城市更新實施全流程

摘要：城市更新的涵蓋很廣，在不同的地區會呈現出完全不同的面貌，因此實施中切忌大干快上、也應避免生搬硬套。從核心理念上來說，城市更新項目原則上應當實現項目收益的自平衡，通過將有收益與沒收益的項目相結合，實現資源橫向補償的目標。這既是幫助項目成功實施、籌資的關鍵，也是避免地方債務新增、推高地方平臺債務的重要紅線。

關鍵詞：城市更新;基建投資;項目操作

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）03-0071-73 收稿日期：2021-01-13

作者簡介：楊曉懌，北京明樹數據科技有限公司高級研究員。

隨著“十四五”工作目標的確定，住房和城鄉建設部黨組書記、部長王蒙徽撰寫了《實施城市更新行動》，將“城市更新”作為城市建設領域“十四五”工作的主旋律。

但是，對全國各地方政府來說，城市更新是相對比較陌生的概念。政府主導的城市更新與深圳等地區以企業為主體的城市更新項目差異很大，不具有參照意義。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？資金從哪兒來呢？本文通過明確概念、實施流程，構建未來五年地方政府實施城市更新項目的基本框架。

1 根據地方現狀，確定實施范圍

為什么要實施城市更新行動？是為了建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路。雖然經過若干年的大力發展，各地區的城市建設初見成效，但距離新時代的城市發展路徑與公共服務體系完善還有一定的距離，各地區應當根據地區的現狀，合理確定城市更新的應用范圍。比較常見的是以下幾類。

1.1 老舊城區的整體更新

“棚改”十年過后，各地的城市風貌有了很大改善，大量居民的居住條件得到了極大改善。但是，老城區的整體基礎設施仍然普遍較為落后，配套公共服務、生態環境、老舊小區仍然需要進行投資，因此老舊城區的整體改造是城市更新的主要實施方向之一。

1.2 城市風貌保護與更新

發展文旅是生態屏障地區、中西部地區的重要發展方向，許多地區都對城市風貌的保護有非常急切的需求。因此，將修復山水城傳統格局，保護具有歷史文化價值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風貌，推進歷史文化遺產活化利用與完善城市功能結合，是許多地區城市建設的主要目標。

1.3 推動園區、核心區的智慧化改造

2020年是國家推進新基建的元年，新型基礎設施是城市地區未來的主要投資方向。因此，在核心城區、高新園區、經濟技術開發區，可以通過推動城市更新、將這些區域進行智慧化改造。一方面是推動這些地區的新舊動能轉換、產業升級;另一方面也是為當地發展新基建提供試點和經驗。

由于各地區的經濟發展與主要需求不盡相同，在城市更新的實施范圍與目標上將有很大差異，各地應當根據實際需求確定城市更新的應用范圍。將城市建設的“十四五”發展目標與城市更新的實施范圍相統一，以此奠定城市更新項目的工作目標。

2 根據實施范圍，確定項目構成

當各地確定了適合當地實際情況的實施范圍以及總體的發展目標，就能以此為藍本，梳理達到項目所需要進行的具體基礎設施與公共服務投資，項目構成也自然誕生。

改善城市基礎設施的項目，涉及拆遷、保障性住房建設、租賃住房建設、老舊小區改造、道路升級與改造、更新管網;生態環境治理項目，涉及修復河湖水系和濕地等水體、保護城市山體自然風貌、完善城市生態系統、改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統設施;提升公共服務的項目，包括新建或擴改建教育設施、醫療衛生設施、養老托育設施、社區公共服務設施;完善城市管理的項目，包括信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造。

當項目構成確定，項目的總投資等經濟數據也有了初步數據，同時，也可對居民意見、拆遷難度、公共服務投入進行摸底，為后續工作、決策提供支撐。

3 根據項目構成，確定實施主體

明確了項目構成之后，各地可根據實際情況來選擇實施主體：政府投資范圍的公益性項目由政府部門作為項目的實施主體;半公益性的、資金能夠自平衡的準公益性項目由城投公司作為實施平臺;市場化范疇的、適宜社會資本直接承接的項目可通過競爭性方式選擇社會資本作為實施主體。

在新時代的城市更新項目中，往往是同時具有公益性、準公益性、經營性項目，因此實施主體可以有多個。根據不同的實施范圍，將實施工作進行劃分和分配，根據具體的工作內容選擇適宜的實施主體。

4 根據實施主體，確定實施模式

確定了實施主體后，采用何種方式實施城市更新也變得順其自然。以政府部門作為實施主體的，可采用政府投資、地方專項債券等模式實施;以城投公司作為實施主體的，采用市場化運作、整體資金平衡、ABO等模式實施;以社會資本作為實施主體的，則采用招商、PPP、混改等模式實施。

考慮到城市更新項目的體量基本較大，僅靠一個主體、一個模式實施的可能性不高，在“財政緊日子”的主旋律下，根據項目的具體性質進行合理拆分、組合實施，是促使項目更好、更快落地的必要條件。

5 根據實施模式，確定籌資方式

城市更新項目采用多種模式實施，資金自然也需要多渠道籌集。根據不同的實施主體、實施模式，項目資金也有不同的來處：以政府作為實施主體的，只能通過財政預算內資金、地方專項債券籌集;以城市公司作主體的，可以通過承接債券資金與配套融資、發行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集資金;以企業作為實施主體的，可以通過商業性銀行貸款、項目收益債、信托、投資基金等方式募資。

在有相應金融政策時，也可根據成本更低的資金渠道、募資方式，來調整實施主體與實施范圍，既享受政策的紅利，又能夠幫助項目更好的落地。

6 根據資金情況，確定實施進度

大項目有一個特點，就是資金往往根據項目實施情況分期到位，有時與項目的資金需求、實施進度存在一定的脫節。因此，在實施城市更新項目的過程中，也應當根據不同模式下資金到位的情況，合理調整實施進度，讓資金與進度相匹配。既避免資金不到位可能性帶來的負面問題，也是避免臨時籌資帶來的隱性債務、高成本債務。

7 根據實施進度，動態調整目標

城市更新的實施目標是遠大的，但在短期之內也是非剛性的。如果涉及項目前期工作不成熟、市場環境不支持、項目自平衡有缺口，實施目標也應當動態調整。在“資金平衡”的基礎上，公益性投入要量力而行，避免造成新增地方政府債務，也避免無效投資。

同時，也要注意政府主導項目與企業投資項目的根本不同，城市更新的核心是提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，而非商業化的盈利。因此在有盈余的基礎上，地方政府也應加大基礎設施與公共服務的投入，實現人民富裕、生活美好的根本性目標。

城市更新的涵蓋范圍很廣，在不同的地區會呈現出完全不同的面貌，因此實施中切忌大干快上、也應避免生搬硬套。從核心理念上來說，城市更新項目原則上應當實現項目收益的自平衡，通過將有收益與沒收益的項目相結合，實現資源橫向補償的目標。

這既是幫助項目成功實施、籌資的關鍵，也是避免地方債務新增、推高地方平臺債務的重要紅線。因此，各地應當根據各地的實際情況、對照本實施流程進行項目的推進，通過全流程、分步驟地運作，實現城市更新行動的目標。