全球碳排放市場機制現(xiàn)狀及發(fā)展動向

中國船級社 秦傲寒 侯星星

建立碳排放交易市場被認為是最有效的溫室氣體減排方式之一。“碳排放權(quán)交易”通常被簡稱為“碳交易”，這一概念最早出現(xiàn)于1997年12月在日本東京簽訂的《京都議定書》中。《京都議定書》提出二氧化碳的排放權(quán)可以像普通商品一樣交易。《京都議定書》把氧化亞氮、氫氟碳化物、二氧化碳、甲烷、全氟化物、六氟化硫六種氣體確定為溫室氣體。因此，碳排放權(quán)交易被泛化為各類溫室氣體排放權(quán)的交易；從另外一方面來說，在所有的溫室氣體中，二氧化碳占據(jù)了絕對主導地位，因此溫室氣體排放權(quán)的交易被簡稱為“碳交易”，而從事這種排放權(quán)交易的市場被稱為“碳排放交易市場”。

《京都議定書》是人類歷史上首次以法規(guī)的形式限制溫室氣體排放，并圍繞上述目標還建立了旨在減排的三個靈活合作機制——國際排放貿(mào)易機制（IET）、聯(lián)合履約機制（JI）和清潔發(fā)展機制（CDM），這些機制允許發(fā)達國家通過碳交易市場靈活完成減排任務，而發(fā)展中國家可以獲得相關的技術(shù)和資金。這三種減排機制的提出使得環(huán)境資源（溫室氣體減排量）成為一種可交易的無形商品，碳排放交易市場應運而生，也迅速在世界上許多國家付諸實施。

國際碳排放交易市場現(xiàn)狀

為碳排放權(quán)定價、構(gòu)建碳交易市場，已成為國際社會促進低碳發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的關鍵政策工具。自2005年歐盟啟動全球首個碳交易市場以來，國際碳市場規(guī)模不斷擴大。截至2019年，全球共有20個碳排放權(quán)交易體系已經(jīng)投入運行，6個國家和地區(qū)正建設碳排放權(quán)交易體系，12個國家和地區(qū)正在策劃實施碳排放權(quán)交易機制。全球碳市場共覆蓋了溫室氣體排放總量的8%左右，覆蓋地區(qū)的GDP之和占全球GDP的37%左右，覆蓋范圍涉及電力、工業(yè)、民航、建筑、交通等多個行業(yè)，交易產(chǎn)品主要包括碳配額和自愿核證減排量。隨著越來越多的國家或地區(qū)考慮將碳市場作為節(jié)能減排的政策工具，碳交易已逐漸成為全球應對氣候變化政策的核心支柱。

1、歐盟碳排放交易市場運行機制

歐盟碳交易市場（EU ETS）于2005年1月正式啟動，是在世界上迄今為止較為完善，影響最為廣泛且流通性較好的碳交易體系。在此體系中，覆蓋了各成員國的能源、化工、電力、鋼鐵、水泥等行業(yè)，這些企業(yè)排放的二氧化碳總量占歐盟排放總量的一半。參與歐盟交易市場的受管制排放實體需履行減排義務，按照政府每年發(fā)放的一定量配額，若某企業(yè)在本年度的實際排碳量大于配額，則該企業(yè)有權(quán)在碳交易市場購買額度；若實際排碳量小于配額，則該企業(yè)需向其它的企業(yè)或政府手中出售額度。總而言之，企業(yè)需通過技術(shù)的改造升級或者與其它企業(yè)進行交易來達到減排的要求。

EU ETS由五大部分組成：(1)總量控制體系：歐盟確定各成員國的配額量，并且每年減少一定量，通過這種方式來達到減排的最終目標；(2)監(jiān)控、報告、驗證（MRV）體系：該體系通過對排放主體的排放量進行測量、報告和核查，為碳交易提供數(shù)據(jù)支持；(3)強制履約體系：若企業(yè)履約時，實際排放量超過了配額，則應受到政府每噸100歐元的懲罰；(4)減排項目抵消機制：企業(yè)可通過購買其它企業(yè)未排放的剩余配額來履約，此行為合法；(5)統(tǒng)一登記簿：該體系登記了各成員國每年履約情況(如履約產(chǎn)品種類、數(shù)量)和配額發(fā)放情況。

EU ETS分為三個階段：2005～2007（第一階段）、2008～2012（第二階段）、2013～2020（第三階段）。第一階段被稱為試驗期，在這一階段參與排放權(quán)交易的僅有二氧化碳，且超過95%的配額免費提供給各成員國。這一階段主要目的是積累經(jīng)驗，完善相關測試系統(tǒng)及統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為后續(xù)體系建設奠定基礎。第二階段被稱為履約階段，歐盟在這一階段將甲烷等六種溫室氣體納入交易體系，并且調(diào)整了配額的分配方式和比例，減少了免費發(fā)放配額的數(shù)量，體系包含的行業(yè)和企業(yè)進一步增加。第三階段被稱為減排階段，這一階段的主要目標是保證歐盟所有成員國每年的碳排放總量下降率為1.74%以上，以確保在2020年實現(xiàn)《京都議定書》約定的減排20%的承諾（以1990年為基準）。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，歐盟碳排放交易體系已覆蓋31個國家，超過一萬家溫室氣體排放實體，這些企業(yè)的溫室氣體排放量占整個歐洲地區(qū)排放總量的50%以上，二氧化碳則占到了80%以上。

EU ETS作為世界上最大最成熟的碳排放權(quán)交易市場，成立以來取得了諸多的建設成果。一是減排效果顯著，由于EU ETS的發(fā)展，歐盟的二氧化碳排放量和溫室氣體排放量均顯著減少。例如2017年歐盟溫室氣體排放總量比1990年減少了25.2%，超額完成了第三階段的減排目標。二是擁有一套嚴密的監(jiān)管體系，EU ETS的監(jiān)管體系可以分為以下三種：縱向的監(jiān)管指歐委會作為整個歐盟碳交易的政府監(jiān)管機構(gòu)，下面有各成員國的監(jiān)管系統(tǒng)，各成員國在各自的領域內(nèi)又細分了區(qū)和塊來管理環(huán)境質(zhì)量；橫向的監(jiān)管是歐委會、歐洲理事會和議會共同組成決策層，三者互相協(xié)助與制衡；第三方監(jiān)管是指歐盟的社會監(jiān)督體系。三是為全球碳市場發(fā)展提供了模板和經(jīng)驗。歐盟碳排放交易體系作為先行者，為世界各國碳排放權(quán)交易體系的構(gòu)建、運作制度及機構(gòu)等方面都提供了參考，推動了全球低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

EU ETS在階段性發(fā)展中取得了諸多成就，但也存在一些問題。一是碳泄露風險降低減排成效。由于歐盟的氣候政策導致企業(yè)生產(chǎn)成本增加而將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他對污染物排放標準更寬松的國家，這可能會破壞歐盟減排行動的完整性，反而增加全球溫室氣體排放量。二是超量分配配額造成低效率。EU ETS的碳排放總量設定是以企業(yè)自報為依據(jù)，并且出于對本國企業(yè)的保護，在數(shù)據(jù)核算時也大多傾向于寬松的標準，導致了配額過剩的現(xiàn)象。過量的供應導致歐盟減排措施效率低下、不利于減排技術(shù)的進步。

2、其他國家碳排放交易市場發(fā)展情況

英國是全球首個推出碳交易地板價的國家。所謂碳交易地板價就是碳交易具有價格下限，即最低保證價格，一旦按照市場規(guī)律形成的碳價達不到設定的地板價，英國政府就通過增加稅收來彌補差額。英國政府希望利用價格機制減少碳交易中的價格動蕩，提高減排投資收益預期。從運行效果看，2018年，英國可再生能源發(fā)電量也創(chuàng)下歷史新高，占發(fā)電總量的35%，而燃煤發(fā)電所占比例降至5%，創(chuàng)歷史新低。英國的二氧化碳排放量連續(xù)第6年下降，達到1888年以來的最低水平。英國取得這一減排成果顯然離不開對煤電的大力削減及其背后的推動因素，即碳交易地板價的制度設計。

澳大利亞方面，新南威爾士州減排計劃正式啟動于2003年，主要針對于電力企業(yè)的減排，是首個基于總量配額交易的減排交易體系，包括澳大利亞氣候交易所和澳大利亞金融與能源交易所。該體系旨在通過電力行業(yè)減少溫室氣體排放，對新南威爾士州的電力企業(yè)預定強制減排目標，超過的部分可通過購買減排證來補償。

美國方面，芝加哥氣候交易所是首個由企業(yè)發(fā)起、自愿參與溫室氣體減排交易的機構(gòu)和平臺，并對溫室氣體減排量承擔一定的法律約束力，是全球第二大的碳匯交易市場，能同時開展6種溫室氣體（二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化物、六氟化硫）減排交易。

亞洲部分國家也著手建立碳交易市場。日本是亞洲第一個建立碳交易市場的國家，日本的碳交易體系更加復合和多元，主要表現(xiàn)為政府的強制介入和資源交易結(jié)合。印度于2008年也開始進行碳交易，是首個建立國內(nèi)碳交易市場的發(fā)展中國家，是第二大CDM供給國，主要針對國內(nèi)鋼鐵、水泥、化肥等多個行業(yè)企業(yè)實施強制性減排交易。交易執(zhí)行清潔發(fā)展機制和聯(lián)合履行機制項目標準，交易商品還包括歐盟減排許可期貨、核證減排額現(xiàn)貨和核證減排額期貨。

我國碳排放交易市場發(fā)展現(xiàn)狀

我國碳市場建設起步較晚，2011年開始在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳七個省市開展碳交易試點建設。目前中國試點碳市場已經(jīng)成長為全球配額成交量第二大碳市場，截止到2020年8月，試點省市碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個行業(yè)，接近3000家企業(yè)，累計成交量超過4億噸，累計成交額超過90億元，有效推動了試點省市應對氣候變化和控制溫室氣體排放工作。

在制度體系方面，我國積極推動《碳排放權(quán)交易暫行條例》出臺，編制了《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法》，以及碳排放報告核查的配套文件，上述文件正在向社會公開征求意見中。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），對全國碳排放權(quán)交易及相關活動進行規(guī)范管理，《辦法》自2021年2月1日起施行。《辦法》明確指出溫室氣體重點排放單位以及符合國家有關交易規(guī)則的機構(gòu)和個人是全國碳排放權(quán)交易市場的交易主體，并將確保碳排放數(shù)據(jù)真實性和準確性的責任壓實到企業(yè)，力圖通過市場倒逼機制，鼓勵增加碳減排的投資，促進低碳技術(shù)的創(chuàng)新，形成經(jīng)濟增長的新動能。《辦法》的出臺標志著全國碳市場啟動已具備所需的必要條件，意味著全國統(tǒng)一的碳交易市場即將到來。

在碳市場基礎設施建設方面，湖北省、上海市生態(tài)環(huán)境主管部門及相關的支撐單位研究制定了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的施工建設方案。

碳交易機構(gòu)方面。目前，我國已獲正式備案的國家溫室氣體自愿減排交易機構(gòu)（碳交易所）達到九家，包括北京環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所、上海環(huán)境能源交易所、廣州碳排放權(quán)交易所、深圳排放權(quán)交易所、重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、湖北碳排放權(quán)交易中心、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、福建海峽股權(quán)交易中心。九家碳交易機構(gòu)結(jié)合地區(qū)實際，在市場體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面進行了深入探索。

在配額分配方面，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月30日正式發(fā)布了《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，篩選確定納入2019-2020年全國碳市場配額管理的重點排放單位名單，并實行名錄管理。

在深化全國碳市場相關基礎工作方面，結(jié)合全國碳市場下一步明確擴大覆蓋范圍的需要，從2013年開始，我國已組織開展了相關行業(yè)企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)報告與核查工作，除發(fā)電行業(yè)以外，還涵蓋建材、有色、鋼鐵、石化、化工、造紙、航空等行業(yè)。

此外，我國溫室氣體自愿減排交易機制（CCER）已申請成為國際民航組織認定的六種合格的碳減排機制之一。下一步，我國將推動溫室氣體自愿減排交易機制發(fā)展成為全國碳市場的抵消機制。

總體上，經(jīng)過“十二五”試點先行，“十三五”全國碳市場基礎建設，“十四五”將是我國碳市場的快速發(fā)展期。我國將力爭實現(xiàn)從試點先行到建立全國統(tǒng)一市場，實現(xiàn)從單一市場，單一行業(yè)突破，把多行業(yè)納入，實現(xiàn)從啟動交易到持續(xù)平穩(wěn)運行。

航運業(yè)碳排放市場發(fā)展動向

作為國際航運溫室氣體減排主要負責方，IMO已通過法律文本形式確定了船舶技術(shù)及營運性碳減排措施，但是就航運業(yè)采取何種市場性減排措施問題上，各方分歧較大。在納入IMO談判的市場機制方案中，歐盟提出的航運碳排放權(quán)交易方案（METS）成為各方爭論的焦點，該方案計劃構(gòu)建全球性的航運碳交易體系以減少航運碳排放，盡管備受國際社會指責，但歐盟層多次公開表示，若IMO市場性碳減排措施仍無進展，會強制將航運業(yè)納入到歐盟碳交易體系中，因而，METS備受國際社會關注。

IMO認為，航運部門有必要進一步減少二氧化碳排放，但單方面區(qū)域性的舉措忽略了航運業(yè)全球性背景，可能給他國航運造成利益損失。盡管如此，歐盟始終沒有放棄利用碳排放交易市場機制管控航運業(yè)。2013年，歐盟早于IMO首次提出了航運業(yè)“監(jiān)控、報告、驗證”（MRV）法律草案，并于2015年生效。歐盟認為航運業(yè)碳減排應執(zhí)行“三步走”戰(zhàn)略：（1）對航運CO2排放的監(jiān)測、報告和驗證；（2）制訂海運GHG排放削減目標；（3）從中長期考慮進一步措施，包括市場機制。MRV的建立旨在為今后航運業(yè)采取市場機制減排措施做前期準備。

2019年上半年，歐委會提出MRV修訂草案，歐洲議會在其中補充增加了對EU ETS指令的修訂草案，其中包括海運納入歐盟排放交易機制的設計方案：包括海運納入新章節(jié)；適用歐盟內(nèi)、進出歐盟5000GT及以上船舶；排放配額全拍賣，并考慮制訂相關法令；配額轉(zhuǎn)移同其他歐盟內(nèi)行業(yè)與航空業(yè)。對于資金分配的安排：至少50%額度拍賣收益用于海洋基金。航運公司可通過支付年度會員貢獻，由基金代替獲取相關額度并交納額度。其他的額度拍賣所得用于氣候變化、環(huán)境保護等相關事宜。

可以看出，目前歐盟方面按照既定的目標和路線圖推動航運納入ETS決心很大，內(nèi)部已形成一致，其提出的研究報告也對其目標和路徑給予了支撐。初步預計，歐盟將會按計劃在今、明兩年推出將航運納入EU ETS的相關指令。

考慮到目前相關國家行業(yè)協(xié)會及國際組織強烈的反對意見，不排除歐盟發(fā)布相關的EU ETS修訂指令后，參照類似航空的處理方式，先期實施對于歐盟內(nèi)部航運納入ETS，暫緩EU ETS適用于非歐盟旗船舶進出歐盟水域船舶。但是可以預見，如果該指令發(fā)布，將打亂IMO既定的步驟，短期減排措施的具體實施細則，新造船EEDI第四階段要求，對于2023年初步戰(zhàn)略的修訂等都是近期討論的重點。

航運業(yè)納入EU ETS可能造成的影響

據(jù)統(tǒng)計，在2018-2019年歐盟水域內(nèi)航行以及進出歐盟水域船舶，20%噸位是希臘旗，中國旗船舶噸位占5%，與挪威、丹麥噸位相同并列第5位；如果加上香港旗約占8%，與德國持平為第3位。在非歐盟旗國家中，中國排在日本、新加坡之后列第3位。涉及128家中國航運公司赴歐航線，主要涉及散貨和集裝箱船運輸。

如果按歐盟當前計劃對進出歐盟水域船舶征收碳稅，將直接增加赴歐航線運輸成本和公司的管理成本，航運公司勢必向進出口企業(yè)轉(zhuǎn)嫁負擔。能否轉(zhuǎn)嫁成功，要根據(jù)進出口貨物的市場競爭力具體分析，但無論如何，都將增加我國對歐盟進出口的財務負擔，降低市場競爭力。畢竟，我國到歐盟航線的距離要大于美國、東盟、印度等主要商業(yè)競爭對手的航線距離，同等技術(shù)條件下，碳排放更高。

因此，對航運業(yè)而言，建議從國際航運特點出發(fā)，支持以IMO作為各方談判平臺，制訂全球范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的船舶溫室氣體減排措施。主要原因如下：一是IMO對于國際航運減排已取得顯著成績，尤其在推動航行操作和提升船舶能效方面；二是IMO最近開展的關于減少現(xiàn)有船隊碳排放措施的討論，凸顯出包括中國、巴西、印度等海運大國致力于維護IMO權(quán)威和長遠發(fā)展的努力；三是按照既有IMO減排路線圖有序推進基于無差別的全球航運碳稅市場交易體系為各方普遍可接受，而歐盟單邊的碳關稅行為將嚴重干擾IMO的減排路徑；四是歐盟之前將歐盟境內(nèi)的國際航空納入EU ETS并未取得實質(zhì)性減排效果。