“十四五”時期我國推進城市更新的思路與舉措

摘要：城市更新是一個不斷完善“城市系統”的過程，已經成為“十四五”時期我國加快推進以人為核心的新型城鎮化的必然戰略選擇。梳理回顧“十三五”時期我國典型城市開展城市更新改造方面的實踐經驗，并對其進行評價。在此基礎上，針對不同類型區，提出了適合中國現實情況的更新改造路徑模式，并從制度體系、管理機構、財政金融、公眾參與、試點示范等方面對“十四五”時期我國的城市更新提出了相應的政策建議。

關鍵詞：城市更新;新型城鎮化;路徑模式

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）03-0048-55 收稿日期：2021-01-15

作者簡介：胡茜，經濟管理出版社責任編輯。

1 前言

隨著2019年底我國城鎮化率突破60%，有近8.5億常住人口生活在城市中。在當前我國發展環境面臨深刻復雜變化，尤其是國際環境日趨復雜，不穩定性、不確定性明顯增加的情況下，城鎮化對于加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局意義重大。如何繼續加快推進以人為核心的新型城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間，已經成為我國“十四五”時期經濟社會發展戰略中的重大問題。當前我國城市，尤其是超大、特大城市的新增土地資源接近臨界點，亟需對存量資源進行重新開發。習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》 （《求是》2020年第21期） 中指出，今后“在城市舊城和老舊小區改造方面有巨大需求和發展空間”。因此，城市更新也就成為了“十四五”時期新型城鎮化高質量發展的必然戰略選擇。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，要“實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程”。

城市越來越成為一個復雜的系統，前期開發建設固然重要，且受到各界關注，但后期的升級維護同樣需要重視 （吳冠岑，2016） 。城市更新就是一個不斷完善“城市系統”的過程，更新與發展之間是共生、互動的關系，兩者相互依存、相輔相成，推動城市內涵式發展與深度進化。城市更新能夠有效提升存量資源利用效率，增加城市空間的經濟價值，并且對于城市功能優化和社區環境改善具有直接作用。“十四五”時期，我國城市更新工作的一個重要任務，就是要在中國特色社會主義理論的指導下，積極探索符合國情的城市更新模式，以推動公眾參與來構建“自上而下”與“自下而上”相結合的城市更新開放體系，打造市場、政府和社會三者之間的良性有機互動，有效推動城市生態環境改善、居民生活質量提升以及社會和諧發展 （陽建強，2018） 。事實上，城市更新不僅僅只是對城市中的建筑物、基礎設施等物質環境進行更新改造，也是對城市產業結構、功能業態、文化環境、生態環境等軟環境的一次綜合優化與升級，并涉及投資、金融、科技、人文、民生等經濟社會的方方面面，在很長一段時間內都將成為我國新型城鎮化的重要內涵和核心目標之一 （王世福、沈爽婷，2015） 。當前，中國城市更新已經從拆舊建新式的舊模式，逐步發展到滿足新需求、承載新功能、采用新方式、重視新傳承的有機更新時代，城市更新將成為新時期帶動我國城市持續發展的新增長點。

2 “十三五”時期我國城市更新實踐及評價

2.1 我國不同城市的城市更新比較

“十三五”時期，我國常住人口城鎮化率從2015年底的56.1%增長到2019年底的60.6%，年均增長超過1個百分點，已經步入城鎮化較快發展的中后期。另一方面，城市更新對于我國城市高質量發展的意義日趨重要，城市建設已經由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好” （王蒙徽，2020） 。“十三五”時期，由于不同規模城市面臨的主要矛盾不同，并且在發展基礎、發展空間、產業結構、人文遺跡等方面差別巨大，城市更新工作在我國城市之中并不是同步展開，并且結合自身現實情況，不同城市的城市更新具體鮮明特征和差異化。

表1列出了廣州、杭州、濟南和嘉興這四個不同規模、且具有代表性城市在城市更新過程中所面臨的主要矛盾、更新目標、更新規劃、工作程序、更新方式和更新策略方面的差異，并對其進行比較。通過解讀表1，我們可以發現四點重要信息。

第一，在對城市更新進行規劃決策時，廣州已經形成了較為綜合的系統性規劃，建立了包含改造策劃、用地處理、資金籌措、利益調節、監督管理在內的全流程政策框架。杭州的“三改一拆”則是臨時性的綜合治理框架，主要采取短期行動計劃方式來推進城市更新順利開展。為體現城市發展理念的轉變和配合城市更新工作的順利推進，濟南也編制了舊城更新的專項規劃，但主要是針對特定類型地塊開展更新工作。與濟南不同，嘉興的城市更新則是針對單一片區 （包含多種類型） 進行系統的綜合規劃。

第二，在工作程序方面，有些城市設立了獨立的城市更新局，有的城市則將城市更新局作為加掛單位，還有的城市在領導小組指導下開展城市更新工作。其中，廣州成立了我國最早的城市更新局，并在城市更新工作領導小組的領導下開展工作，形成了橫向協作、上下結合的開放體系。杭州則根據自身工作重點，通過設立“三改一拆”行動領導小組，全面組織實施“三改一拆”工作。濟南是全國第三個設立城市更新局的城市，但與另外兩個城市不同的是，濟南城市更新局是加掛在濟南市住房保障和房產管理局名下。區別于杭州的“三改一拆”行動領導小組，嘉興負責城市更新工作的是城市有機更新工作領導小組，更具有常設性和全局性。

第三，在更新方式上，廣州在經過前期的大規模改造之后，城市更新更加注重“城市成長”的多元目標導向，更多采用謹慎的循序漸進方式進行。根據杭州“三改一拆”行動工作方案，城市更新采用點 （謹慎的小步漸進） 、面 （急劇的大規模推進） 結合的方式進行。濟南市在經歷了急劇的大規模推進之后，開始綜合運用整體改造、功能提升、綜合整治等更新方式。與其他城市略有不同，嘉興的城市更新接近于全域更新，針對老城區、外圍城區和城鎮的不同特點，分別采取不同的更新方式和策略。

第四，在更新策略上，廣州確立了“1+3+X”政策指引體系，形成了整體性的制度安排，城市更新工作已進入法制化、規范化、常態化的發展軌道，并創新采用“微改造”的模式。杭州確立了“1+X”工作模式，形成了較為整體性的制度安排，但作為一場短期的整治行動，未來需要向戰略性的制度安排過渡。濟南雖然設立了城市更新局，但并不是獨立的部門，采取的是針對特定類型較為整體性的安排。嘉興的城市更新則集杭州和濟南的長處，聚焦特定片區 （城中、東柵） ，形成了較為整體性的制度安排。

2.2 我國城市更新實踐評價

“十三五”時期，我國城市發展中遇到了許多新挑戰、新問題，甚至是風險矛盾突出，城市更新背負了重新建構城市物質和人文兩大空間的重要任務。其中，城市中的物質老化往往與城市功能衰退相生相伴，與此同時傳統歷史文化在城市中的保護與繼承問題也亟需解決。在這種大背景下，“十三五”時期我國城市更新還是呈現出了一定規律的變化。

首先，城市更新目標由單一化走向多元化。城市整體功能結構綜合協調是城市更新目標建立的基礎，我國城市更新在“十三五”時期已經由注重物質空間修復和改善逐步轉變為更加關注提高城市居民生活質量和增強城市發展的可持續能力。這表明我國城市更新工作已經能夠以高質量發展為出發點，重新思考城市建設與經濟社會發展之間的一系列關系，諸如新舊城區發展之間的關系、更新目標與城市空間結構之間的關系、更新內容與經濟增長和社會治理之間的關系等重大課題。

其次，城市更新規劃由單一規劃走向綜合系統規劃。由于最近一個時期我國城市發展面臨著形勢復雜、矛盾眾多的特點，傳統的規劃設計已經難以指引城市未來的發展，而內涵更為豐富、目標更為廣泛、執行更為靈活的系統規劃越來越受到重視 （高雅、楊兵，2020） 。國內部分城市已經結合自身總體規劃制定了全面、系統的城市更新規劃，確定符合自身現實情況的更新目標和模式，力求優化人口和產業的空間布局。與此同時，各城市對于更新改造項目成本和收益的計算更加精準化，加強了更新規劃的科學性。

再次，城市更新工作由封閉走向開放。“十三五”時期，城市更新的資金來源由過去單純依靠財政撥款，逐漸轉變為全社會多方共同出資。城市更新過程中已經形成了較為完善的中央和地方兩級政府，房地產商、金融機構等多層次、多渠道的投資體系，出現了政府、企業、私人共同參與城市更新改造的新局面 （劉江等，2021） 。同時，更新規劃的制定和出臺也已經實現了全方位、多層次的公眾參與，包括專家委員會和更新項目涉及的居民、相關單位等。

最后，城市更新方式由急劇的突發式轉向更為謹慎、穩妥的漸進式。“十三五”時期，各參與主體都已經意識到我國的城市更新工作不可能一蹴而就，而是需要一個長期持續的過程。不僅要區分不同區域、不同類型區在更新改造中所需要的差異化訴求，也需要在充分考慮原有城市空間結構和社會網絡后，因地制宜、因勢利導地推動更新目標的實現。

3 “十四五”時期我國城市更新面臨的新形勢、新挑戰

3.1 城市高質量發展要求城市更新推動優化城市功能和提升城市品質

改革開放以來，尤其是進入新世紀以后，伴隨著急速膨脹的城市規模，我國城市中資源耗費、污染物急劇增加，“城市病”已經嚴重阻礙了城市的進一步發展。諸如住宅區頹廢、人口密度過高、交通擁堵且事故頻繁、環境設施嚴重不足等城市老化現象嚴重，制約了城市品質的提升。尤其對于后工業化時代的城市來說，工業時代遺留下來的大量“不良資產” （廠房、倉庫、碼頭等） ，已經嚴重制約了城市競爭力的進一步增強 （楊震，2016） 。在城鎮化快速推進的大背景下，城市空間的新舊交替愈演愈烈。如何恢復城市活力，推動城鎮化走向健康可持續道路是當前我國眾多城市面臨的嚴峻問題。城市更新不僅為解決“城市病”問題提供了一種新的路徑，也能夠賦予城市中存量物業新的用途和價值，從而拓展城市發展的新空間，并且通過調整城市結構與功能、改善生態環境、重塑城市形象等手段使城市保持持續健康發展的動力，有效提高城市綜合競爭力。

3.2 貫徹落實新發展理念要求城市更新促進城市向綠色低碳智慧轉型

眾所周知，城市發展的過程就是人類文明發展的進程，從手工、農耕為主的古代城市，到近代的工業化城市，再到現代科技化的智慧城市，城市的發展標志著人類文明的不斷前進。隨著我國城市系統復雜性的不斷提升，數字化和信息化建設的需求越來越迫切。現代科學技術為城市更新提供了所需要的技術條件，越來越多的城市希望應用新技術新方案提升城市管理能力，實現城市可持續發展。“十四五”時期，可以通過城市更新把新發展理念貫穿到城市發展的全過程和各領域，切實轉變城市發展方式，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的城市發展新局面。

3.3 提升人民群眾獲得感幸福感安全感要求城市更新推動解決城市發展中的突出問題和短板

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要對今后我國城市發展也提出了新要求，即人居環境的改善、生活品質的提高。從城市發展理念來看，我國已經由關注城市規模擴張的“增量發展”轉向關注城市居民生活質量的“存量發展”。通過城市更新改造，不斷推動配套基礎設施建設更加完善，實現城市功能的提升與轉變。在這次新冠肺炎疫情中，城市規劃建設領域的一些問題和短板更加凸顯。通過實施城市更新行動，及時回應群眾關切，補齊基礎設施和公共服務設施短板，進而改善人居環境、提高生活品質。面向“十四五”時期，通過城市更新來提升生活質量，確保城市的可持續發展是中國城市改造升級的主要路徑，同時也要確保實現城市居民、各級政府以及城市本身都能從中獲益的多方共贏局面。

3.4 構建現代化經濟體系要求城市更新推動產城融合良性發展

建設現代化經濟體系是建設社會主義現代化強國的必然要求和必由之路，是建設社會主義現代化經濟強國的基礎工程。所謂現代化經濟體系，就是與建設社會主義現代化強國的要求相適應的現代產業體系及其運行機制和管理體制 （周紹朋，2019） ，實現實體經濟高質量發展是其中的重要環節。隨著城市擴張，老舊街區的功能越來越弱化，發展活力不足，逐步走向衰退。尤其是一些工業城市，傳統制造業逐步被新興產業所取代，導致大量工業廠房閑置，嚴重阻礙了城市系統升級改造和產業更新換代。“十四五”時期，隨著城鎮化深入推進，城市成為貫徹落實新發展理念、推動高質量發展的重要空間載體。在城市更新推動下的舊城改造、土地再利用將與城市發展過程中產業轉移升級、經濟結構重組產生密不可分的相互聯系，城市更新將為今后城市發展提供新的經濟增長點 （嚴若谷等，2011） 。對我國而言，城市更新可以釋放包括舊工業區、城中村、舊城區在內的城市低效用地，這為產業升級改造提供了新的空間，也為產城融合發展提供了可能。城市更新有利于推動土地利用的供給側改革，推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，對傳統制造業和傳統房地產業提出了新的要求，要求傳統低效高能耗產業向綠色、低碳、環保產業轉型升級。通過城市更新，可以有效降低產業用地成本，提高產業用地效能，推動產業集聚發展，促進產城融合發展，工業、商業、居住和公共設施割裂發展的局面將得到有效改變。

4 “十四五”時期我國推進城市更新的路徑模式

“十三五”時期，國內關于城市更新的實踐，不同規模和發展水平的城市之間相差很大，甚至是相同規模和相似發展水平的城市之間也具有較大差異。然而，從城市更新的對象來看，不同類型之間的差別更大。因此，本文基于類型區的視角，探索“十四五”時期我國城市中不同類型區更新改造的路徑模式。需要指出的是，該部分的“舊”是相對“新”而言的，文中涉及的舊居住區、舊工業區、舊商業區及舊綜合區等，其概念的確定主要參考使用功能的適用性和建筑外在形態的新舊程度，指隨著城市的發展和其本身使用年限的增長，或者與城市功能結構不相協調，或者在功能上已經無法適應現代生活需求，或者在物質上接近其設計壽命，在形態上呈現出破舊狀態的類型區或綜合區。

4.1 舊居住區更新

居住區一旦建成，就會發生結構性、自身功能性和物質性老化，在形態上呈現出破舊臟亂的狀態，在功能上無法滿足居民的生活需求。事實上，舊居住區更新改造是一個復雜的系統工程，關系到居民、政府、開發商之間的利益分配，需要平衡經濟、社會、環境以及文化等多方關系。舊居住區改造更新模式是在對改造更新目標的理解與細化基礎上對實施過程做出的一種選擇反應，而從舊居住區更新的實踐來看，各個居住區面臨的主要問題不同，更新目標及其遵循的原則各不相同，具體的更新模式和方法選擇也不一樣。因此，“十四五”時期，我國城市中舊居住區更新改造應按照現實情況劃分為重建、整治和維護三種模式，如圖1所示。

4.2 舊工業區更新

受產業轉型升級與快速城鎮化進程的聯合作用，城市蔓延、退二進三、土地置換、污染企業外遷等成為當前我國城市發展進程中的普遍現象，城市舊工業區的更新改造也由此成為我國“十四五”時期必須面對的歷史命題。具體地，城市舊工業區改造更新的開發模式取決于地塊在規劃中用地性質的轉變，同時也取決于其自身的區位條件和所在城市的經濟結構。一般地，多數城市都會在舊工業區更新改造時，將其用地性質轉變為混合用途，這種情況在城市中心區表現得尤為突出。“十四五”時期，我國城市中舊工業區更新應遵循兩種模式：一種是工業升級模式，即在傳統產業基礎上，為舊工業區注入新型工業生產功能或通過改造更新使其生產功能進一步完善;另一種是產業更新模式，即通過用地調整與功能置換在已經廢棄的舊工業區建立全新的產業集群，具體可進行商業開發、旅游開發、文化開發和混合開發。

4.3 舊商業區更新

舊商業區一般位于城市中心，通常具有悠久的歷史，見證了城市發展的滄桑，具有重要的歷史文化價值，同時也承載著當地居民的精神價值。不同城市舊商業區的特點雖然有所不同，但與城市其他功能區相比，舊商業區大多都會表現出區位重要、建筑密集、功能復合以及歷史悠久等特點，這些特點在舊商業區中往往會同時存在或部分存在，這就為舊商業區的更新改造提供了依據。“十四五”時期，在舊商業區更新過程中，應準確把握各類空間元素的綜合性、交融性，城市更新規劃也應注重探尋發展機遇、突出城市意象、恢復街區活力、促進廣泛參與等多元化目標，從而實現舊商業區的風貌保護與功能復興。相應地，舊商業區更新的策略應包括整合城市要素、功能混合布局、公共交通引導、強調舊城特色和啟動獎懲杠桿，如圖2所示。

4.4 歷史文化承載區更新

“十三五”時期，隨著文化傳承意識的不斷增強，我國城市建設中的歷史文化保護相關工作不斷完善。從法規層面看，歷史文化名城、名鎮、名村皆形成了詳細的保護要求，層次明確、可操作性強;從學術研究層面看，歷史遺存的保護、利用、后續運營方法屢有創新。但與此同時，我國還存在大量對歷史文化保護意義重大的“非歷史文化名城”類歷史城區，這些區域歷史悠久、文脈鮮明、地緣獨特，但卻由于歷史遺存數量少、位置分散、價值不突出等原因，未能成為歷史文化名城，面臨著開發與保護的兩難境地，成為歷史文化保護工作中的盲點。“十四五”時期，對于該類區域的更新改造，應根據現實情況區別對待，分別采取保全、改善和改造三種模式，如圖3所示。

4.5 城中村改造更新

當前城中村已經越來越成為外來人口承租房屋獲得居住場所、本地居民出租房屋獲得租金收入、同時兼有內部服務型經濟的城鄉過渡型社區。在“十三五”時期我國城鎮化快速推進的過程中，未改造的城中村越來越成為難啃的“硬骨頭”，是“十四五”時期城市更新必須要面對的命題。根據主導力量的不同，“十四五”時期城中村更新模式應分為政府引導、市場運作和政府主導、市場補充兩種模式。同時，根據改造力度劃分，城中村更新改造分別按照綜合整治、功能改變和拆除重建三種模式進行，如圖4所示。

5 “十四五”時期推動我國城市更新的保障措施

5.1 加快完善相關法律法規體系

加快推進城市更新法律法規的完善，在現有法律制度框架內修訂相關法律法規，在其中增加城市更新相關條款，并在此基礎上加快制定《城市更新條例》。在相關法律法規中明確城市更新的公共利益導向，并對公共利益認定條件和程序進行修改、完善。同時，明確公共利益的認定程序，完善城市更新中公共利益的認定及審查機制，在最大限度促進公共利益的同時能夠有效維護個人的合法利益。

5.2 健全城市更新相關管理機構

建議成立國家城市更新行動領導小組，前期可先設立專家委員會，加強城市更新頂層設計。與此同時，各城市應結合現實情況，加快設立統籌城市更新各項工作的常設機構，并對城市居民、政府以及企業三個主要利益方在城市更新決策過程中的地位、作用及其之間的相互權力關系進行界定。已設立專門負責城市更新部門的地區，應盡快推動完善城市更新相關體制機制，促進城市更新組織實施更加規范有序。

5.3 完善城市更新財政支持政策

“十四五”時期，應準確把握城市更新與產業轉型升級、經濟高質量發展之間的關系，追求城市更新與城市今后發展之間的匹配，為城市更新的財政支持提供政策指引。與此同時，積極吸引私人投資者和開發商為城市更新進行投資，確保一些關鍵性的條件準備就緒，如明確和強化財產所有權、土地使用更新權、合同權利等，保持地方政府在相關制度建設上的延續性。

5.4 推動城市更新投融資模式創新

面對地方政府債務風險管控的加強，城市更新應創新投融資模式，并拓展多元化的投融資渠道。根據政策規定和項目特點制定可落地的投融資路徑，強調厘清投融資主體與更新項目開發之間復雜的法律、組織等關系。另一方面，創新城市更新的投融資模式還必須符合金融監管要求，將防范政府債務風險作為首要目標，與房地產、土地、稅收等制度創新協同一致。同時，應更加重視并有效利用各方力量，通過稅收減免等優惠政策吸引民間資本積極參與城市更新改造。

5.5 創新城市更新的公眾參與制度

加快城市更新制度建設改革創新，積極鼓勵多種主體參與城市更新規劃的制定，以保證城市更新相關規劃能夠充分尊重事實。制定公眾參與城市更新的基本原則和制度，并對所有參與者的權利和義務進行規范。加快搭建公眾參與城市更新的新媒體平臺，采用聽證會、公開征求意見、調查問卷、座談會等多種形式廣泛聽取公眾訴求和意見。積極運用第三方評估等方式，加強城市更新項目實施的監督和評估工作。

5.6 發揮試點示范突破帶動作用

積極開展試點示范工作，在全國范圍內選擇一批體現新發展理念的代表性較強的城市作為試點，鼓勵試點示范城市先行先試，探索城市更新有效模式，帶動和推進我國城市更新行動。示范城市要大膽開拓工作思路，鼓勵不同城市進行差別化探索，在實踐中不斷完善政策措施，在創新中深入推進綜合示范工作，擴大示范效應，形成可推廣、可復制的經驗模式。

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