīng)時(shí)間有限、會(huì)威脅決策主體最高目標(biāo)的情境。危機(jī)自有人類社會(huì)以來(lái)就一直伴隨著人們的生產(chǎn)生活，人類發(fā)展史也是不斷與各種危機(jī)抗?fàn)幍臍v史。本次新冠肺炎疫情無(wú)論潛伏期、爆發(fā)期，還是持續(xù)期、消退期，整個(gè)危機(jī)階段漫長(zhǎng)復(fù)雜，充滿不確定性，諸如群體公共恐慌等大量非理性現(xiàn)象頻現(xiàn)，增加了社會(huì)的緊張情緒，沖擊著社會(huì)秩序，產(chǎn)生了較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。盡管這是見(jiàn)慣不怪的危機(jī)場(chǎng)景，但再次重現(xiàn)并伴有始料不及的新情況，還是或多或少暴露出我們?cè)趹?yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件政策決策上存在不足和失誤，尤其是在運(yùn)用非理性因素決策上存在偏傾性。更痛心的是許多非理性的做法還是對(duì)非典、禽流感等危機(jī)事件中暴露出來(lái)的失誤應(yīng)對(duì)方法的復(fù)制。新冠肺炎疫情對(duì)從中央到地方的各級(jí)決策者的決策能力都是一種巨大的考驗(yàn)。同時(shí)也進(jìn)一步昭示，全球化使現(xiàn)代人類面臨共同風(fēng)險(xiǎn)，誘因增多、形式多樣、傳播加速、范圍擴(kuò)大、危害嚴(yán)重等將是未來(lái)重大公共安全事件的基本特征和發(fā)展趨勢(shì)。歷史的重復(fù)既有線性方式，也有非線性方式;有符合邏輯的精準(zhǔn)變化規(guī)律，也有邏輯不清的意外變化，甚至還有很多無(wú)法解釋的歷史困惑。對(duì)此，有些政策決策者自以為有知識(shí)和判斷能力，實(shí)則缺乏基本常識(shí)，還只停留在個(gè)人感覺(jué)上。新時(shí)代的中國(guó)正處于深化改革的轉(zhuǎn)型期，利益矛盾和博弈的不確定性增大，外部世界也在發(fā)生迅速深刻的同樣帶有不確定性的巨變。如果政策決策系統(tǒng)不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，沒(méi)有能夠適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化需要的群體政策決策系統(tǒng)，那么一旦再遇重大公共安全事件，非理性因素運(yùn)用的偏傾性還將再現(xiàn)，非理智行為和非理性現(xiàn)象出現(xiàn)的概率還會(huì)增加。

總之，一定要辯證對(duì)待重大公共安全事件政策決策中理性因素和非理性因素的作用。對(duì)其中任何一方都不能盲目推崇或拒斥，更要避免陷入理性主義或非理性主義的泥潭。尤其是將非理性因素運(yùn)用到重大公共安全事件政策決策中，稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)偏傾性。

二、重大公共安全事件政策決策中非理性因素運(yùn)用偏傾性的深層分析

立足于人類的有限理性來(lái)運(yùn)用非理性因素進(jìn)行應(yīng)急決策是應(yīng)對(duì)重大公共安全事件的基本政策決策方式，自然也是利弊共存的。正面作用包括：欲望上的責(zé)任心與使命感、情感上的關(guān)愛(ài)與激情、意志上的冷靜與克制、直覺(jué)靈感上的應(yīng)變與創(chuàng)新等。負(fù)面作用包括：欲望上的利己與困擾、情感上的迷惘與沖動(dòng)、意志上的冥頑與搖擺、靈感直覺(jué)上的教條與隨意等。這些負(fù)面作用都是重大公共安全事件政策決策中運(yùn)用非理性因素導(dǎo)致偏傾性的具體表現(xiàn)，主觀上可能無(wú)故意，客觀效果上卻顯現(xiàn)出一種權(quán)力意志主導(dǎo)下的帶有唯意志主義特點(diǎn)的主觀主義，實(shí)則是非理性主義思想傾向。

重大公共安全事件政策決策中非理性因素運(yùn)用中的偏傾性是指政策決策者預(yù)料之外的、理性難以把控的盲目隨意或混亂現(xiàn)象。它既存在于政策決策者獨(dú)立決斷的情形中，也存在于群體決策中，包括群體決策中的個(gè)體決策行為。重大公共安全事件政策決策作為危機(jī)應(yīng)急決策是一種應(yīng)對(duì)不確定性的有組織的群體決策行為和風(fēng)險(xiǎn)決策。卡爾·威克將組織應(yīng)對(duì)不確定性的策略分為基于規(guī)則的策略和基于情境的策略。規(guī)則中理性因素的成分較多，情境中非理性因素的成分較多。本次新冠肺炎疫情從暴發(fā)、相持到未來(lái)走向都充滿了不確定性，防控政策決策也必然呈現(xiàn)出探索性、隨機(jī)性、創(chuàng)新性和風(fēng)險(xiǎn)性共存又交互影響的圖景，非理性因素運(yùn)用比較頻繁和廣泛，在發(fā)揮正面作用的同時(shí)，諸如領(lǐng)導(dǎo)不力、決策遲緩、執(zhí)行混亂、違法亂紀(jì)、簡(jiǎn)單粗暴、矯枉過(guò)正、心存僥幸等負(fù)面作用也很突出，折射出疫情防控應(yīng)急政策決策中非理性因素運(yùn)用上的偏傾性。筆者梳理權(quán)威官方媒體的報(bào)道，概括出以下幾個(gè)方面的表現(xiàn)：一是基于不正當(dāng)欲望的瞞報(bào)謊報(bào)、截留防疫物資、地方封堵、地域歧視、假公濟(jì)私和各種形式主義做法;二是情緒沖動(dòng)引發(fā)的諸如貫徹禁聚令時(shí)掀翻麻將桌等簡(jiǎn)單粗暴行為;三是意志不堅(jiān)定導(dǎo)致的諸如不顧本地疫情嚴(yán)重盲目跟風(fēng)解禁導(dǎo)致的疫情反彈，或落實(shí)防控政策時(shí)教條、固執(zhí)、不善變通等;四是直覺(jué)和靈感運(yùn)用不當(dāng)造成的諸如設(shè)路障、奇葩標(biāo)語(yǔ)、花樣作秀等費(fèi)力不討好的一刀切式做法。有些做法雖極富創(chuàng)意、初衷良好，但是令人不舒服。這些非理性因素運(yùn)用的偏傾性會(huì)使危機(jī)應(yīng)對(duì)變得極為被動(dòng)與艱辛：一是容易強(qiáng)化信息隱匿性和不對(duì)稱性，引起公眾心理恐慌或造成盲從效應(yīng)，并產(chǎn)生擴(kuò)散性影響和不良連鎖反應(yīng);二是預(yù)料之外的非理智情況不斷出現(xiàn);三是各種迷信活動(dòng)粉墨登場(chǎng)，預(yù)言、讖語(yǔ)、謠言、傳聞滿天飛。

一般說(shuō)來(lái)，將非理性因素運(yùn)用在重大公共安全事件的政策決策中，動(dòng)機(jī)不純和基于理性思考卻出現(xiàn)事與愿違的非理性結(jié)果這兩種情況居多。如本次新冠肺炎疫情對(duì)“吹哨人”前批后贊，武漢交通管制后對(duì)外地人前松后嚴(yán)。究其決策認(rèn)知上的原因，一是欲望的非理性，如投其所好、明哲保身等不正當(dāng)私欲和好心辦壞事的不合理公心;二是矛盾心理，如瞞報(bào)和報(bào)喜不報(bào)憂多出于想把事情辦好又怕被問(wèn)責(zé)的糾結(jié)與困惑;三是決策者在不掌握權(quán)威信息情況下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力不足，比如，新冠肺炎疫情初期，因?qū)Σ《救狈y(tǒng)一的權(quán)威性認(rèn)識(shí)造成誤判，貽誤了防控最佳時(shí)機(jī);四是不愿及時(shí)披露信息的危機(jī)處置慣性思維和企圖蒙混過(guò)關(guān)的僥幸心理;五是對(duì)預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警與危機(jī)應(yīng)急決策中非理性因素的運(yùn)用之間的內(nèi)在聯(lián)系在認(rèn)知上還存在盲點(diǎn);六是決策認(rèn)知中的法治意識(shí)不強(qiáng)。從已經(jīng)發(fā)生過(guò)的重大公共安全事件來(lái)看，認(rèn)知偏差導(dǎo)致誤判的居多，且都與非理性因素運(yùn)用的偏傾性有關(guān)，體現(xiàn)出某種程度的集體行動(dòng)邏輯。因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，置身群體之中的個(gè)體理性往往會(huì)被群體的無(wú)知、極端、武斷、失態(tài)、瘋狂等非理性淹沒(méi)，從而有意無(wú)意地盲從群體，造成誤判和決策失誤。一方面，這與政策決策體制尤其是依法決策體制機(jī)制不完善造成的對(duì)應(yīng)急決策權(quán)掌控不力和制約不夠有關(guān)。由此產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)是層級(jí)結(jié)構(gòu)的應(yīng)急決策執(zhí)行力因唯上而下降，陽(yáng)奉陰違、明知故犯、不負(fù)責(zé)任等非理智行為在所難免。預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)案，應(yīng)急響應(yīng)，事前、事中、事后等應(yīng)急處置機(jī)制即使非常完備也很難發(fā)揮應(yīng)有效力。另一方面，傳統(tǒng)文化中官本位、等級(jí)情結(jié)、面子心理、人情關(guān)系之類的潛規(guī)則使得非理性因素根深蒂固，運(yùn)用到重大公共安全事件政策決策中更容易出現(xiàn)偏傾性。

三、理性規(guī)制：矯正重大公共安全事件政策決策中非理性因素運(yùn)用偏傾性的基本范式

重大公共安全事件政策決策是一種群體決策。恩里克·克蘭特利將災(zāi)難響應(yīng)界定為有組織的集體行為，離不開(kāi)一定的制度規(guī)范。這種規(guī)范可人為設(shè)計(jì)，也可自組織形成，無(wú)論哪種都應(yīng)該體現(xiàn)出理性或理性追求。制度規(guī)范的人為設(shè)計(jì)容易做到，制度規(guī)范的自組織形成則離不開(kāi)非理性因素的驅(qū)動(dòng)和潤(rùn)滑作用。康佛將復(fù)雜性理論引入應(yīng)急管理研究，探索了應(yīng)急響應(yīng)中的自組織問(wèn)題，即在沒(méi)有外部指令條件下，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間能自行按某種規(guī)則形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)從無(wú)序向有序演化。這個(gè)過(guò)程只能產(chǎn)生于與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的開(kāi)放系統(tǒng)。這個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)在危機(jī)事件爆發(fā)后開(kāi)始離開(kāi)原來(lái)的平衡狀態(tài)而進(jìn)入雜亂無(wú)章的非平衡狀態(tài)。在開(kāi)明且有智慧的決策者引入非理性因素的作用下，經(jīng)過(guò)漲落使系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)間存在的非線性相互作用形成有效協(xié)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的平衡有序。需要指出的是，僅靠非理性因素運(yùn)用只能解燃眉之急，系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展取決于理性因素的指導(dǎo)和理性化的制度設(shè)計(jì)。柏拉圖認(rèn)為激情是理性的奴仆，憑感覺(jué)和欲望沖動(dòng)決策永遠(yuǎn)只能看到影子，而擁有理性的人往往理智清醒，能走出洞穴并拯救所有人。理性的力量在本次新冠肺炎疫情防控政策決策中是強(qiáng)勁的，也是戰(zhàn)勝疫情的主要支撐和希望所在。在黨中央和國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府始終將滿足人民生命安全需要這一動(dòng)力源泉作為政策決策的主導(dǎo)性價(jià)值取向，以對(duì)黨和人民的深厚情感和對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)的高尚情操無(wú)私奉獻(xiàn)，以百折不撓的堅(jiān)定意志排誤糾偏，以隨機(jī)應(yīng)變的直覺(jué)判斷和群策群力的啟發(fā)靈感推動(dòng)政策創(chuàng)新，才有眾志成城戰(zhàn)勝疫情的矚目戰(zhàn)果。

針對(duì)重大公共安全事件的某些復(fù)雜情形，運(yùn)用非理性因素隨機(jī)決策是理性的還是非理性的？即使初衷是善意的，結(jié)果也為多數(shù)人所滿意，依然會(huì)存在見(jiàn)仁見(jiàn)智的情況。比如真話與假話，哪個(gè)是理性的？哪個(gè)是非理性的？在危機(jī)處置的特定情境和語(yǔ)境下，確實(shí)可能是非難斷，不是非白即黑那么簡(jiǎn)單，也不是特事特辦的“善意謊言”就能解釋清楚，更不能用“存在即合理”和實(shí)屬無(wú)奈的“是非功過(guò)讓后人評(píng)說(shuō)”一以概之。新冠肺炎疫情初期部分地方出現(xiàn)的疫情瞞報(bào)和信息發(fā)布延遲等行為產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，也是事先無(wú)法預(yù)料的。這種情況理論上可以理解，因?yàn)槿藷o(wú)完人，決策的初衷是理性的，但結(jié)果未必也是理性的。再如，交通管制是基于國(guó)情的理性思考，但也有言論，尤其是國(guó)外輿論，認(rèn)為這是非理性的侵犯人權(quán)。然而，那種放任自流從而招致大范圍病毒感染的做法就是理性的嗎？延遲復(fù)工在阻斷疫情傳播的同時(shí)也使不少企業(yè)的生產(chǎn)受到影響，由此帶來(lái)的倒閉和失業(yè)增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)。這些都說(shuō)明，介于理性和非理性之間的危機(jī)應(yīng)急決策大多屬于不確定性的非線性隨機(jī)決策，事與愿違和南轅北轍也是這類決策中的常見(jiàn)現(xiàn)象，即使群體決策也難幸免。勒龐在分析這種現(xiàn)象的原因時(shí)指出，孤立的個(gè)體都具有主宰自身行為的理性思考能力，群體則不具備這種能力，因?yàn)閭€(gè)體一旦置身群體之中，就可能會(huì)受到群體潛移默化的影響，放棄獨(dú)立思考而服從群體意志。這種情形在本次新冠肺炎疫情防控應(yīng)急決策中同樣表現(xiàn)明顯，比如許多地方對(duì)封堵道路一味盲從，而不考慮是否有必要;看到外地解禁，不顧本地疫情的嚴(yán)重性而盲目跟進(jìn)。可見(jiàn)，在信息不對(duì)稱和不確定性特點(diǎn)突出的重大公共安全事件中，運(yùn)用非理性因素進(jìn)行應(yīng)急政策決策是類似賭博的風(fēng)險(xiǎn)決策，到底是理性的還是非理性的，有的非常明確，有的確實(shí)有待歷史評(píng)判。

人不是全知全能的，都是有限理性的，運(yùn)用非理性因素進(jìn)行重大公共安全事件政策決策有一定合理性，由此導(dǎo)致的偏傾性也難以避免。解決的辦法是理性規(guī)制，具體體現(xiàn)在決策者的應(yīng)急理性和由此指導(dǎo)的應(yīng)急決策體制機(jī)制的理性化構(gòu)建上。

決策者的應(yīng)急決策理性要求決策者個(gè)體和決策群體首先必須在理性因素和非理性因素及二者相互關(guān)系方面有學(xué)理上的清醒認(rèn)知，如此才能構(gòu)建出理性化的應(yīng)急決策體制機(jī)制，并以此約束自身的決策行為。通過(guò)與理性規(guī)制的互動(dòng)展現(xiàn)自身決策的理性品質(zhì)，以避免非理性的個(gè)人專斷，以此提高政策決策的理性化水平。為此，可以從以下三個(gè)方面著手。

第一，充分釋放非理性因素有利于決策理性化的正向功能。首先，在欲望方面要惠民所欲，克己奉公。其次，在情感方面要以自身的正面情緒感受和處理引起公眾非理性情緒的各種傳言和謠言。再次，在意志方面要立場(chǎng)堅(jiān)定不動(dòng)搖。最后，在直覺(jué)靈感方面要善于將非理性因素偏傾性中暴露出的問(wèn)題及時(shí)轉(zhuǎn)化為理性動(dòng)力。理性因素的指導(dǎo)和規(guī)制不僅有助于克服和約束重大公共安全事件政策決策中非理性因素運(yùn)用導(dǎo)致的非理性盲動(dòng)，而且還有助于將非理性因素變成人們活動(dòng)中的合理因素，其中“對(duì)非理性活動(dòng)的成果（如科學(xué)認(rèn)識(shí)中的原始猜測(cè)）進(jìn)行論證，乃是理性最顯著的作用”。[楊耀坤：《理性、非理性與合理性——科學(xué)合理性的概念基礎(chǔ)》，《科學(xué)技術(shù)與辯證法》，1999年第5期，第34-38頁(yè)。]真正的負(fù)面情緒其實(shí)是不存在的，自然也無(wú)好壞或理性與非理性之分，失望、壓抑、憤怒、無(wú)聊等情緒是內(nèi)心欲望和需要的反映，其外泄實(shí)質(zhì)上是溝通訴求的表達(dá)或宣示。負(fù)面情緒作為公眾議程產(chǎn)生的要素含有重要信息，可以提醒決策系統(tǒng)予以關(guān)注和回應(yīng)，對(duì)政府政策議程確立起著極為寶貴的安全閥作用，尤其應(yīng)該對(duì)意志調(diào)控情感的功能予以特殊關(guān)注和運(yùn)用。意志雖屬非理性因素，意志品質(zhì)卻被視為理性的化身。比如，伴隨著其他地方的陸續(xù)解禁，疫情依然嚴(yán)峻地方的決策者很容易受疲勞心態(tài)和松懈情緒的影響而盲目跟風(fēng)，不畏浮云遮望眼的堅(jiān)定意志品質(zhì)這時(shí)候就顯出其難能可貴之處，甚至可能起到?jīng)Q定性作用。因?yàn)橄蚝玫囊咔榉揽匦蝿?shì)來(lái)之不易，稍有閃失就可能會(huì)前功盡棄。這種頑強(qiáng)意志來(lái)自對(duì)人民生命負(fù)責(zé)的使命感，來(lái)自對(duì)災(zāi)情的清醒認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確研判，來(lái)自對(duì)自身有限理性的認(rèn)知。

第二，善于調(diào)動(dòng)理性因素進(jìn)行指導(dǎo)。比如，實(shí)事求是的推理與研判、質(zhì)疑與反思、實(shí)說(shuō)與道歉，以及正確運(yùn)用科學(xué)與正義、信仰與道德。具體途徑是：通過(guò)運(yùn)用這些理性因素來(lái)掌控決策行為中的欲望，進(jìn)而以此調(diào)節(jié)情感、意志和直覺(jué)靈感，使非理性因素運(yùn)用始終在正確軌道上進(jìn)行。理性因素在正當(dāng)欲望和正面情緒的影響下反而能更好地調(diào)控非理性因素的運(yùn)用。

第三，將理性因素同非理性因素結(jié)合起來(lái)矯正非理性因素運(yùn)用中的偏傾性，以此做到?jīng)Q策科學(xué)、精準(zhǔn)，實(shí)事求是，才有可能杜絕用諸如“遇到問(wèn)題繞著走”、因噎廢食、一停了之等非理智行為應(yīng)對(duì)非理性現(xiàn)象的錯(cuò)誤做法。

理性化的重大公共安全事件應(yīng)急政策決策制度是指優(yōu)化調(diào)整相關(guān)的民主與法治、集權(quán)與分權(quán)，以及現(xiàn)有應(yīng)急管理體制機(jī)制等制度安排，建立包括獨(dú)立決斷、民主集中制等議事規(guī)則，合理運(yùn)用傳媒、社會(huì)公眾、外腦、第三方等渠道及其技術(shù)手段。應(yīng)該從以下五個(gè)方面提高重大公共安全事件應(yīng)急政策決策的理性化水平。

一是尊重知識(shí)和常識(shí)，運(yùn)用好邏輯性、程序化、規(guī)范化等理性因素比較突出的知識(shí)、科學(xué)、技術(shù)、道德、法律、正義、外腦等思維智慧，尤其是大數(shù)據(jù)和專家的智力優(yōu)勢(shì)，以及公眾、社會(huì)、媒體等有利于規(guī)制非理性沖動(dòng)的決策資源，并將其轉(zhuǎn)化為制度化應(yīng)急規(guī)制的優(yōu)勢(shì)。這套規(guī)制必須基于科學(xué)和理性，要貫穿重大公共安全事件的全過(guò)程，包括潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期、恢復(fù)期等主要階段。在“一案三制”等應(yīng)急制度體系中，尤其需要諸如不說(shuō)謊添亂、不損人利己、恪守道德法律原則等大眾理性的協(xié)同配合。

二是優(yōu)化建立在法治基礎(chǔ)之上并受理性指導(dǎo)的理性因素與非理性因素交互作用的重大公共安全事件應(yīng)急政策決策機(jī)制。首先，這種交互作用要貫穿整個(gè)應(yīng)急決策體制機(jī)制。這種機(jī)制應(yīng)立足治理而不是管理，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)商、平等、互利、協(xié)同，堅(jiān)持公開(kāi)、透明、有效、回應(yīng)的原則。載體是高效協(xié)同、無(wú)縫銜接、扁平化的數(shù)字化聯(lián)動(dòng)決策機(jī)制。其次，依法決策。要在法治軌道上進(jìn)行應(yīng)急決策，具體來(lái)說(shuō)就是應(yīng)急措施要符合法律法規(guī)和法治精神。特殊時(shí)期運(yùn)用非理性因素等特殊辦法可以理解，但不能沖擊法治底線這一理性要求。再次，完善民主化、科學(xué)化的應(yīng)急決策體系。這是發(fā)揮群體決策智慧以彌補(bǔ)決策者個(gè)體認(rèn)知能力不足的理性化選擇。為此，需要建立健全指令清晰、權(quán)責(zé)明確、政令暢通、系統(tǒng)有序、執(zhí)行有力的集中、統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策和指揮體系，完善預(yù)防為主前提下的重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治等協(xié)同、考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制。最后，正視存在的問(wèn)題，充分發(fā)揮傳媒和數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)披露和通報(bào)信息以回應(yīng)公眾關(guān)切，增強(qiáng)公眾信心，穩(wěn)定公眾情緒，避免由群體恐慌等非理性行為帶來(lái)的次生災(zāi)害。應(yīng)該實(shí)事求是地通過(guò)媒體告知公眾實(shí)情。媒體不能回避客觀理性方面的內(nèi)容，也不能放任一些非理性內(nèi)容肆意傳播，更不能鼓噪虛幻的情緒化內(nèi)容，而是要擔(dān)負(fù)起培育公民理性判斷能力與理性平和社會(huì)心態(tài)的職責(zé)，努力營(yíng)造公共精神和大眾理性的良好輿論氛圍與社會(huì)環(huán)境。

三是加強(qiáng)重大公共安全事件政策決策非理性因素運(yùn)用方面政策執(zhí)行力制度的建設(shè)。高質(zhì)量的政策執(zhí)行力是有效應(yīng)對(duì)重大公共安全事件政策決策非理性因素運(yùn)用偏傾性的根本。人的有限理性決定了政策決策很難做到完全理性和科學(xué)，政策方案自然不可能盡善盡美，非理性因素運(yùn)用中的偏傾性也就難以避免，對(duì)政策決策執(zhí)行中暴露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)的排誤糾偏顯得尤為重要。“危機(jī)事件表明風(fēng)險(xiǎn)防控體系中預(yù)防體系亟待加強(qiáng)，未雨綢繆的制度安排和政策工具需要補(bǔ)位，亡羊補(bǔ)牢的反應(yīng)體系和未雨綢繆的預(yù)防體系需緊密結(jié)合。”[趙新峰：《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件沖擊下風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同治理共同體的建構(gòu)策略》，《行政論壇》，2020年第3期，第80-88頁(yè)。]為此，要加強(qiáng)對(duì)政策決策中非理性因素運(yùn)用的執(zhí)行過(guò)程監(jiān)控和相關(guān)執(zhí)行力制度的建設(shè)，通過(guò)科學(xué)有效的制度及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效遏制、糾正政策執(zhí)行中那些靠文山會(huì)海與記憶落實(shí)上級(jí)指示，盲目跟風(fēng)、臨時(shí)抱佛腳、拍腦袋、馬后炮、土政策、變通等形似理性思考，實(shí)則非理智的做法。尤其是在干部火線提拔中要盡可能避免投機(jī)，問(wèn)責(zé)時(shí)要盡可能避免冤情，減少由此引發(fā)的各種非理性連鎖反應(yīng)。

四是重大公共安全事件政策決策作為危機(jī)應(yīng)急管理，也是一個(gè)摸著石頭過(guò)河的理性因素與非理性因素交互作用的試錯(cuò)過(guò)程，離不開(kāi)健全的試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)和免責(zé)機(jī)制的保障。

五是主要決策者在民主集中制前提下的臨機(jī)決斷水平是解決重大公共安全事件政策決策非理性因素運(yùn)用偏傾性的關(guān)鍵。在應(yīng)急決策中，米歇爾斯所說(shuō)的寡頭統(tǒng)治鐵律是客觀存在的，也有一定合理性。即使決策體制機(jī)制高度健全，最終拍板定案的還是主要決策者，其決策素質(zhì)和能力舉足輕重，甚至對(duì)全局起著決定性作用。首先，要根據(jù)實(shí)際情況正確處理好民主與集中、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。既要通過(guò)堅(jiān)持民主集中制發(fā)揮集體智慧決策的優(yōu)勢(shì)，又要在需個(gè)體運(yùn)用非理性因素獨(dú)立決斷時(shí)敢冒風(fēng)險(xiǎn)、勇于擔(dān)責(zé)，同時(shí)又不能失去理智，而是善用理性因素和集體智慧來(lái)規(guī)避非理智風(fēng)險(xiǎn)，矯正非理智行為。其次，提高運(yùn)用非理性因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判的能力。科學(xué)預(yù)測(cè)必須有理有據(jù)，可質(zhì)疑、可證偽，切忌迷信“知其然不知其所以然”的非理性神秘預(yù)測(cè)。要將理性因素與非理性因素結(jié)合起來(lái)，通過(guò)技術(shù)性與非技術(shù)手段相結(jié)合的方式對(duì)危機(jī)事件的非常態(tài)因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，充分考量事件的影響力、持續(xù)性、可控性及傳播性，盡力避免被別有用心之人所利用，或輕易成為非理性集體狂歡的一員。最后，危急時(shí)刻的領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任認(rèn)知有助于維護(hù)政策的公信力和權(quán)威性，為此，要盡可能避免危機(jī)應(yīng)急決策中那些以主觀主義、教條主義、官僚主義、本位主義、形式主義等形式表現(xiàn)出來(lái)的非理性因素的影響。

綜上所述，決策者的應(yīng)急決策理性必須與應(yīng)急決策制度的理性化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能解決重大公共安全事件政策決策中非理性因素運(yùn)用的偏傾性問(wèn)題。當(dāng)然，人人都有理性障礙，理性人未必真的有理性，還存在“理性壓制”等問(wèn)題。在實(shí)際決策中，還需要在人民群眾滿意的前提下將對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)群眾負(fù)責(zé)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

〔責(zé)任編輯：來(lái)向紅〕