鄉村振興戰略下農村土地流轉困境與對策

王建　李巖

摘要：農業農村農民問題是全黨和全國的重要工作。面對城鄉發展差距越來越大，黨中央在十九大報告中明確提出了鄉村振興戰略。實現農村土地流轉能夠提高資源配置的效率，對鄉村振興戰略中提出的“深化農村土地制度改革”、“創新農業發展體系”具有重要的實踐意義，是推動鄉村振興戰略更好實施的重要舉措。但在具體實踐中，土地流轉仍然存在著土地流轉后非糧化、非農化現象嚴重、土地流轉后社會保障功能缺失和土地流轉過程中保障機制不健全等問題。嘗試從土地流轉在鄉村振興戰略的地位角度入手，在此基礎上提出建議，希望在未來能夠對土地流轉過程中遇到的問題提供一些思路。

關鍵詞：鄉村振興;土地流轉;困境;對策

農業農村農民問題是國家經濟生活中重要的社會問題，是實現國家現代化的關鍵。而土地問題是與農民緊密相關的問題，只有處理好了土地問題，農民的生活才有了基礎的保障，農村才能朝著現代化邁進。近年來，隨著城鎮一體化改革不斷深入，農村土地問題面臨著嚴峻的挑戰。越來越多的土地經營主體為了追求利益的最大化，不斷突破耕地紅線，大量的耕地轉化為城市建設用地，耕地數量不斷減少。因此，對土地流轉的問題及對策進行研究，對于發展農業現代化是極為重要的。

一、兩權分置到三權分置-農村土地流轉的政策保障

自建國以來我國的土地政策歷經多次變革。新中國成立之初，為了解決農民土地問題就出臺了《中華人民共和國土地改革法》。土地改革政策的出臺，徹底廢除了舊中國兩千多年的封建土地剝削制度，掃除了新中國工業和農業發展道路上的障礙。隨著經濟的不斷發展，傳統的自給自足的小農經濟已不適應經濟的發展，新中國需要新的土地政策促進國民經濟的發展。改革開放之后，為了使農村土地政策能夠適應不斷發展的經濟水平，黨和國家領導人開始了進一步的探索，創造性的提出了家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制明確規定，土地所有權歸集體所有，而農戶享有土地的承包經營權，這一規定，體現了傳統土地“兩權分置”的結構。隨著改革開放的不斷深入，農民生活水平的不斷提高，農村開始出現了土地閑置的不良現象，傳統兩權分置的模式已經不適應現代農業的發展需要。2016年國務院印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，推動農業現代化與城鎮化以及完善農村土地所有權、承包權、經營權分置提出了意見，建立起了三權分置制度。三權分置的重點就是要放活土地經營權，而放活經營權的一個重要的途徑就是土地的流轉。

二、土地流轉在鄉村振興戰略中的地位探究

當前我國的經濟發展存在一定程度的不平衡的現象，主要體現在城鄉發展的差異上。黨和國家非常重視農村的發展，于是在十九大報告中提出了鄉村振興戰略。從歷史上看，在改革開放初期建立的“家庭聯產承包責任制”開始建立起兩權分離的模式，這極大解放了生產力。但隨著改革的不斷深入，傳統的兩權分離的模式已經很難與經濟發展相適應，為了解決此問題，黨提出了三權分置制度。隨后，黨在十九大的報告中再次強調了三權分置制度的重要性，并將其作為鄉村振興戰略中的一項非常重要的制度。想要深化入地改革就要把三權分置政策落到實處，在所有權無法改變的情形下，就要給經營權更大的靈活性。那么如何來放活土地的經營權呢？就是要鼓勵土地經營權更多、更好的流轉。據此可以看出，要完成鄉村振興戰略中深化土地改革的目標，離不開更好的推動土地流轉。不僅如此，鄉村振興戰略還提到了要創新農業經營體系，發展現代農業。經濟的快速發展帶來農村非農化就業人數的不斷增加，越來越多的人不愿意繼續種植糧食，造成了農村土地荒廢。十九大報告中強調鼓勵農民將不愿意種植的土地向一些農業大戶、家庭農場等具有專業優勢的個體轉移。要更好的創新農業經營體系，就要推動農業向精細化、專業化的方向發展。這些農業大戶與家庭農場更專業化，比農民個體更加具有優勢，對發展現代農業有著更好的推動作用。可以看出，要深化農村土地制度的改革、創新農業的經營體系從而更好的推行鄉村振興戰略，土地流轉在其中有著不可忽視的作用。

三、鄉村振興戰略下土地流轉面臨的困境

（一）土地流轉后非糧化、非農化現象嚴重

隨著城鎮化進程不斷加快，土地流轉后非農化、非糧化的現象越來越嚴重。之所以會出現這一現象，主要有以下的原因：首先，經營主體為了追求經濟利益的最大化，放棄種植傳統的糧食作物，轉而種植一些經濟利潤更高的經濟作物。近年來，種植傳統糧食作物的成本不斷提高，但是糧食作物的價格卻不斷降低，農民無法通過種植糧食獲得較高的社會地位，因此農民越來越多的選擇種植經濟性作物或者選擇轉讓土地的使用權來獲得更高的利潤。其次，政府的政策導向也會影響土地的性質。有些地方政府短視，為了追求政績，強行將土地的使用權轉讓給企業來獲取更大的經濟利益。不僅如此，有些地方還存在著土地財政的情況，政府為了維護正常的財政支出，不得不通過轉讓土地使用權的方式來獲取財政收入，而獲得使用權的企業通常要從事利潤更高的產業，因此不得不改變土地的性質。政府和農民從各自的利益出發，或多或少會對土地的性質產生影響，土地的非農化和非糧化問題是違背土地流轉的初衷的，是值得重視的一個問題。

（二）土地流轉后農民失去最基本的保障

農村人口的非農化就業是影響土地流轉的一個非常重要的因素。長久以來，土地是我國農民生活的重要保障之一，農民通過土地進行農業生產從而獲得收入，以此來滿足日常生活需求。但是在非農就業大量增加后，土地的這種社會保障功能就被弱化了。一方面，雖然有的農民選擇進城尋找工作，但是在他們獲得一定的收入之后，可能仍然選擇回到農村;另一方面，部分進城的農民由于自身的知識水平和勞動技能比較薄弱，不能滿足市場不斷變化的要求，可能會面臨不適應工作需要的情況，從而被市場淘汰，面臨沒有工作的情況，最終只能回到農村。無論是哪一種情況，當他們回到農村之后，面臨土地已經被流轉的狀況，他們的生活就失去了最基本的保障。

（三）土地流轉市場不規范，農民權益易受損害

三權分置政策的出臺并不能直接解決現實中出現的問題。雖然各地在很久以前就已經存在了土地流轉的實例，但土地流轉的市場總體上還是存在著不完善、不規范的現象。由于法律并沒有對土地流轉有具體的規定，現實生活中土地流轉的問題層出不窮。首先，土地流轉沒有法律上的規定，違約問題層出不窮。目前在我國土地流轉的市場中，大多并不是通過規范的合同進行流轉，而是通過口頭協議等方式，這些口頭協議可能不具有法律效力。再者，僅通過口頭協議，并不能夠詳盡的規定土地流轉的時間、金額以及救濟方式等。因為沒有這些明確的內容，土地流轉雙方就會經常出現違約的現象，并且在違約后糾紛無法得到有效的解決，農民的利益容易受到損害。其次在當下，用于交易的橋梁以及監督管理機構并不健全，在交易出現問題的時候無法及時解決問題。此外，由于平臺的不健全，農民會自發進行交易，難免會影響土地流轉的規模和農民的權益。最后，土地流轉的租金偏低。現階段土地流轉大概有兩種方式：要么農民一次性將土地轉出獲得一次性收入、要么將土地出租獲得出租收入。無論是哪一種情況，由于農民在土地流轉過程中屬于弱勢一方，缺乏話語權，無法決定土地流轉的價格，無法獲得較高的收益;另一方面，由于農民的知識水平普遍偏低，在合同出現糾紛時無法很好的保護自己的權益，經常無法獲得屬于自己的收益，很容易導致財地兩空的情形。

四、鄉村振興戰略下土地流轉的對策

（一）嚴守耕地紅線，防止土地流轉后非農化和非糧化現象發生

由于政府所倡導的政策導向發生改變，并且隨著農民對于土地經濟最大化的追求，土地流轉后土地的用途發生了巨大的改變，土地非農化、非糧食化的現象日益嚴峻。非糧化、非農化現象會給耕地帶來不可逆的損害，為了防止這一現象的發生，要做到以下幾點：首先，要加強監管，充分保障土地的農業化用途。政府相關部門要重視土地流轉帶來的非農化的不利影響。必須堅守耕地紅線，對流轉后的土地用途加以監管，防止非糧食化非農化的局面越來越嚴重。其中，非農化的重要原因是部分企業利用流轉后的土地，擅自改變土地用途，用于工業生產來增加企業利潤。對于此類問題，相關部門要加強監管力度，增加違法成本，使這類企業自覺守法，不敢違法。 其次，嚴守耕地紅線，劃分糧食生產區域。政府要重點宣傳耕地的重要性，政府應對農地用途的改變加以引導和規制，宣傳非糧化對于糧食安全的負面影響，提高農戶保護基本農田的積極性。政府也要重視糧食安全，將糧食安全作為評價政府政績的要素之一。

（二）建立健全農村村民的社會保障體系

城鄉二元體制的顯著特點就是戶籍制度，這種戶籍制度就把資源的分配潛移默化中予以確定，農村的養老資源十分匱乏，造成了城鄉差距十分明顯。要改變這種狀況，首先農村社會保障體系要有足夠的法律支持。通過立法從法律上對農村社會保障體系予以法律保障，現行的法律不足以對這個問題予以很好的指引與幫助，因此需要健全完善相關法律。其次，政府要給予具有社會福利性質的非政府組織一定的政策支持。非政府組織在未來農村社會保障體系中占有重要的地位，社工利用自己的專業知識來建設農村社會保障體系，使得脫離土地的人民也能有很好的依靠。其三，政府要給予農村財政支持，使得農村有足夠的經濟實力來建構社會保障體系。農民基于土地的依賴，主要是出于經濟情況的考量，如果農村有了足夠的經濟支持，那么農村社保水平也會向城市靠近。

（三）繼續完善土地流轉市場機制，深度保護農民利益

要完善土地流轉的市場體系，就要更好的發揮政府作用。要把政府打造成中介服務機構，讓政府為土地流轉的雙方提供一個更加穩定的平臺，提供可靠的市場行情信息，以降低市場風險與自然風險。政府為土地流轉的雙方提供咨詢，并且在產生糾紛時提供一個調解的平臺。除此之外，要重視法律的作用。只有存在一個完善的法律規定，才能更好的引導土地流轉的行為，規范土地流轉的市場。因此，立法主體要在現有問題的基礎上，出臺與土地流轉的相關法律，以法律的形式對土地流轉的主體、流轉的方式等問題做出具體的規定，更好的完善土地流轉的市場機制。

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（作者單位：江蘇師范大學法學院）