領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系構建與運用

2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出：“對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計”。2017年，《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（以下簡稱《規定》）正式印發，標志著領導干部自然資源資產離任審計工作全面展開。該《規定》的頒布解決了此前在處理環境破壞時主要追究污染者的責任，對黨政領導干部追責力度較小的局面，標志著領導干部自然資源資產離任審計是繼領導干部經濟責任審計后，對傳統離任審計范圍的進一步拓展和必要補充，既有利于提高領導干部的環保意識，又有利于促進生態文明建設。顯然，構建準確的評價指標體系并采用科學的評價方法是當前審計工作的難點和關鍵點。因此本文結合前期已有研究成果，構建基于PSR模型的指標體系，以山東省為例，運用層次分析法并結合YAAHP（11.0）軟件對離任審計結果進行定量績效評價，以期對該《規定》的具體實施提供評價支持，推進相關理論及實務研究的進一步深化。

一、領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系構建

（一）PSR模型解讀

PSR模型是指壓力（Press）—狀態（State）—響應（Response）模型（以下簡稱PSR模型）。該模型于1979年由加拿大統計學家David J.Rapport和TonyFriend提出后，隨即被聯合國統計署（UNSD）、聯合國開發計劃署（UNDP）及聯合國可持續發展委員（UNCSD）作為評價某區域可持續發展的一種重要工具。該模型以人類與自然之間的相互關系為研究主線。人類在社會經濟活動中消耗了大量的自然資源，對生態環境造成了壓力（P）,進而改變了自然資源和生態環境質量狀況（S），為了實現社會的可持續發展，人類社會將做出相應的反應（R）來修復、預防自然資源和生態環境產生的負面影響。

（二）基于PSR模型評價指標體系構建

為了更加科學合理的對領導干部資源環境受托責任履行情況進行評價，依照PSR模型的基本內涵，緊緊圍繞考核領導干部資源環境責任履職情況這一根本性目標為出發點，選取的評價指標在具有代表性和客觀性的前提下，同時滿足數據的可獲得、可核查以及定性與定量相結合的原則。結合在探索編制自然資源資產負債表時，至少包含反映自然資源的利用效率、污染物排放和治理情況、對自然資源補償機制的執行情況等相關信息。因此本文一方面結合上述已有研究及房巧玲、黃溶冰、楊森等研究成果，另一方面在滿足統計數據的易獲得性基礎上構建指標體系。

依據層次分析法，向院校及審計實務界相關專家發放調查問卷確定各指標的重要性程度。運用YAAHP（11.0）軟件對各層次指標判斷矩陣進行一致性檢驗后得到每一層次各指標的權重。

本文構建的基于PSR模型的領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系及各指標權重具體見表1。

表1 領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系及權重

需要特別指出的是，本文所構建的指標體系為一般指標體系，在滿足指標數據易獲得性的基礎上，便于橫向比較不同省份領導干部資源環境履職情況。由于我國各省份資源環境狀況各不相同，在具體實踐過程中可以采取一般指標與特殊指標相結合的多維度評價體系。特殊指標可依據各省份自然資源的特點靈活設計，例如沿海省份可以設計海洋水質、漁業資源、海洋濕地面積比、漁業資源捕撈比等特殊指標體系；能源大省可以設計能源儲量、礦產儲量等特殊指標體系；為了進一步考察領導干部落實新舊動能轉換情況可以設計風能占能源消耗比、太陽能占能源消耗比等特殊指標體系。通過這些特殊指標體系可提高審計評價結果的質量。

二、領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系運用

（一）指標體系評價模型的構建

領導干部離任時，可將領導干部離任時的定量指標數值與前任對應指標數值或者與其任期內對應指標的平均值進行比較，確定得分。具體評分標準為，以前任值或者任期內平均值為基準，基準分為80分。若被審計年度激勵型指標數值增加或約束型指標數值減少可正向加分，賦予相應分值；激勵型數值減少或約束型指標數值增加按變化幅度反向打分評價，具體標準為指標變化幅度0-10%為良，11%-20%為合格，20%及以上為差。

綜上所述，依據層次分析法建立評價模型，具體如下：

其中：A為領導干部自然資源資產離任審計評價綜合得分，X為準則層維度評價指標的權重，Y為指標層評價指標的權重，Z為子指標層評價指標的權重，W為子指標層評價指標的得分，q為準則層維度，i為指標層指標的數量，j為子指標層指標的數量。結合實際審計情況，依據計算得出的領導干部綜合得分情況（A)，可將領導干部自然資源受托責任履職情況按表2評定等級。

表2 領導干部自然資源資產離任審計評價等級

（二）指標評價體系的案例應用

1.數據來源。山東省系我國東部沿海經濟發達省份，經濟總量常年位于國內前三。轄區內各類自然資源較為豐富，近年來將建設“生態山東、美麗山東”作為新時代發展的新定位，在生態文明建設領域具有一定的代表性，因此本文運用上述指標評價體系，以山東省數據為例進行模擬定量分析，進而為領導干部自然資源資產離任審計評價提供數據支持。

在數據選取期間上，由于2013年黨的十八屆三中全會首次提出“對領導干部實行自然資源資產離任審計”，以及考慮到為了盡可能的保證評價指標的適用性、可比性，保證數據的可獲得性、真實性，本文選取了2014年至2017年的數據作為分析樣本。在獲取數據的過程中，筆者主要查閱了《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《山東省統計年鑒》《山東省生態環境狀況公報》及山東省生態環境檢測中心網站等相關資料后基本上獲取了上述評價指標的原始數據，其中本地區環保規劃的制定和執行率（R5）、國家總量控制目標完成率（R6）兩項指標下轄所有具體指標均完成賦值1，若有一項未完成則賦值0。

2.數據分析。在數據分析過程中，本文采用期初比較打分法，為減少峰值數據對審計評價結果的影響，以2014-2016年各項指標數據的平均值作為基準，基準分為80分，通過將山東省2017年各項指標數值與2014-2016年的平均值進行對比，以調查問卷的形式邀請相關領域專家對指標進行打分。共邀請5位專家評分，匯總專家評分結果去掉最高分和最低分后取平均分作為各項指標的最后得分，如表3所示。

表3 2017年山東省領導干部自然資源資產離任審計評價指標得分

根據表3的計算結果，得出山東省領導干部自然資源資產離任審計綜合得分：

根據表2可知，該得分屬于良好等級，這表明山東省領導干部在任職期間內自然資源履職情況評定為良好等級。

（三）結果分析

1.總體分析。所建立的層次分析評價模型中響應層權重最高，達到0.4663，其次是狀態層和壓力層，分別達到0.4330和0.1007。與此同時，在指標層對審計評價結果影響較大的是環境狀態、治理效率和治理投入，分別達到0.3608、0.2134和0.1940，對審計評價結果起到關鍵作用。

依據綜合得分79.74分，可以得出2017年山東省自然資源資產離任審計評價等級為良好。這說明該省資源環境狀況較好，該省在發展經濟的同時充分意識到了資源消耗和環境保護問題，然而在環境保護狀態和環境保護投入方面仍需要加強。評價結果不僅肯定了資源環境保護的成果，而且為該省制定環境保護政策提供了依據。山東省應加強環境保護投入力度，加強環保監測強度，提高節能減排目標，重點關注工業固體廢棄物的排放及綜合利用，危險廢物處置情況。

2.具體指標分析。在對綜合得分進行等級評價的同時，也應對各項具體指標進行分析比較，找出綜合得分上升或下降的具體原因。結合期初打分法的特點，當指標分值超過80分時代表該年度山東省資源環境狀況較基準年度變好，指標分數低于80分時較之基準年度變差。從表3各項具體指標得分中可以看出，單位GDP廢氣排放量、單位GDP廢水排放量、單位GDP用水量指標情況有較大好轉，而三類以上地表水水質水域比例、工業固體廢棄物綜合利用率指標情況較基準年度有惡化的趨勢，其余指標情況保持較好。這表明2017年山東省在資源消耗和污染物排放方面總體控制較好，但相應的響應措施仍有待加強，尤其是提高節能環保預算支出比例，因此該省資源環境狀況盡管得到改善，但綜合表現仍有較大提升空間。

3.交叉分析。除了總體分析和具體分析之外，還可以對指標之間的P-S-R聯系進行交叉分析，體現指標之間的因果聯系，從而有利于政府部門對癥下藥解決問題。例如，2017年度單位GDP工業固體廢棄物排放量較基準年度增加了2.08%，給環境帶來了污染壓力（P）；與之相對應的工業固體廢棄物綜合利用率較基準年度下降了12.46%，并未針對壓力采取有效響應措施（R）；進而三類以上水質水域比例較基準年度減少了13.23%，導致環境狀態惡化（S）。因此通過P-S-R因果關系，政府部門可以有針對性的制定新舊動能轉換等政策措施，尤其是減少工業固體廢棄物排放量，提高工業固體廢棄物綜合利用率，加強工業固體廢棄物環保監管力度，進而提高三類以上水質水域比例。

三、注意事項

對領導干部實施自然資源資產離任審計不僅能反映領導干部對自然資源資產受托管理責任的履行情況，而且是推進生態文明建設的一項重大制度創新。但是，開展領導干部自然資源資產離任審計是一項復雜工作，在審計實施過程中還需要注意以下問題。

（一）加快構建自然資源資產負債表。從離任審計未來發展趨勢看，基于自然資源資產負債表開展離任審計，將豐富基于PSR模型構建的審計指標數據來源，審計結果也會有更大的保障。

（二）因地制宜構建適用的指標體系。基于本文PSR模型指標基礎上，在審計實際工作中應結合被審計地區實際情況，動態完善相應評價指標，使評價體系更具有適宜性、豐富性從而保證審計評價結果的準確性。

（三）加強新技術在審計實施過程中推廣應用。對領導干部實施自然資源資產離任審計需要分析大量的原始數據，在審計實施過程中審計人員可按照“互聯網+審計”理念，將大數據、云計算、地理信息技術等新技術手段融入到審計過程中，強化對數據的挖掘與共享，提高審計準確性和效率。

（四）持續探索數據分析方法。恰當的數據分析方法是領導干部自然資源資產離任審計質量的保障。除本文采用的層次分析法外還可以根據實際情況采用如模糊層次分析法、主成分分析法等其他方法。