“四轉一標”推進投資審計轉型發(fā)展

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，公共工程投資審計逐漸成為各級審計機關的重要審計業(yè)務，特別是市縣兩級審計機關，投資審計成為地方黨委政府控制建設項目成本的有力抓手。但隨著全面依法治國和全面深化改革的深入推進，基層審計機關投資審計有些業(yè)務已經(jīng)不符合現(xiàn)行要求。為了有效規(guī)范投資審計工作，審計署和湖北省審計廳相繼出臺文件，明確要求各級審計機關必須加快投資審計轉型，切實從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉變，從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉變，真正回歸到審計監(jiān)督的主責主業(yè)上來。

一、充分認識投資審計轉型的必要性和緊迫性

（一）加快投資審計轉型是全面依法治國的需要

十堰市審計局在十堰車城高中竣工決算審計中積極探索投資審計轉型發(fā)展

依法審計是依法治國對審計行為的最基本要求。審計機關作為政治機關、監(jiān)督機關，要牢牢把握依法審計這一生命線，堅持法治思維，準確把握政府投資審計正確發(fā)展方向，帶頭增強法治意識，做遵紀守法的表率。全國人大法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結果作為政府投資建設竣工結算依據(jù)有關規(guī)定的研究意見》明確指出，《中華人民共和國審計法》規(guī)范的是審計機關與被審計單位之間的行政關系，而一些地方性法規(guī)直接規(guī)定“以審計結果作為合同雙方竣工結算的依據(jù)”，擴大了審計決定的法律效力范圍，超越了地方立法權限，限制了民事權力。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，尤其在當前全面依法治國戰(zhàn)略背景下，加快推進投資審計轉型勢在必行。

（二）加快投資審計轉型是全面深化改革的需要

隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府投資的比重、方式、方向等都相應發(fā)生了較大的變化，審計工作要把促進改革貫穿始終，充分發(fā)揮改革的“催化劑”作用。審計中要密切關注改革措施的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，努力從宏觀和全局的角度提出審計建議，使得各項改革措施相互促進、整體推進、形成合力。通過依法獨立行使審計監(jiān)督權，揭示社會改革中的各種風險隱患，剖析問題原因，促進體制機制制度不斷完善，推動制度創(chuàng)新，化解矛盾、防范風險。

（三）加快投資審計轉型是推進審計事業(yè)發(fā)展的需要

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，強制或變相強制“以審代結”，使審計機關超越法定的審計范圍和權限，影響了審計公信力和審計質(zhì)量，審計的獨立性難以發(fā)揮。在結算審計過程中，基層審計機關審計力量有限，介入不應當介入的工作，影響了審計資源的有效運用，還會成為施工單位乃至社會中介機構等利益相關方“公關”“圍獵”的對象，客觀上加大了投資審計廉政風險。因此，2020年9月以來，審計署、省審計廳分別召開投資審計專題培訓班，要求各級審計機關要站在維護改革發(fā)展大局、全面依法治國和貫徹落實黨中央對審計工作重大決策部署的高度，解放思想，切實增強投資審計轉型發(fā)展的自覺性和堅定性。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，進一步厘清項目管理職責和審計監(jiān)督職責的邊界，堅決糾正“以審代結”問題，不斷深化投資審計轉型發(fā)展。

二、當前投資審計轉型面臨的主要困難和問題

（一）投資審計角色錯位

基層審計機關在投資項目審計中，雖然審計對象是政府投資項目，但是審計內(nèi)容超出了法定職責。各地投資審計沒有統(tǒng)一的組織模式，開展投資審計的管理范圍、方式方法不盡統(tǒng)一，有的在跟蹤審計過程中取代建設單位、監(jiān)理單位的管理職能，有的介入工程建設咨詢，有的參與項目預算評審，等等，扮演了項目業(yè)主的管理角色，既當“運動員”又當“裁判員”，違背了審計的獨立性。

（二）投資審計內(nèi)容單一

近幾年，政府投資項目保持較快增長，審計機關承擔的政府投資建設項目審計任務日益繁重，因?qū)徲嬃α坎蛔恪I(yè)技術力量薄弱，基層審計機關往往側重工程造價審計，對重大政策貫徹落實、投資立項決策、招標投標、工程質(zhì)量管理、投資績效等關注少，審計不到位，沒有做到全過程審計監(jiān)督。

（三）投資審計成果不高

基層審計機關對政府投資項目往往停留在對項目的真實性、合法性進行審計，盲目追求審減金額、核減率，忽視工程建設中的管理漏洞、責任缺失等問題，透過問題看本質(zhì)不夠，對政策落實、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益關注不夠，從體制機制和制度方面提出的建議措施不夠，為政府宏觀決策和管理服務的職能發(fā)揮不夠。

（四）“以審代結”問題突出

一直以來，市縣兩級黨委政府高度重視投資審計工作，認為原來的投資審計模式節(jié)約了大量財政資金，防范了建設領域廉政風險，但對轉型發(fā)展認識不足，認為轉型后關注建設成本控制情況少了，關注建設管理及程序情況多了，導致投資審計職能弱化。個別地方政府對投資審計轉型發(fā)展存在“不想轉”的保守思想，支持力度不夠。個別縣（市、區(qū)）審計局的投資審計項目占比甚至在70%以上，“以審代結”項目存量依然較大。

（五）轉型路徑面臨挑戰(zhàn)

轉型發(fā)展探索過程中，基層審計機關在制度層面不規(guī)范，審計項目缺乏計劃性，簡易程序問題依然存在，投資審計工作所需的復合型專業(yè)力量嚴重不足。《中華人民共和國審計法》修訂后擴大了投資審計對象的范圍。住建部試點取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預算定額。審計署等五部委令廢止了《建設項目審計處理暫行規(guī)定》。這一系列問題和變化都對投資審計工作帶來了新矛盾和新挑戰(zhàn)，都要求投資審計必須探索轉型發(fā)展的新路徑。

三、“四轉一標”加快推進投資審計轉型發(fā)展

（一）轉角色，從結算審核轉向監(jiān)督審計

投資審計要進一步轉變角色，主動從“工程造價審核員”的錯位角色上退下來，不得參與工程項目建設決策和審批、征地拆遷、工程招標、物資采購、質(zhì)量評價、工程結算等管理活動，不得參加政府投資項目的管理和協(xié)調(diào)事項，改變當前既是“運動員”又是“裁判員”的局面，由以往的結算審核轉向監(jiān)督審計，切實回歸到監(jiān)督的本位，保證依法獨立行使審計監(jiān)督權，切實履行好審計監(jiān)督的正確職責。

（二）轉范圍，從單一造價轉向全過程審計

要按照“圍繞中心、服務大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”的原則，在項目安排上統(tǒng)籌謀劃，圍繞黨委政府的中心工作，關注本地實施的“十四五”規(guī)劃重大建設項目、疫后重振強功能補短板“十大工程”項目和中央專項資金直接投資的建設項目，依法統(tǒng)籌制訂年度投資審計項目計劃。要抓住項目建設全過程關鍵環(huán)節(jié)，由過去側重工程造價審計，向招標投標、合同簽訂、建設管理、設備采購、工程造價、基建財務、征地拆遷、環(huán)境保護、重大政策執(zhí)行和投資績效等十個方面全環(huán)節(jié)審計監(jiān)督轉變，達到以點帶面、全面監(jiān)督的效果。

（三）轉目標，從節(jié)約資金轉向制度建設

要從過去單一的造價審計中解脫出來，集中精神做好監(jiān)督員的工作，重點查找工程建設領域性、體制性的風險和問題，如違規(guī)招投標、高估冒算騙取建設資金、決策失誤或管理不善的損失浪費和利益輸送等，著力在提高監(jiān)督實效和質(zhì)量上下功夫，推動投資審計成果的轉化和運用，注重揭示和完善工程建設領域的管理漏洞和制度建設。加強審計綜合分析提煉，從體制機制制度方面分析原因，進行深層次剖析，促進被審計單位制定內(nèi)控制度，促進政府出臺規(guī)范性文件，堵住管理漏洞，破解發(fā)展瓶頸，更好地發(fā)揮公共投資審計在服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

（四）轉程序，從“一審”轉向“復審”

審計機關的職責是對政府投資建設項目的概預算執(zhí)行情況和結（決）算進行審計監(jiān)督，對項目進行結算審核是建設單位的管理職責，中介機構的職責是受建設單位的委托，履行結算審核義務。投資審計要從結算審核中抽出身來，在建設單位委托中介機構完成結算審核的基礎上進行審計監(jiān)督?；鶎邮锌h審計機關應會同發(fā)改委和財政局等相關部門對政府投資項目管理辦法進行修訂完善，應刪除涉及“以審代結”的條款，明確劃分建設單位、財政和審計部門各自主體責任，督促建設單位切實履行項目管理的責任。

（五）建標準，制訂價格信息參考標準

面對住建部取消最高投標限價，不再按定額計價，政府投資建設項目主材簽證價高于市場價等問題和挑戰(zhàn)，審計機關應本著“治已病、防未病”的原則，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，樹立高度的責任意識和公正意識，全面準確地調(diào)查、收集和分析市場建材價格資料，推動建立科學的投資審計價格信息參考標準，為降低政府投資建設成本奠定扎實的基礎。

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孝感市審計局在醫(yī)療保險基金專項審計調(diào)查中，深入多家定點醫(yī)療機構，核查參保人員住院信息及醫(yī)?；鹬С稣鎸嵭?，發(fā)現(xiàn)問題并提出切實可行的審計建議。圖為審計人員了解藥品出入庫情況。

（胡春霖 攝影報道）