蘇北農(nóng)村低保現(xiàn)狀調(diào)查及良性運行策略分析

孫足霞　朱留華

摘要：最低生活保障制度，簡稱低保，是國家對低收入家庭按月給予一定的現(xiàn)金資助，以維持該貧困家庭基本生活需求的社會保障制度。這是一種社會資源重新分配的有效組織形式。江蘇省低保事業(yè)建設(shè)一直走在我國的前列。文章調(diào)查了江蘇省蘇北地區(qū)JH縣農(nóng)村低保實施現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上提出了發(fā)達(dá)省份相對落后的農(nóng)村地區(qū)鞏固脫貧成果的緊迫性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保;調(diào)查統(tǒng)計;制度完善;共享精神

農(nóng)村最低生活保障制度，簡稱農(nóng)村低保，是由地方政府針對農(nóng)村家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困群眾，按月提供維持基本生活費的一項社會救助制度。20世紀(jì)90年代初，我國初步試點城鎮(zhèn)低保，到2007年年底在全國范圍內(nèi)建立了農(nóng)村低保。歷時三十年的發(fā)展和完善，我國社會保障救助體系更加完善，為全面建成小康社會奠定了堅實的基礎(chǔ)。現(xiàn)以江蘇省蘇北地區(qū)JH縣為例，探究發(fā)達(dá)省份相對落后的農(nóng)村如何鞏固脫貧成果。

一、蘇北JH縣農(nóng)村低保實施現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)計

蘇北JH縣位于江蘇省中北部，蘇北里下河腹地，面積約1160平方公里，人口近80萬，縣下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)實力位居省中下游水平。2014年年底蘇北JH縣在冊低保人口2萬多，約占全縣人口總數(shù)的2.5%，低保群眾全額月資助295元。截止2019年年底，在冊低保人口不足1萬，全額月資助達(dá)620元。五年來的脫貧工作相當(dāng)顯著。

隨著江蘇省全面決勝小康社會戰(zhàn)略的實施，全省經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，低保人員大幅減少。但我們清醒的意識到：在冊低保人員收入很不穩(wěn)定，有的除了每月的低保補(bǔ)助，幾乎是零收入，有些家庭甚至連簡單再生產(chǎn)都不能維持，遠(yuǎn)低于省內(nèi)平均生活水平，極易返貧。

圖1～3顯示，當(dāng)前農(nóng)村低保的主要對象是因病、因殘、因喪失勞動能力而致貧的貧困村民，這三類對象約占低保總數(shù)的80%。2014年2月國務(wù)院公布了《社會救助暫行辦法》，低保覆蓋面擴(kuò)大，特別傾斜照顧殘疾人;后財政另設(shè)立二級以上重度殘疾專項救助，許多重度殘疾人從低保救助對象中轉(zhuǎn)移出去。在這三種致貧因素中，患病是一個突出的原因，一人重病全家受累，家庭需安排專人照顧病人，無形中抹去了兩人的勞動收入，再加上高昂的醫(yī)療費，收入與支出嚴(yán)重不平衡，只能透支以前的積蓄，最終導(dǎo)致貧困;因殘致貧，主要是因殘疾不可治愈，無法正常從事工作、生產(chǎn);缺少勞動力致貧，一般是指家庭中堅力量因疾病或意外致殘，上有父母年老需贍養(yǎng)，下面子女年幼要撫養(yǎng)，最終導(dǎo)致貧困。

圖4～6顯示因為失地、失業(yè)、自然災(zāi)害而致貧的低保村民所占的百分比。這三類對象約占低保總數(shù)的2%，份額比重極小，本文不作過多的討論。

圖7顯示其它不確定因素導(dǎo)致貧困的村民在10%～20%之間波動。這部分村民致貧原因具有不可預(yù)見性，例如有部分人文化層次低，沒有一技之長。他們有勞動力，既愿意打工，也愿意種地。但是受自身因素的限制，只能從事一些簡單繁重的工地搬運之類的工作，沒有選擇的余地。隨著一項工程的結(jié)束或爛尾，他們不能在較短的時間內(nèi)找到另一處工地打工，只能在家種地，付出了艱辛的勞動卻沒有換來理想的生活;還有部分人先天性體弱，不構(gòu)成殘疾與重病，不能象正常人一樣從事固定工作，往往是干一天作息三天，不能形成固定收入。

二、貧困的成因及解決策略

蘇北JH縣針對因病致貧的低保村民單獨列出。對于年就診費達(dá)10萬元及以上的患者可跳出家庭為單位，單獨一人特批享受低保補(bǔ)助，從面獲得更多的醫(yī)療救助，不必等到家庭無法承擔(dān)高額醫(yī)療費用而導(dǎo)致貧困時，再以戶為單位申請低保。特別對于一些重大疾病，如白血病、尿毒癥等需要長期治療的慢性重大疾病給予重點救助。

對于輕微殘疾也給予適當(dāng)殘疾人救助，納入財政預(yù)算。定期開展針對這些殘疾人的就業(yè)培訓(xùn)，從優(yōu)惠、減免稅收等政策上鼓勵企業(yè)吸納殘疾人就業(yè)。

對于缺少勞動力的貧困家庭，除了給予經(jīng)濟(jì)救助，鼓勵和支持他們從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，并幫其做好銷售渠道，對在校就讀的學(xué)生教育局給予特殊關(guān)照，不但減免學(xué)雜費用，還定期發(fā)放困難救濟(jì)金。

三、策略實施過程中的障礙

首先，蘇北JH縣低保救助資金供給來源比例為，省財政40%，縣財政48%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政12%，地方財政負(fù)擔(dān)占大頭，資金支付壓力大，導(dǎo)致救助標(biāo)準(zhǔn)很難大幅提高，從而影響低保對象的生活質(zhì)量。

其次，低保對象的信息審核主要是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民鎮(zhèn)辦公室負(fù)責(zé)，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦只有民政助理是公職人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職低保工作人員，也沒有部門對現(xiàn)有從事低保的工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，他們沒有專業(yè)的評估能力，對于申請低保的村民信息審核比較片面，往往帶有個人感情色彩和主觀性。

此外，JH縣對申請和享受低保人員通過銀行、住建局、車管所等機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，但是有些村民的收入私密性好，為其隱瞞私有財產(chǎn)提供了便利，如無產(chǎn)權(quán)房、民間借貸等，民政部門無法掌握準(zhǔn)確信息。另一方面，低保的申請以戶為單位，子女成年后大多與父母分戶，有些子女甚至落戶外省，有些子女多年不回祖籍，民政部門無法掌握其收入情況。若對些人進(jìn)行低保救助，有失社會公允，同時弱化了子女對父母的贍養(yǎng)義務(wù)。

最后，享受農(nóng)村低保的家庭成員都可以享受許多優(yōu)惠減免政策，如：大病二次救助、子女讀書減免費用、無房戶申請廉租房、就業(yè)優(yōu)先錄用等。自2014年5月施行《社會救助暫行辦法》后，可獲得更多政策照顧。這些優(yōu)惠政策體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性，使底層貧困人口生活得到明顯改善。然而帶來的負(fù)面效應(yīng)是，一部人形成了福利依賴性，雖然他們中的有些家庭已經(jīng)脫貧，但是幾乎沒有人主動申請退出低保救助。

四、結(jié)語

2020年是決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝全面小康之年，農(nóng)村低保制度發(fā)揮著重要的保底作用。研究表明：若要實現(xiàn)農(nóng)村低保精準(zhǔn)扶貧和持久減貧的初衷，低保救助的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與時俱進(jìn)。一些短期內(nèi)無法擺脫貧困的家庭，如居住環(huán)境惡劣、正在遭受自然災(zāi)害的家庭，應(yīng)該考慮優(yōu)先救助。政府應(yīng)定期檢查低保救助對象是否恢復(fù)勞動能力，淡化家庭的福利依賴思想。對于具有勞動能力的救助對象，政府通過職業(yè)技能培訓(xùn)積極為低保家庭成員提供就業(yè)崗位或促成他們靈活就業(yè)。打破傳統(tǒng)的現(xiàn)金直接發(fā)放形式，可考慮將部分低保金改為社區(qū)公益性事務(wù)補(bǔ)貼，鼓勵低保家庭成員參加力所能及的公益性活動。

低保制度不僅體現(xiàn)著一個社會基本的道德標(biāo)準(zhǔn)和倫理價值，更體現(xiàn)著一個社會的包容和共享精神。

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*基金項目：廣西高等教育本科教學(xué)改革工程項目一般項目（2016JGA308）。

（作者單位：孫足霞，玉林師范學(xué)院財務(wù)處;朱留華，玉林師范學(xué)院物理與電信工程學(xué)院）