“時間銀行” 養老服務政策的交易成本探析

鄧宇琦 許珊珊 唐詠儀

（南京郵電大學，江蘇 南京 210023）

引言

近年來人口老齡化與養老服務主體匱乏的矛盾日益突出，中央為此在相關文件中多次提出要大力培養養老志愿者隊伍，積極探索 “學生社區志愿服務計學分” “時間銀行” 等做法。這極大地激發了地方政府探索 “時間銀行” 互助養老的積極性。 “時間銀行” 養老服務是指 “通過政策設計，鼓勵志愿者為老年人提供養老服務，按一定的規則記錄儲存服務時間，年老需要時可提取時間兌換服務。”[1]當前學術界有關 “時間銀行” 的研究主要是對西方理論與經驗的引介、參與意愿[2]、拓展路徑[3]、發展難點和應對策略[4]等方面的分析，對 “時間銀行” 養老服務運行成本的關注不多。本文嘗試從交易成本角度切入，以南京市推行的 “時間銀行” 養老服務政策及實踐為研究個案，探討 “時間銀行” 養老服務的交易成本，為進一步推進該政策的完善提供相關依據。

1 交易成本：內涵與結構

交易成本是新制度主義經濟學的基本概念，最早由科斯在《論企業的性質》中提出，是指市場運行中交易活動的成本，企業就是為了降低市場不確定性帶來的額外交易成本損耗而產生。此后，威廉姆森建構了交易成本的分析框架：基于人性的 “有限理性” 和 “機會主義” 兩個假設前提，闡述了交易活動中資產特殊性、交易環境的不確定性與交易頻率對交易成本形成的影響，就具體經濟行為達成契約的過程視角提出交易成本分為 “事前” 和 “事后” 成本兩個部分。事前成本是契約達成前的信息收集、協商成本和締約成本，事后成本則包括履約成本和敦促契約執行的監督成本。

自交易成本被科斯和威廉姆森提出和推廣后，國內外學者研究切入的視角雖有所不同，但也形成了基本共識：交易行為過程中一定會耗費資源，市場的交易成本必然不為零；不同的交易制度只能減少而不能完全消除交易費用，因此經濟行為中選擇市場還是企業交易制度，取決于交易成本的最優選擇。

2 公共政策過程與經濟行為一樣存在交易成本

隨著對交易成本的研究日益深入，學者們將交易成本理論引入公共管理領域，由研究經濟行為拓展到政府行為，成為公共管理領域進行政策創新、制度創新的重要切入點。這是因為，政策、制度在某種程度上是決定交易成本的內生變量。政策、制度的產生源于交易成本的降低，政策失當、制度建設滯后帶來的隱患便是加大交易成本。

公共選擇理論的提出者布坎南指出，國家治理中的政府行為也隱含著各種交易，存在著一個政治市場[5]。政治市場的交易活動比一般的市場交易復雜得多，其公共政策制定的政策過程、治理過程存在著多主體之間的交易活動。尤其是在提倡多元治理體系的今天，政府已經不是公共產品的唯一提供者，經濟領域的 “合同式” 的交易活動同樣存在于公共治理領域。

公共政策過程是一個由社會問題得到政府確認，政府為化解該問題形成政策，政策執行、政策評估、政策變遷到政策終結的過程。公共政策過程是一個不斷找尋最佳方案的理性過程，協調著各種認同和需求的滿足，是參與政策過程的各方合作的過程。公共政策過程的交易成本，是參與政策過程的各方在合作中，由于存在 “有限理性” 和 “機會主義” ，而形成政策建立、執行、評估的 “契約” 成本以及管理、交付公共產品和服務的 “協議” 成本。

3 南京市 “時間銀行” 養老服務政策過程的交易成本分析

“時間銀行” 養老服務模式在南京由棲霞區一家養老機構率先試行。因其具有破解養老服務主體不足的困局的功能而被南京市政府采納。2019年7月，《南京養老服務時間銀行實施方案》（試行）發布，該《方案》中提出構建政府主導、通存通兌的 “時間銀行” 互助養老的運行機制。2019年12月，南京全市正式開展 “時間銀行” 試點工作。截至2021年1月，全市已招募注冊志愿者4.5萬多名，服務對象3.3萬多名，累計服務8.6萬單。按照羅杰·科布劃分標準[6]，南京 “時間銀行” 政策是典型的外在創始型政策議程類型，即由政府系統以外的個人或社會團體提出，在取得一定成功經驗并被政府認為有利于解決公共問題后上升為政策議程。同時 “時間銀行” 政策從確立到執行是典型的多元主體參與政策：既包括了以南京市政府為代表的官方政策主體，也包括了相關社會組織、公民個人、智庫以及大眾傳媒在內的非官方參與主體。各方主體在政策過程中發揮作用，產生相應交易成本。

本文采取政策過程和參與主體雙維度的分類方式，分析南京 “時間銀行” 政策過程中的交易成本。政策過程方面，從公共政策的一般發展過程出發，分為形成共識、政策制定、政策執行和監督評估四個部分，參與主體圍繞政府、社會組織以及公民三個主體展開，據此可將南京市 “時間銀行” 政策過程的交易成本分為：信息成本、評估成本、談判成本、運轉成本、協調成本五個部分（見表1）。

表1 “時間銀行” 的交易成本結構

3.1 信息成本

信息資源是政府制定政策的前提基礎，公共問題的發現離不開政府對有關信息的收集、傳遞、加工和使用。政府獲取信息往往需要人力成本的挖掘和物力成本的耗費，有時甚至會出現財力成本的交易。在南京市 “時間銀行” 的發展過程中， “時間銀行” 概念最先由南京養老志愿服務聯合會在棲霞區堯化門提出并推廣，其目的是為了吸引更多的志愿服務主體。而隨著南京市整體呈現出養老服務行業服務主體不足后，南京市政府開始對養老服務模式進行反思和探索，在不斷調研探索和對話溝通中，最終選擇了 “時間銀行” 這一新模式作為破局利器。南京市政府主體對于全市整體養老服務行業的深入了解、對于服務主體缺口的正確認識、對各地時間銀行模式的調研交流都是信息成本的具體展現。

3.2 評估成本

評估成本是指政府在對政策進行制定過程中需要對具體內容進行合理性、合法性判斷所涉及到的成本。一項政策的制定需要在各個階段對政策的實質內容進行評估，包括政策是否符合客觀實際和具體情況、政策自身是否具有合法性、政策是否能真正解決相應的公共問題等。 “時間銀行” 志愿養老模式最初只是在堯化門街道開展，但是將這一模式推廣至全市必須要對模式的適配性進行擴充性論證并進行一定的理論評估，這其中就需要專業智庫團隊參與，而這就是評估成本的體現。自2019年開始，南京市在鼓樓、棲霞、秦淮、建鄴等區從社區、街道、小區開展了多個層面的試點。進行試點意味著要先期在試點地區開展完整的 “時間銀行” 模式，并且進行細致地跟蹤記錄，在這一過程中投入的人力、物力和財力都屬于評估成本。

3.3 談判成本

談判是政策制定過程核心組成部分，是指政策制定者與參與者之間存在利益沖突，需要通過談判就政策選擇達成共識，因此政策制定過程中的談判成本是討價還價、利益博弈的交易成本。 “時間銀行” 的推行包含了兩個主要的談判階段：第一是南京市政府與南京養老志愿服務聯合會之間的談判博弈。在與南京養老志愿服務聯合會會長史秀蓮的訪談中，史會長提到她對于 “時間銀行” 的設想，這是一個全民參與的養老志愿服務，志愿服務者獲得的不僅是可以通存通兌的時間貨幣，還能通過自己的努力獲得社會的尊重和日常生活的便利。為此在與政府的談判中，希望政府能提供加大對 “時間銀行” 的宣傳，幫助聯合會加強與相關職能機構和專業團體的聯系。但這個愿景并沒有隨著 “時間銀行” 在全市的開展而實現，南京市政府、南京養老志愿服務聯合會以及其他涉及的服務單位仍在為此不斷談判博弈，尋求的是一種三方的均衡，在這個過程中必然會使得三方投入大量的成本。第二個談判階段是南京市政府在具體落實 “時間銀行” 的過程中，與各個街道社區外包的養老社會服務組織之間的談判。在 “時間銀行” 模式開展之前，南京市大多數街道社區都通過政府購買服務的方式進駐了養老服務組織，如今這些組織將作為時間銀行模式的第一批主要參與者。如何完成平穩過渡并將 “時間銀行” 模式成功嵌入現有的養老服務體系，成為政府和各個養老服務組織談判的關鍵點。

3.4 運轉成本

政策的制定更多是理論層面的制度設計，政策的執行是將政策真正落實的重要環節。政策的執行包括了為落實政策而進行的基礎建設和落實執行兩個主要步驟。這一過程中參與的主體是政策環節中最多的，產生的交易成本也必然紛繁復雜。南京市 “時間銀行” 是一個基于網絡數據平臺的模式，因此在全市實行前必須搭建一個 “時間銀行” 的專業化管理平臺。目前開發的系統是由市民政局牽頭，市大數據管理局、市信息中心配合共同搭建的。該系統不僅包括一個核心的信息數據管理平臺，還包括了時間銀行運行基礎的配套制度，例如時間貨幣計算機制、服務者監管機制等。政策的落地執行往往意味著存在一個正式或者非正式的專用于運轉政策的體制或組織，而這個組織在日常的行動過程中產生的成本也屬于運轉成本。在 “時間銀行” 推廣的同時，南京市也構建了市、區 “時間銀行” 管理體系。在市、區政府領導下，由民政部門會同相關部門負責，對 “時間銀行” 進行分級管理。具體重點任務見圖1：

圖1 南京市養老服務 “時間銀行” 實施方案重點任務

可以看出，機制、體系和系統的建設過程中都會投入不同類型的成本，這些成本就是運轉成本的具體體現。

3.5 協調成本

政策的執行往往不可能做到完美，即使經過了充分的理論論證和實踐試點，正式開展時總會出現意料之外的情況和矛盾，這就需要相關的政策執行主體根據實際情況和具體問題進行協調和處理。另一方面，政策的開展往往也意味著政策參與主體的擴張，實際執行中出現新的問題和焦點需要新的參與者加入政策的完善過程。 “時間銀行” 在南京市的推廣暴露了試點過程中沒有出現的問題，例如就全市而言，有能力使用 “時間銀行” 服務平臺下單的老年人數量有限，大多數老年人受到手機設備限制或者難以短時間內接受新的服務流程而沒有參與到 “時間銀行” 模式中。為此一些社區養老服務組織開展了協助老年人下單的培訓課程，政府則從整體平臺運行機制出發補充了代下單功能。而隨著志愿者個體的不斷加入，對于志愿者本身的基礎信息篩選要求有所提高，因此在申請注冊成為志愿者時， “時間銀行” 數據管理中心會與民政部門、公安部門開展合作，篩選符合條件的志愿者。除此以外，在與史會長的訪談中我們了解到，目前南京市已經注冊成功的4.5萬多名志愿者中真正活躍在線的僅1萬多人。如何高效地帶動全民參與 “時間銀行” ，南京市政府對此的宣傳工作尤為重要，而這個過程中投入的資源就是激勵成本的表現。

4 結語

“時間銀行” 養老服務是一種尚處于探索階段的、應對中國養老服務主體不足的解決方案，其目的在于構建未來養老服務的新模式，形成更為和諧穩定的社會尊老愛老互助的氛圍。這一新政策引入交易成本理論進行分析，在公共管理領域屬于一種較新的視角。一項公共政策的成敗與否，依賴于制定者的深思熟慮。從交易成本角度去研究 “時間銀行” 養老服務政策，目的在于審視 “時間銀行” 養老服務政策是否存在交易成本可優化的空間，從而發掘出該政策中可待完善的不足之處。

致謝：

本論文受到南京郵電大學社會與人口學院周建芳教授和劉曉峰副教授的悉心指導，特此感謝！