農業食品安全與環境保護的協同治理

摘 要：我國作為農業大國、人口大國，農業現代化的發展在國家經濟和社會發展中的作用尤為重要。但現代農業的發展，往往過分注重產量和食品安全而以犧牲環境為代價。當前我國農業發展中，食品安全作為農產品的準入門檻受到重視，同時食品安全的標準也成為農民獲取最大利益的市場化杠桿。在利益驅使下，過度重視食品安全以獲取最大利益而犧牲環境資源的情況亦不少見。如何平衡農業生產與環境保護的關系、實現農業生產的可持續化發展、實現環境保護與農業生產的協調發展成為當下的嚴峻問題。本文通過對食品安全與環境保護在農業生產中的關系進行分析，提出相應的解決方案。

關鍵詞：食品安全;環境保護;農業

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.17.053

現代農業脫胎于傳統農業，是伴隨著經濟技術的不斷發展及社會需求的不斷變化而發展起來的，是“為以保障農產品供給，增加農民收入，促進可持續發展為目標，以提高勞動生產率、資源產出率和商品率為途徑，以現代科技和裝備為支撐，在家庭經營基礎上，在市場機制與政府調控的綜合作用下，農工貿緊密銜接，產加銷融為一體，多元化的產業形態和多功能的產業體系”。

先進的技術、現代化的管理是農業現代化的基本條件，但作為農業本身而言，無論是傳統農業或是現代農業都根植于生態環境這一最基本的生產要素。農業活動作為“人類最早作用于自然生態系統的活動”，對環境系統產生的影響也會隨著現代技術的發展越來越大。

1 農業生產中的矛盾體現

就目前而言，農業生產中的環境保護與農民利益追求是相悖的。因為無論是降低或是解決污染，其所需要支出都成為農業生產成本由農民承擔。在市場經濟體制下，價格戰爭與產品品質并重，農民要獲取最大利益就必須降低價格、提升品質，這就導致部分在他們看來非強制性規定的環境保護措施被選擇性忽視。

同時，無論農業生產或是環境保護相關的任一標準或者準則，其執行者依舊是農民，是農民自己來決定環境保護與個人利益間的優先次序，而難以讓某個機構來對執行的過程進行監督和評估。在現階段環境保護缺乏補貼、補助等經濟激勵措施的情況下，個人利益追求無疑是占了上風。此外，大多數環保項目要求自愿參與，而為了減少負擔和責任，農民多會拒絕加入其中。

在這種個人利益與環境保護的對立中，食品安全成了促使矛盾發展的最關鍵的因素。食品安全所包含的要求和標準是食品二級生產商及銷售商所認可并嚴格執行的食品準入門檻。農民為了增加利益，一方面要提升農產品品質，滿足準入門檻要求并盡量提高產品的品質等級;另一方面需要提高產量以有限的資源提供盡量多的產品。這種因食品安全所引導的利益追求，也正是與環境保護最大的矛盾。

2 食品安全與環境保護

食品安全與環境保護是現代農業發展中最重要的問題之一。近年來，食品安全問題已受到相當的重視，但環境保護等相關問題的監管依舊是十分有限的。近年來逐步加強的食品安全監管，可能會加劇已很嚴重的環境危害，并使得環保項目的參與更加困難。

2.1 農業生產對環境影響現狀

在當下農產品需求量不斷增加的情況下，現代農業生產對環境的不良影響愈加顯著。在諸多不良影響中，對非農業環境和自然資源的危害是最突出的。

首先，對資源及環境的污染。不同類型的農業生產，會造成不同范圍、不同種類的資源環境污染。高密度畜牧養殖業是典型的重污染產業之一，畜牧養殖中會產生動物排泄物、氣味及污水等污染物，畜牧污染物處理不當會嚴重污染周邊空氣、水源，如果污染物直接作為肥料，會影響土地環境及土地生物多樣性，甚至會造成農作物致病并影響食品安全和人類健康。如2014年在煙臺牟平區的畜禽養殖調查中發現：該區年養殖糞便排量達60多萬噸，且主要污染物雞糞中重金屬含量嚴重超標，對周邊的飲用水源、空氣及周邊土地造成了不同程度的破壞。另外，養殖業中所施用的動物藥品及種植業中所施用的化肥及農藥，也對周邊居住環境及水源等產生了巨大的影響。

其次，農業生產對環境資源的透支。當前多數農業生產以犧牲環境資源的持續性為代價，追求暫時的高增長。如2010年內蒙古9800萬畝草原因長期超載放牧導致草原退化，最終導致部分草原沙化并產生鼠害;如上世紀60年代以來開始圍湖造田的洪湖，由于湖容減小，加劇了湖區環境生態的劣變，嚴重減弱湖區的調蓄抗災功能，以致汛期漬澇災害頻繁、低湖田土壤環境惡化等，如此例子并不鮮見。這種透支環境資源的行為，一方面破壞了資源;另一方面對生物多樣性造成了危害，嚴重危及生態環境。

從長遠看，農民應當采取措施以保證可持續發展，但是在短期內做到適度放牧、輪耕、減少化肥農藥使用等，會大量增加生產成本，而增加的成本在當前的農業競爭態勢下是只能由其農戶自行承擔。因此，在短期經濟利益的促使下，他們刻意低估了環境破壞對長期發展的影響，或寄希望于未來技術上的創新對未來農業發展提供更適宜的條件。

2.2 農產品食品安全對環境保護需求現狀

相比環境監管而言，食品安全監管更加全面。成立了肉類、奶制品及家禽類等專門的安監部門，制訂了相應完善農業產品食品安全標準，規范了監管部門對初級農產品的衛生條件及相關疫情進行調查的權利。同時，部分地方性規章及文件中將農產品食品安全結合農業傳統進行規范，如在農產品收獲前一段時間內禁止使用動物類肥料等，如規定了通過各種方法降低動物養殖造成的環境污染等。這無疑是一個很大的進步。

近年來隨著食品安全法規和標準的逐步完善，各類食品安全問題導致的疾病等愈加降低。但在為數不多的食品安全問題中，46%食源性疾病的產生源自生產階段的問題，因農產品環境污染而引發的食品安全問題已成為食源性疾病爆發的五大因素之一。化肥和農藥的施用過量破壞了生態環境，同時導致農產品中硝酸鹽、亞硝酸鹽、重金屬等有害物質超標，直接危害食品安全;養殖業造成空氣、水源、土壤環境污染，同時部分區域性人畜共患病也與農業環境污染相關。

2015年《食品安全法》的修訂，首先，恢復了消費者的信心，解決了之前甚囂塵上的許多食品安全問題所造成的部分商品消費緊張;其次，避免了從業者間更激烈的沖突。行業參與者為了更高的市場份額制訂了更嚴苛的標準，這對于農副產品生產者及消費者而言都是嚴重的負擔，而制定統一的標準無疑是解決沖突最好的方式，維護了行業發展所需要的公平競爭環境。但是，對于環境保護的體現仍舊顯不足，甚至難以滿足食品安全本身對環境保護的需求。

2.3 矛盾分析

食品安全對農產品的標準限制與環境保護的需求，導致了以下三種矛盾的產生。

首先，利益沖突。農民所擁有的資源有限，而實施環境保護及食品安全標準是需要高昂費用的，所以農民難以實施全部規定標準和規程，只能選擇有助于實現自己利益最大化的標準，無疑，遵守食品安全標準所能帶來的利益遠比實施環境保護所帶來的負擔要更受歡迎。環境保護與食品安全之間的矛盾表現出來即是利益上的沖突。

其次，環境保護與食品安全的目標沖突。某些情況下，食品安全是以犧牲環境保護為代價的。環境保護所追求的是對資源環境的最大程度的保護，食品安全所注重的是農民所提供的農產品品質和質量符合食品安全需求、滿足人們需要。或許在實現或追求過程中存在交叉，但本質目標是不同的。

最后，是監管的沖突。食品安全與環境保護分屬于不同機構監管，雙方各機構間無權管理另一方事務，難以全面或統一的對食品安全與環境保護進行監督管理，因為環境保護與食品安全的目標差異，在實際監管中甚至會出現相悖的情況。

3 環境保護與食品安全的平衡

在上述沖突環境下，如何協調二者間的關系以達到協同效果，無疑是最需要討論的。就當前環境保護與食品安全間的平衡情況，可以歸納為以下三種方式。

3.1 附帶效果

食品安全中規定的部分農產品所采用的安全措施，附帶產生了環境保護的效果。

如采用放養式的養殖方式及傳統堆肥施肥。于食品安全角度而言，避免了亞硝酸鹽及重金屬的過量，維護了食品安全需求;于環境保護而言，可以平衡生物多樣性的發展，保護土地資源的可持續發展，使得土壤得以提供固氮及養分循環作用，并可以減少對化肥的需求。對化肥的需求降低，又反過來保證了土地在外部壓力下保持生產的穩定性。

同時，使用傳統堆肥肥料的方式，解決了動物養殖中糞便等的處理問題，將農作物生產與畜牧生產相連接，共同解決各自所產生的環境威脅。

3.2 強制要求

大部分情況下，由食品安全相關法規中對環境保護目標進行規定，是實現農業生產中環境保護的最佳手段。

以美國為例，在美國農業部制定的保護管理計劃和旨在規范野生動物養殖場的食品安全法規所產生的作用是顯而易見的。通過保護管理計劃，農民可以得到政府提供的用于維護農場中野生動植物棲息地的信用貸款，而對這些棲息地維護減少了水土流失、保護生物多樣性等在內的多種環境效益，有助于農業生產的發展。

農產品食品安全規定沒有對農民參與環境保護進行限制。而將環境保護規定在食品安全法規之中，使農民在相對狹窄的選擇范圍內在可以保證收益的情況下進行生產活動，無論是為各種野生動物保護提供資金的文物保護項目或是林木保護項目，都是平衡環境保護與食品安全之間的最優選擇之一。

3.3 相同手段

雖然部分情況下食品安全與環境保護之間是沖突的，但其亦存在殊途同歸的情況，即：一種手段，可以同時滿足環境保護和食品安全的要求。

食品安全和環境保護并非一定相左。如部分動植物棲息地本身作為水凈化的工具同時對農產品食品安全起著關鍵作用。這些地方作為緩沖地帶，可以減少污染物進入水源，同時也可以減少治病生物進入灌溉水道和田地。例如，該類凈化緩沖地帶，可以凈化附近畜牧養殖業所產生的糞便及污水，以防止對相鄰土地的污染。

類似的問題也出現在微生物多樣性方面。如現有土地管理政策對于化學肥料的使用有著相應的限制以便對土壤環境的能維護，而土壤活性的提高，則會降低大腸桿菌等有害菌的存活率，更保證了食品安全。

4 協同治理計劃

正如在汽車制造行業中產品安全和環境保護的平衡發展軌跡一般，農業生產中食品安全和環境保護之間的權衡也是一個漫長且艱巨的過程。但是不同于其他行業中建立的平衡發展優先次序方式，合作治理可能更適合于現代農業生產的發展。

4.1 將環境目標融入食品安全立法及食品安全標準中，統一監管機構

農業產業發展的根本是農民對于利益最大化的追求，在該前提下犧牲環境成本以獲取食品安全標準下的最大利益無疑是最可能的選擇。將適當可行的環境目標作為食品安全的共同標準，通過附帶效果、強制要求、相同手段等平衡方式，協調環境保護目標與食品安全的關系，將環境目標融入食品安全立法及食品安全標準中，縮小農民選擇的范圍，促進環境目標的實現。

在監管方面，環境保護與食品安全分屬不同部門職權范圍內，在執法過程中產生交叉。這種情況一方面浪費了執法資源;另一方面難以高效治理。將農業發展環境保護監管納入單一部門，加大了部門監管范圍和執法權限，更有助于高效、便捷的統籌環境保護與食品安全問題的解決。

4.2 地方立法與全國性立法結合，加大環境保護資金支持

注重地方性食品安全與環境保護立法。我國地域廣博，農業環境、生態環境多樣，通過全國性立法方式難以全面涵蓋所有種類的環境情況，反而會因為情況了解不全面對部分地區的農業發展產生限制。各地應根據產業分布、具體環境及當地農業產業發展情況制定因地制宜的地方性法規和地方性標準，在全國性法律法規設定的范圍內，將環境保護部分內容納入食品安全規劃之中，用更適合當地產業發展的標準進行規范和促進。

加大環境保護資金支持。環境保護與食品安全間的沖突，歸根結底是利益間的沖突。通過財政扶持、各方捐款等方式獲取資金來源，將對環境保護的資金支持及扶持項目納入地方性法規或規章中，加大對環境保護的資金支持力度。平衡農民在環境保護與食品安全間的利益選擇，使農民愿意、樂于選擇對環境保護有益的行為方式，通過利益導向對農民進行引導，以促進農業生產中環境保護的發展。

4.3 完善生態農業鏈的建設，加快農業現代化、產業化進程

生態農業產業鏈的建設可以緩解或解決農業生產中對環境產生的部分影響與破壞。生態農業產業鏈是將農業產業各階段中產生的廢棄物在另一階段加以利用，一方面降低農業生產的成本，另一方面解決了農業生產中的部分環境污染問題。如畜牧業產生的糞便與污水經過堆肥處理后可以作為農作物生長的優質肥料;農作物生長遺留的根莖等，可以作為畜牧生產中的飼料等。加大力度發展生態農業無疑可以大大減輕農業生產對環境帶來的負面影響，并可形成長效作用。

加快農業現代化進程，將新技術、新方法引入農業生產中去，有助于解決農業生產環境污染問題。現代農業的一個重要特征是科技化發展。近年來，包括污水處理、糞污沼氣化處理等以一些先進技術充分發展，將該類技術運用到現代農業發展中，可以在一定程度上緩解農業生產對環境的部分影響。

加快農業產業化進程，有利于農業生產環境問題的監管和集中解決。以畜牧養殖業為例，我國農業養殖分為小規模家庭式分散養殖與大規模產業化養殖兩類，在現代農業生產進程中，畜牧養殖產業化是趨勢，但當前依舊是小規模家庭是養殖占比更大。小規模家庭養殖中，養殖點分散、農戶素質參差不齊、新技術無法廣泛引用、政府難以有效監管等問題使得其環境污染問題愈加嚴重，影響了周邊居住環境及水源和土壤。加速農業產業化進程，對農業生產中的重污染產業進行一定程度上的集中管理與治理，有助于環境目標的實現。

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作者簡介：付政（1989-），男，漢族，山東濰坊人，玉林師范學院教師，研究方向：國際投資、環境立法。