中國草牧業(yè)政策體系的框架和內(nèi)容

文│楊玉潔 王莉

發(fā)展草牧業(yè)對深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強國內(nèi)優(yōu)質(zhì)草畜產(chǎn)品的自主供給、保障國家糧食安全、改善生態(tài)環(huán)境等均具有重要意義。目前，草牧業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位作用、發(fā)展路徑、管理體制等比較明確，但其支持政策缺乏系統(tǒng)性研究。本文在研究分析草牧業(yè)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理了我國草牧業(yè)的政策，以期為未來相關(guān)政策優(yōu)化提供參考依據(jù)，從而推動我國草牧業(yè)更好更快發(fā)展。

一、草牧業(yè)的內(nèi)涵及意義

中國自古以來是農(nóng)耕文化占主導(dǎo)地位，對草牧業(yè)的認識相對滯后。任繼周院士于1981年明確提出，草地農(nóng)業(yè)是植物生產(chǎn)與動物生產(chǎn)相結(jié)合；草地與農(nóng)田、林地相結(jié)合的一種農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，是自然生態(tài)系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)化過程，同時任繼周院士還提出了草業(yè)四個生產(chǎn)層（前植物生產(chǎn)、植物生產(chǎn)、動物生產(chǎn)、后生物生產(chǎn)）的概念。方精云研究組于2014年9月向國務(wù)院提交的《建立生態(tài)草業(yè)特區(qū)，探索草原牧區(qū)發(fā)展新模式》的咨詢報告中正式提出了“草牧業(yè)”的發(fā)展理念，從復(fù)合系統(tǒng)出發(fā)強調(diào)草牧業(yè)和生態(tài)功能的匹配與協(xié)調(diào)。王莉等（2015）著重以養(yǎng)殖草食畜、獲取草食畜產(chǎn)品的生產(chǎn)部門界定了草食畜牧業(yè)的范圍。

草牧業(yè)通過將作物、飼草、家畜三者的有機結(jié)合，建立起“土地—植物—動物”產(chǎn)業(yè)鏈，最大限度地生產(chǎn)植物產(chǎn)品和動物產(chǎn)品，有助于形成高效可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，因此發(fā)展草牧業(yè)是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的革命性舉措，也是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動。草牧業(yè)具有較長的產(chǎn)業(yè)鏈，包括草產(chǎn)業(yè)發(fā)展、草食（草原）畜牧業(yè)發(fā)展、融合一二三產(chǎn)業(yè)的草畜生產(chǎn)及其加工和服務(wù)業(yè)的完整產(chǎn)業(yè)鏈等三個層次。同時，草牧業(yè)還具有較強的生態(tài)功能。草牧業(yè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“自然生態(tài)—人文社會”耦合系統(tǒng)，草地、家畜及人三者之間構(gòu)成相互依存、互相影響的關(guān)系。黨的十九大報告明確提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”，強調(diào)“草”是“山水林田湖草生命共同體”的重要組成部分。發(fā)展草牧業(yè)不僅是維護國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國的重要舉措，也是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵切入點，更是建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)、增加農(nóng)牧民收入的重要途徑。

二、草牧業(yè)政策體系的內(nèi)容

盡管2015年“草牧業(yè)”一詞才被納入中央一號文件，但我國對草牧業(yè)的政策支持及實踐由來已久。從1983年開始，農(nóng)業(yè)部同地方合作在28個省、市、自治區(qū)創(chuàng)辦了43個現(xiàn)代化草地牧業(yè)綜合發(fā)展示范項目，成功探索了中國式現(xiàn)代草地牧業(yè)模式。國家高度重視草牧業(yè)發(fā)展，通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持等多方面推進草牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。由于“草牧業(yè)”是一個新理念，中國對其政策支持尚處于動態(tài)調(diào)整過程中，因而在發(fā)展草牧業(yè)方面，亟待厘清已有草牧業(yè)政策，從而為更好地向長期政策制定提供決策支持。

1.綜合性政策。發(fā)展草食畜牧業(yè)是加快農(nóng)業(yè)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要著力點。2015年《促進草食畜牧業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出，我國草食畜牧業(yè)發(fā)展要以肉牛、肉羊、奶牛為重點，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，以提高產(chǎn)業(yè)效益和素質(zhì)為核心，堅持種養(yǎng)結(jié)合，優(yōu)化區(qū)域布局，強化科技支撐，推動草食畜牧業(yè)可持續(xù)集約化發(fā)展。2016年《全國草食畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出草牧業(yè)發(fā)展量化指標體系，指出到2020年實現(xiàn)初步構(gòu)建現(xiàn)代草食畜牧業(yè)的生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系、產(chǎn)業(yè)體系；區(qū)域布局上主要覆蓋北方干旱半干旱區(qū)、青藏高寒區(qū)、東北華北濕潤半濕潤區(qū)、南方區(qū)等4大區(qū)域。

2.產(chǎn)業(yè)支持政策。

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。在農(nóng)業(yè)由“規(guī)模速度型粗放增長”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效益型集約發(fā)展”的新階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整十分重要。2015年，中央一號文件提出促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，標志著新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)展開，對草畜業(yè)發(fā)展意義重大。2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《進一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》指出，要“形成糧草兼顧、農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展的新型種養(yǎng)結(jié)構(gòu)”。作為節(jié)糧型產(chǎn)業(yè)，草牧業(yè)可通過間作、套作、輪作等措施，利用剩余耕地資源種植牧草和飼料作物，同時實現(xiàn)培肥地力和“藏糧于草”。2015年以來，中央財政安排資金支持開展糧改飼試點，按照草畜配套、產(chǎn)銷平衡的原則發(fā)展以青貯玉米為主的優(yōu)質(zhì)飼草料產(chǎn)業(yè)。2017年農(nóng)業(yè)部《糧改飼工作實施方案》指出，要擴大青貯玉米等優(yōu)質(zhì)飼草料種植面積、增加收貯量，全面提升種、收、貯、用綜合能力和社會化服務(wù)水平，推動飼草料品種專用化、生產(chǎn)規(guī)模化、銷售商品化。2019年糧改飼試點工作實施范圍擴大到全國17個省（區(qū)）629個縣，完成面積1500萬畝以上，2020年中央財政用于糧改飼項目的資金達23億元。

（2）良種繁育與推廣政策。《全國牛羊肉生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020）年》指出，加快肉牛、肉羊高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)新品種培育，立足國內(nèi)地方品種資源，合理引進國外優(yōu)良品種，堅持常規(guī)育種與現(xiàn)代生物技術(shù)相結(jié)合，以提高個體生產(chǎn)性能和產(chǎn)品質(zhì)量為主攻方向。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護與利用的意見》在人才隊伍建設(shè)、用地管理、財政保障、激勵機制等方面出臺了“含金量高”的政策。國家十分重視草食畜的良種引進，采用了進口稅收優(yōu)惠促進良種引入。同時，內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省等奶業(yè)主產(chǎn)省（區(qū)）地方財政對良種奶牛的引進和繁育給予補貼。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部重點實施草食畜遺傳改良計劃，遴選了一批核心育種場，會同國家發(fā)展改革委實施現(xiàn)代種業(yè)提升工程，支持種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點提升種質(zhì)資源保護、育種創(chuàng)新、測試評價、良種繁育能力。2020年，中央在內(nèi)蒙古自治區(qū)、四川省等8省（區(qū)）支持牧區(qū)畜牧良種推廣。

（3）飼草產(chǎn)業(yè)化政策。以北方農(nóng)牧交錯帶為重點，支持牛羊養(yǎng)殖場戶和飼草專業(yè)化服務(wù)組織收儲青貯玉米、苜蓿、燕麥草等優(yōu)質(zhì)飼草，通過以養(yǎng)帶種的方式加快推動種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代飼草產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2012年，農(nóng)業(yè)部和財政部實施“振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動”。2016年，農(nóng)業(yè)部出臺了《全國苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，加強苜蓿草種繁育基地建設(shè)，大力發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿種植加工。在此帶動下，逐步形成了一批優(yōu)質(zhì)飼草料生產(chǎn)基地，有效降低了草食畜飼養(yǎng)成本。2020年《關(guān)于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出，推進飼草料專業(yè)化生產(chǎn)，加強飼草料加工、流通、配送體系建設(shè)。

（4）畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖政策。發(fā)展畜禽標準化規(guī)模養(yǎng)殖是建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)的重要抓手。2008年啟動實施奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)項目，2012年啟動實施肉牛、肉羊標準化規(guī)模養(yǎng)殖場項目，2016年啟動17個奶牛養(yǎng)殖大縣種養(yǎng)結(jié)合整縣推進試點。在鼓勵規(guī)模化、標準化畜禽養(yǎng)殖方面，2013年國務(wù)院頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，要求縣級以上人民政府應(yīng)當采取示范獎勵等措施，扶持規(guī)模化、標準化畜禽養(yǎng)殖，支持畜禽養(yǎng)殖場進行標準化改造和污染防治設(shè)施建設(shè)與改造，鼓勵由分散飼養(yǎng)向集約飼養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變。在土地保障方面，2014年國土資源部會同農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，對集中興建的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖安全、環(huán)保等永久設(shè)施，屬于建設(shè)用地范疇的，可結(jié)合村莊規(guī)劃編制或調(diào)整予以落實，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留一定的建設(shè)用地機動指標予以解決。2020年《關(guān)于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》強調(diào)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，通過因地制宜發(fā)展規(guī)模化養(yǎng)殖，引導(dǎo)養(yǎng)殖場戶改造提升基礎(chǔ)設(shè)施條件，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，提升標準化養(yǎng)殖水平。

（5）機械購置補貼政策。2007年《國務(wù)院關(guān)于促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》明確將牧業(yè)機械和擠奶機械納入財政農(nóng)機具購置補貼范圍。2015年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進草食畜牧業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》關(guān)注于草牧業(yè)物質(zhì)裝備水平的提高，指出要加大對飼草料加工、畜牧飼養(yǎng)、廢棄物處理、畜產(chǎn)品采集初加工等草畜產(chǎn)業(yè)農(nóng)機具的補貼力度。當前，中央財政資金農(nóng)機購置補貼機具種類范圍基本涵蓋了牧草生產(chǎn)所需的主要機具，各省（區(qū)、市）可根據(jù)生產(chǎn)實際需要從中選取確定補貼范圍，還可選擇不超過3個品目的產(chǎn)品開展農(nóng)機新產(chǎn)品購置補貼試點。

3.生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護政策。

（1）退牧還草工程。作為加強草原生態(tài)保護和建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，2003年退牧還草工程開始實施，項目區(qū)主要為內(nèi)蒙古自治區(qū)、四川省、貴州省等12個省（區(qū)），主要措施包括：禁牧休牧輪牧圍欄、退化草原補播改良、栽培草地建設(shè)、牲畜舍飼棚圈建設(shè)等。退牧還草工程的實施，不僅幫助農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，遏制草原生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭，改善草原生態(tài)環(huán)境和草原畜牧業(yè)基本生產(chǎn)條件，而且可以促進草原退化、沙化和堿化的自身恢復(fù)，實現(xiàn)草原資源永續(xù)利用。據(jù)2019年中國國土綠化狀況公報顯示，退牧還草工程安排圍欄建設(shè)60萬公頃、退化草原改良51.3萬公頃、人工種草22.1萬公頃、黑土灘治理9.9萬公頃、毒害草治理14.5萬公頃。

（2）草原生態(tài)獎補。從2011年起，國家在內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)等8個主要草原牧區(qū)省（區(qū)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。該機制以落實草原承包經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，以推行草畜平衡、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式為核心，通過禁牧補助、草畜平衡獎勵、畜牧品種改良補貼、牧草良種補貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼及中央績效考核獎勵資金，實現(xiàn)補獎到戶、權(quán)責到省。“十三五”期間，該項政策得以延續(xù)，國家在河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省等13個省（區(qū)）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和黑龍江省農(nóng)墾總局啟動實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策。

（3）秸稈飼料化利用。國家于1992年開始實施秸稈養(yǎng)畜項目，以秸稈飼料化利用為工作重點。項目實施以來，中央累計投入資金20多億元，支持900多個縣（市、區(qū)）開展秸稈處理設(shè)施和養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，秸稈養(yǎng)畜作為農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)牛羊養(yǎng)殖的主要模式已經(jīng)得到廣泛普及，促進了畜牧業(yè)的良性有序發(fā)展。2016年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導(dǎo)意見》，要求各地因地制宜，把推進秸稈飼料化與調(diào)整畜禽養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，加快推廣秸稈青貯、氨化、微貯、顆粒化等應(yīng)用技術(shù)，開展秸稈種養(yǎng)結(jié)合示范工程。2016—2018年，中央安排秸稈綜合利用試點資金38億元，支持12個省200多個縣整縣推進秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化綜合利用。

4.科技支撐政策。國家對草牧業(yè)發(fā)展的科研投入逐步增加，科技支撐水平不斷提升。從2007年開始，國家啟動實施了50個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，草牧業(yè)領(lǐng)域內(nèi)建立了牧草、奶牛、肉牛、肉羊、絨毛羊、兔等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。該體系充分發(fā)揮了高校、科研機構(gòu)的人才、設(shè)備、技術(shù)優(yōu)勢，針對飼草料資源開發(fā)利用、畜禽飼養(yǎng)、生產(chǎn)管理、疫病防治等環(huán)節(jié)進行了重點攻關(guān)和示范推廣，為草牧業(yè)發(fā)展提供了有力的科技支撐。2009年，農(nóng)業(yè)部和財政部在批復(fù)成立的50個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系中，設(shè)立了以支撐優(yōu)質(zhì)飼草生產(chǎn)為主的國家牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。

5.金融保險支持政策。一是農(nóng)業(yè)保險支持政策。自2007年起，國家建立了奶牛政策性保險制度，政府對參保奶農(nóng)給予一定的保費補貼，以增強其抵御產(chǎn)業(yè)風險的能力，保障奶制品生產(chǎn)安全。隨著保費補貼試點工作的開展，中央財政提供農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍逐步擴大，現(xiàn)已涵蓋草牧業(yè)相關(guān)的奶牛、牦牛、藏系羊等多個品種。2016年財政部出臺的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》規(guī)定，養(yǎng)殖業(yè)在地方財政至少補貼30%的基礎(chǔ)上，中央財政對中西部和東部地區(qū)分別補貼50%和40%；對西藏自治區(qū)畜禽品種在省級財政至少補貼25%的基礎(chǔ)上，中央財政補貼40%。

二是金融信貸政策。財政部會同人力資源社會保障部、中國人民銀行加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息支持力度，提高貸款額度（個人最高20萬元、小微企業(yè)最高300萬元），擴大政策支持范圍，放寬企業(yè)支持條件，延后執(zhí)行利息分擔機制，優(yōu)化貸款審核發(fā)放流程，符合條件的草牧業(yè)企業(yè)可按程序申請創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息支持。

6.動物疫病防控防治政策。動物疫病防治工作關(guān)系國家食物安全和公共衛(wèi)生安全，黨中央、國務(wù)院高度重視動物疫病防治工作。2012年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》將草牧業(yè)的畜禽疫病防控防治問題納入重點考量，并指出對中原、東北、西北、西南等肉牛肉羊優(yōu)勢區(qū)，加強口蹄疫、布魯氏菌病等牛羊疫病防治；對東北、華北、西北及大城市郊區(qū)等奶牛優(yōu)勢區(qū)，加強口蹄疫、布魯氏菌病和奶牛結(jié)核病等奶牛疫病防治。以奶牛為例，按照《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》《國家布魯氏菌病防治計劃（2016—2020年）》等要求，農(nóng)業(yè)部會同財政部安排了動物防疫等補助資金，主要用于包括奶牛在內(nèi)的畜禽強制免疫補助和強制撲殺補助。根據(jù)《動物防疫等補助經(jīng)費管理辦法》有關(guān)規(guī)定，各省級財政部門會同畜牧獸醫(yī)主管部門根據(jù)畜禽大小、品種等因素，細化奶牛等畜種的重大疫病撲殺等補助標準。

三、進一步推動草牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

1.強化政策頂層設(shè)計。鑒于部分政策已于2020年到期，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時期，需要注重中長期草牧業(yè)政策延續(xù)、銜接與調(diào)整。結(jié)合國土空間規(guī)劃體系，立足區(qū)域草牧業(yè)發(fā)展實際，突出問題導(dǎo)向，做好空間布局與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確不同區(qū)域草牧業(yè)發(fā)展的方向重點、基本模式和關(guān)鍵舉措，采取切實可行的辦法措施調(diào)動農(nóng)牧戶積極性，推動草牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.完善系統(tǒng)性政策。通過政策更充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，在市場機制的引領(lǐng)下，充分考慮草牧業(yè)在確保生態(tài)安全、維護食物安全和增加農(nóng)牧民收入等方面的重要作用，研究出臺財政、金融、稅收、土地等方面的全面性、系統(tǒng)性的政策措施。除了已有政策重點關(guān)注的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，相關(guān)部門應(yīng)推進草畜產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價市場機制的建立和良性的流通體系建設(shè)。圍繞新型經(jīng)營主體培育、物質(zhì)裝備水平提升、生態(tài)保護與建設(shè)、科技推廣支撐和金融服務(wù)完善等方面，加強政策創(chuàng)設(shè)力度，不斷完善草牧業(yè)發(fā)展政策體系。

3.完善科技與人才政策。緊緊圍繞優(yōu)質(zhì)草種選育、重大病蟲害防治、草產(chǎn)品加工、草食畜禽營養(yǎng)配比、草食畜禽疫病防控等方面開展聯(lián)合科技攻關(guān)，通過自主創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新，加大對重大科技成果研發(fā)推廣的支持力度，從而為草牧業(yè)提供有力的科技支撐。在中央委員會辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》的背景下，進一步結(jié)合草牧業(yè)發(fā)展實際，注重培養(yǎng)草牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)等重點領(lǐng)域人才。

4.強化政策配套措施。要進一步明確草牧業(yè)在推動可持續(xù)發(fā)展、促進共同富裕等方面的重要作用，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實目標任務(wù)，明確工作責任，加強督導(dǎo)檢查，注重配套措施與實施保障。充分利用數(shù)字平臺等宣傳渠道，加大現(xiàn)代草牧業(yè)模式的宣傳推介力度，營造良好社會氛圍。