我國海洋捕撈業政策變遷、結構特征及優化研究——基于政策文本的量化分析

史 磊, 宋毅寧, 秦 宏

我國海洋捕撈業政策變遷、結構特征及優化研究——基于政策文本的量化分析

史 磊, 宋毅寧, 秦 宏

(中國海洋大學管理學院, 山東 青島 266003)

自20世紀80年代以來, 我國出臺了眾多海洋捕撈相關政策, 厘清這些政策變遷規律對海洋捕撈業的健康發展具有重要意義。本文對1986年以來我國海洋捕撈業的政策文本展開量化分析, 構建政策時間維度、政策工具維度、政策價值維度三維政策文本分析框架, 梳理當前捕撈業政策變遷和結構特征, 并深入分析了捕撈業政策與現實的匹配性。研究發現, 海洋捕撈業的部分政策目標之間存在一定的沖突和矛盾; 政策工具體系全面, 但不同政策工具數量分布不均衡; 早期政策的經濟價值取向突出, 社會、生態價值相對不足, 需要適時調整政策價值取向。未來應明確政策目標, 推動海洋捕撈管理范式由投入控制向產出控制的轉變; 優化政策工具組合, 引導漁民自覺養護海洋漁業資源, 提高海洋捕撈業政策的有效性; 整合政策價值取向, 協調產業發展、資源養護和漁民利益的關系, 推動海洋捕撈可持續發展。

政策分析; 海洋捕撈業; 量化分析

海洋捕撈業是現代漁業和大農業的重要組成部分, 具有保障水產品有效供給、增加漁民收入、促進沿海地區經濟發展和維護海洋權益等功能。1985年中共中央、國務院頒布了《關于放寬政策、加速發展水產業的指示》, 極大地調動了全國廣大漁民的生產和經營積極性, 自此我國漁業逐漸走上發展快車道, 海洋捕撈業由此獲得了巨大發展。目前我國是世界上最重要的海洋捕撈國家之一, 2019年海洋捕撈產量為1.000×107t, 居世界海洋捕撈產量第一位。然而隨著我國海洋捕撈總量逐年增加, 近海呈現出過度捕撈和漁業資源衰退加劇的趨勢, 海洋捕撈業發展面臨巨大壓力。

為保護漁業資源, 保障沿海漁民的生計問題, 促進捕撈業可持續發展, 我國陸續出臺相關政策, 包括捕撈許可證、伏季休漁、漁船雙控、柴油補貼、減船轉產、限額捕撈等, 逐步形成了一套完整的海洋捕撈業政策體系。與此同時, 圍繞海洋捕撈業政策的學術研究也在不斷拓展和深入, 學者們對具體的海洋捕撈政策實施效果進行了研究, 認為征收漁業資源稅費[1]、建立海洋自然資源保護區[2]、海洋生物資源增殖放流[3]有利于海洋漁業可持續發展, 認為控制漁船數量和功率的“雙控制度”實施效果不顯著[4], “休漁期制度”效應顯著[5]。也有學者認為中國在1999年之前的漁業管理政策對捕撈能力的控制作用效果不明顯, 但從1999—2004年實施了一系列漁業政策, 對捕撈能力產生了比較明顯的控制[6]。還有學者借鑒發達國家漁業配額制度經驗, 建議中國試行漁業配額制度[7-9]?？傮w而言, 國內學者針對海洋捕撈政策進行了大量研究, 這些研究大都集中于某一項具體捕撈政策措施和績效評價等方面, 而對已有海洋捕撈政策歷史變遷、結構屬性的研究比較缺乏。因此, 本文擬對1986—2018年相關海洋捕撈政策文本進行回溯、梳理、比較, 嘗試基于政策文本的內容分析勾勒出我國三十年來海洋捕撈業政策變遷和結構特征, 進而提出未來海洋捕撈業政策變革的一些思路和建議。

1 研究設計

1.1 文本選擇

捕撈業政策是為了合理利用漁業資源, 控制捕撈強度, 維護捕撈業生產活動秩序, 保障捕撈業從業者的合法權益而制定的一系列干預、影響、規制和引導捕撈活動的政策總稱。本文研究對象是我國1986年以來主要的海洋捕撈業政策, 政策文本主要以“捕撈”和“漁業”為關鍵詞在“北大法寶”數據庫進行精確檢索的政策, 其中包括法律、行政法規、部門規章, 與關鍵詞“漁業”有關的法律9篇,行政法規33篇, 部門規章758篇; 與關鍵詞“捕撈”有關的部門規章110篇, 共計910篇。在此基礎上, 通過訪問政府門戶網站及相關部委網站, 如國務院、農業農村部等部門的門戶網站進行補充檢索。為了保證選取文本的準確性和代表性, 本文按照以下三個原則對政策文獻進行了整理和遴選: 一是僅采用中央層級發布的政策文本, 即發文單位是全國人大、國務院各部委與直屬機構, 地方部門發布的政策文本不予采用; 二是采用政策文獻中與捕撈業相關的政策文本, 模糊涉及捕撈業的相關政策文本不予采用; 三是選取能體現政府態度的政策文本, 如法律法規、規劃、意見、通知、公告、辦法等, 批復、復函不計入。最終整理遴選出政策文本共174份。

1.2 分析框架

政策文本計量方法是“一種量化分析政策文獻的結構屬性的研究方法, 該方法將文獻計量學、社會學、數學、統計學等學科方法引入到政策分析中, 以揭示政策主題、目標與影響, 政策主體的合作模式, 以及政策體系的結構與演進”[10]。利用政策文本計量方法對政策文本進行解構和分析是公共政策研究的新方向, 目前已廣泛應用于科技政策、環境政策、產業政策、教育政策以及更加微觀領域的研究。在政策體系確定的過程中, 不同的學者提出了不同的見解, 如從控制過程、政策主體、政策工具、政府干涉強度等不同角度構建政策分析體系。本文選取了政策時間、政策工具和政策價值三個維度, 基于此構建三維政策分析體系, 如圖1所示。

圖1 三維分析框架模型

1.2.1 政策時間維度

1986年以來, 我國海洋捕撈業發展經歷了3個階段: 1986—2000年是增量發展期, 即增產是海洋捕撈業發展主要目標, 這一時期結束以1999年提出捕撈“零增長”政策和2000年捕撈“負增長”為標志; 2001—2011年是海洋捕撈業轉型發展期, 這一階段漁業發展目標確立為“兩確保、兩促進”, 即確保水產品安全供給、確保漁民持續增收, 促進漁業可持續發展、促進漁區社會和諧; 2012年至今是資源養護期, 這一階段以“提質增效、減量增收、綠色發展、富裕漁民”為目標, 實現“生態優先、綠色發展”[11]。本文根據海洋捕撈業發展的3個階段, 即增量發展期、轉型發展期和資源養護期, 通過政策文本數量和高頻主題詞提取, 探究不同階段的海洋捕撈業核心政策主題詞和政策聚焦點的變遷。

1.2.2 政策工具維度

由于政策工具對于捕撈業活動的作用方式不同, 本文結合了經合組織(OECD)的劃分方式和捕撈業政策的特征, 將捕撈政策工具劃分為命令控制型、經濟激勵型和影響勸導型3種類型, 并提出了3種類型下的不同基本政策工具, 意在體現政策工具的分布側重情況和政策文本的作用方式, 分析政策工具結構特征。[12]

(1) 命令控制型政策工具, 見表1。命令控制型政策工具主要指國務院以及農業農村部等主管部門根據法律法規對捕撈業相關活動進行管理和監督, 具體形式為目標規劃、法規管制、職責劃分、證件管制、標準認定。

表1 命令控制型政策工具

(2) 經濟激勵型政策工具, 見表2。經濟激勵型政策工具主要作用是運用經濟手段或市場方式實現捕撈業的政策目標, 具體形式為財政資金投入、補貼修訂和稅收優惠。

表2 經濟激勵型政策工具

(3) 影響勸導型政策工具, 見表3。影響勸導型政策工具主要作用是通過政策信息的影響來引導捕撈從業者遵從行業秩序, 具體形式為教育培訓和策略性措施。

表3 影響勸導型政策工具

1.2.3 政策價值維度

捕撈業是現代漁業的重要組成部分, 捕撈業的發展不僅帶動了漁業經濟的發展, 提高漁民收入, 也是滿足城鄉居民膳食營養結構多元需求的重要供給渠道, 更是保護海洋漁業資源和生態環境的重要組成部分。本文結合了裴雷等[13]、蔣輝等[14]的做法, 將捕撈業政策文本用3種價值維度進行劃分, 即經濟價值、社會價值、生態價值。經濟價值主要側重于提供水產品、增加魚類以及其他水產經濟作物的商品價值、并帶動捕撈業相關產業的經濟增長等; 社會價值側重于維護沿海地區安定、改善漁民生活條件、促進漁民就業等因素; 生態價值側重于海洋生物資源養護與海洋生態系統修復等方面。政策價值維度是用來研究政策文本價值方向分布, 分析政策分布平衡性問題。

2 海洋捕撈業政策的文本量化分析

2.1 海洋捕撈業政策變遷分析

2.1.1 年度政策文本數量

從時間維度考察文本數量在一定程度上可以反映政策主體對海洋捕撈業的關注和重視程度。圖2是1986—2018年我國捕撈業政策文本的年度分布, 從圖2的政策文本的數量變化可以發現我國海洋捕撈業政策總體呈現增長的趨勢, 年均5.2份, 這其中1997年、2003年、2011年和2014年分別為4個峰值年?？梢钥闯?995年之前頒布的海洋捕撈業政策數量在個位數徘徊, 此后進入2000年后, 關于海洋捕撈業政策的逐漸增多, 自2010年始, 海洋捕撈業政策呈現出暴發式增長, 海洋捕撈業政策數量呈現出明顯的階段性特征。

圖2 1986—2018年捕撈業政策數量

2.1.2 政策的主題分析

政策主題是對政策文本核心內容、基本要旨及實現目標的高度概括和凝練, 本文通過分揀政策文本, 篩選高頻關鍵詞, 在此基礎上合并同義詞, 剔除無意義詞, 總結提煉出28個政策主題, 得到以下結論, 如表4所示。

表4 不同時期政策關鍵詞頻數統計

續表

1986—2000年, “稅收優惠”、“遠洋漁業”、“捕撈漁船”、“伏季休漁”是被關注的高頻政策重點詞匯。1985年中央發布5號文件《關于放寬政策, 加速發展水產業的指示》, 鼓勵發展水產養殖和遠洋漁業, 作為近海漁業的重要補充。在具體政策文本中, 稅收優惠是伴隨遠洋漁業一起出現的, 捕撈稅收優惠更多被用來刺激遠洋漁業的發展, 如《財政部、國家稅務總局關于部分遠洋漁業企業進口漁用設備暫免征收進口環節增值稅的通知》, 正是對遠洋漁業稅收優惠的政策不斷出臺, 遠洋漁業在二十世紀八九十年代快速發展, 我國成為世界主要遠洋漁業國家。遠洋漁業發展極大豐富了國內水產品供應市場, 緩解了近海漁業資源的養殖和捕撈的壓力, 帶動了漁業經濟發展。隨著遠洋漁業發展, 1997年和2000年我國先后與日本、韓國、越南簽訂了雙邊漁業協定, 并加入了多個國際漁業公約及區域性漁業組織。由于捕撈能力的快速增加, 我國近海漁業資源衰退嚴重。為了延續野生魚類種群, 從1995年開始, 我國在渤海和黃海每年實行2.5個月、東海實行3個月休漁期, 1999年擴大到南海, 伏季休漁制度開始成為重要的捕撈管理制度, 同時開始對捕撈漁船的數量和功率實施“雙重控制”。

2001—2011年, 政策文本重點詞匯中除了之前的“伏季休漁”、“捕撈漁船”、“遠洋漁業”、“捕撈合作”等主題詞, 出現了“捕撈許可證”、“轉產轉業”、“增殖放流”、“捕撈限額”、“燃油補貼”等新的主題詞。由于我國近海存在過度捕撈現象, 政策目標逐步向控制漁船數量和功率的方面轉移, 如2002年實施的《漁業捕撈許可管理規定》標志著我國海洋捕撈開始由自由準入轉變為有管制的自由準入。限于近海漁業資源的繼續衰退, 2003年農業部頒布《關于加強漁業資源增殖放流工作的通知》, 開始積極主動地修復已經衰退的海洋漁業資源。中日、中韓、中越漁業協定生效后, 為了妥善解決大量漁民面臨轉產轉業問題, 財政部制定《海洋捕撈漁民轉產轉業專項資金使用管理暫行規定》, 設立海洋捕撈漁民轉產轉業專項資金, 幫助淘汰捕撈報廢漁船, 維持漁民的生活秩序, 控制捕撈強度, 保護近海漁業資源。同時為了緩解油價上漲給漁業生產帶來的成本壓力, 國家自2006年起開始對漁用柴油實行不同程度的補貼, 對于緩解漁業生產的困境發揮了重要作用。

2012年至今, 政策文本除了之前的重點詞匯, 主題的側重點向規范漁船、漁具和捕撈行動方面轉移。國家不斷出臺漁船改造升級一類的政策, 逐步淘汰老、舊漁船, 截至2019年12月底, 我國已經累計拆解漁船20 414艘, 達成“十三五”期間的壓減捕撈漁船數量目標, 提高了捕撈效率, 減輕了海洋捕撈壓力, 改善了海洋捕撈環境。2013年國務院印發的《關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》中突出強調了我國現代漁業建設要堅持生態優先、以養為主的方針, 深化漁業改革創新, 加快轉變漁業發展方式。2015年和2016年財政部農業部啟動漁業油價補貼政策調整, 補貼政策開始轉向以綠色發展為導向。2017年《農業部關于調整海洋伏季休漁制度的通告》, 重新調整確定了海洋伏季休漁制度, 延長休漁期, 蓄養近海漁業資源, 并首次在遼寧、山東、浙江、廣東和福建作為開展限額捕撈制度的試點。

2.2 海洋捕撈業政策的結構特征

2.2.1 政策工具維度分析

在政策工具維度分析中, 本文借鑒黃萃等[15]的政策編碼方法, 對遴選出的174份政策文本內容按照“政策編號-具體條款”進行編碼分析。例如，2014年《關于做好海洋捕撈漁具最小網目尺寸制度和禁用漁具目錄貫徹落實工作》的第二條政策，“各地要結合本地實際，切實加強輿論宣傳引導，充分運用廣播、電視、報紙、互聯網、手機短信等多種形式，廣泛宣傳，充分告知使用禁用漁具和網目尺寸不合格漁具的危害性和應承擔的法律責任，積極爭取廣大漁民群眾和社會各界的理解、支持及配合，創造保護漁業資源的良好社會環境”提出強化宣傳，抓好培訓，編碼為51-2。如果某條政策不單單使用一種政策工具, 那么本文會將所有的政策工具都記錄下來, 進行轉化并根據已建立的分析框架進行分類, 最終形成了海洋捕撈業政策工具分析表, 如表5所示。

表5 海洋捕撈業政策工具分析表

注: (1)“占比1”表示各工具條目在不同類型政策工具條目中所占的比重; “占比2”表示不同類型政策工具條目在總的政策工具條目中所占比重。(2) 政策工具的具體編碼由于數目過多, 部分政策工具編碼隱藏

從表5統計結果來看, 共得到703條政策條款。其中命令控制型工具(72.5%)占最大比重, 為510條; 其次是影響勸導型政策工具(21.2%), 為149條; 最少的是經濟激勵型政策工具, 僅占6.3%, 為44條。在命令控制型政策工具中, 法規管制和標準認定共占69.6%, 而目標規劃僅占3.3%。在經濟激勵型政策工具中, 稅收優惠占比最多, 為61.4%, 財政資金投入和捕撈補貼相對較少, 分別為9.1%和29.5%。在影響勸導型政策工具中, 策略性措施占比最多, 為92.6%, 教育培訓占僅占7.4%。

在政策工具維度基礎上引入政策時間維度, 如表6所示, 不同的政策工具在政策變遷的各個時期呈現出不同的特點, 可以看出, 1986—2000年的增量發展期, 命令控制型政策工具占69.6%, 經濟激勵型政策工具占26.1%, 影響勸導型政策工具占4.3%; 2001—2011年的轉型發展期, 命令控制型政策工具占74.0%, 提升了4.4個百分點, 經濟激勵型政策工具占4.3%, 降低了21.8個百分點, 影響勸導型政策工具占21.7%, 增長了17.4個百分點。2012—2018年的資源養護期, 命令控制型政策降低到70.3%, 經濟激勵型政策工具降低到3.7%, 影響勸導型政策工具增長到26.0%。

表6 不同時期海洋捕撈業政策工具類型頻數統計

2.2.2 政策價值維度分析

在政策工具維度分析的基礎上, 引入政策價值維度, 如表7所示在703條政策條款中共有491條(69.8%)政策條款側重于經濟價值, 151條(21.5%)政策條款側重于社會價值, 僅有61條(8.7%)政策條款側重于生態價值。其中側重于經濟價值的政策文本更多集中在命令控制型政策工具當中, 以法規管制、職責劃分、標準認定以及策略性措施的形式展現, 側重于社會價值的政策文本更多以法規管制、策略性措施展現, 側重于生態價值的政策文本體現在法規管制、標準認定、捕撈補貼以及策略性措施這4項政策工具中。

表7 海洋捕撈業政策文本政策價值頻數統計

在政策價值維度的基礎上引入政策時間維度, 可以體現出不同時期海洋捕撈業政策價值側重點的變化。如表8所示，在1986—2000年增量發展期間有關生態價值的政策條款較少, 關于經濟價值的政策條款占大多數, 為80.0%; 2001—2011年的轉型發展期, 雖然生態價值政策文本數量增長到29條, 但占比下降到5.9%, 關于經濟價值的政策條款占比降低到71.1%; 在2012—2018年的資源養護期, 生態價值政策文本數量增長到16.9%, 經濟價值政策文本數量降低到61.5%。

3 海洋捕撈業政策體系的現實匹配性分析

3.1 政策目標之間存在沖突

我國很多海洋捕撈管理制度發端于20世紀80年代, 大部分停留在以往計劃經濟時代行政命令式的管理模式, 沒有形成系統的管理理論和方法, 政策目標之間存在一定的沖突和矛盾。面對過度捕撈和漁業資源不斷退化, 20世紀90年代以來我國先后制實施了漁業捕撈許可管理、漁船和功率“雙控”制度、“漁船登記與備案”、最小網目尺寸和最小可捕標準、“禁漁區”與“禁漁期”等一系列管理制度嚴格控制捕撈強度, 但同時一些政策卻變相激勵捕撈能力的繼續擴大。如2006年以來實施的漁業油價補貼政策, 對促進漁業發展、增加漁民收入、維護漁區穩定發揮了重要作用, 但在執行過程中柴油補貼扭曲了價格信號, 刺激了近海捕撈能力的無序擴張。由于漁民轉產轉業政策資金支持的力度遠低于捕撈漁船柴油補貼的力度, 與漁民減船轉產政策發生“頂托”問題, 漁民不愿轉產轉業, 甚至出現已經轉產轉業的漁民重新回到海洋捕撈業的現象。

表8 不同時期海洋捕撈業政策價值頻數統計

3.2 政策工具結構分布失衡

目前海洋捕撈業的政策工具已越來越豐富, 涵蓋了命令控制型、經濟激勵型、影響勸導型3種類型以及目標規劃、法規管制、教育培訓等10個政策工具, 但命令控制型政策工具仍占據主導地位(72.5%), 經濟激勵型政策工具使用乏力(6.3%), 影響勸導型政策工具明顯不足(21.2%), 我國海洋捕撈政策呈現典型的“命令與控制”特征。海洋漁業資源是一種典型的“公共池塘資源”, 此類資源因其“排他性”和“消費競爭性”特點極易發生過度投資和過度利用問題。由于命令控制型政策工具沒有建立鼓勵漁民自覺實現捕撈能力與資源基礎相匹配的良性激勵機制, 漁船數量和功率一直呈上升趨勢, 截止2019年, 我國捕撈漁船共3.350× 105艘, 功率1.610×107kW, 其中441 kW以上的捕撈漁船共3 041艘, 功率2.766×106kW, 未能實現漁業資源養護與可持續利用目標。目前世界上各漁業資源大國如美國、新西蘭、冰島等所制定的管理制度表現出由“命令控制型”向“經濟激勵型”的制度轉變[16]。因此在政策工具的選擇上, 需改變單一的命令控制型管理方式, 加強經濟激勵型和影響勸導型政策工具在海洋捕撈業政策中應用, 誘導激勵漁民自發遵守漁業資源養護規定, 提高對政策認可度對政策, 構建“激勵相容”機制, 消除漁業過度投資和過度捕撈的激勵, 從根本上解決捕撈能力膨脹和過度捕撈問題。

3.3 政策價值取向出現偏差

從政策價值維度看, 經濟價值政策條款較多, 社會價值方面的較少, 生態價值方面的政策條款最少, 僅61條。這說明海洋捕撈業政策在實現經濟價值同時, 對社會、生態價值的關注相對不足。為了解決“吃魚難”問題, 我國漁業公共政策長期是圍繞著提高水產品產量和保證市場供給的目標, 20世紀90年代以來國家逐步開始限制捕撈生產, 1999年和2000年海洋捕撈業相繼實施“零增長”和“負增長”制度, 但是限于滿足大眾對水產品消費需求和漁民就業的需要, 在實際政策制定和執行中經濟價值取向明顯, 海洋捕撈產量仍然持續增長, 海洋捕撈業政策“更多地關注政策的眼前效益和經濟效益而忽視其長遠效益和社會效益, 更多地關注生產力的發展和效率的實現而忽視精神層面的需求和社會公平的實現”[17]。此外, 隨著城市化、工業化進程的推進和漁業經營體制的變化, 傳統的捕撈漁民群體也發生了結構性變化, 外地農民工成為漁民群體的主力軍, 股東漁民與普通漁民間的貧富差距凸顯, 出現階層分化。部分漁民由于人力資本薄弱、社會保障缺失, 其生計模式、社會保障、權益維護等問題尚沒有得到妥善解決, 不利于漁民收入增長和漁區社會穩定。因此捕撈業政策間的經濟價值、社會價值和生態價值協調問題仍值得關注。

4 海洋捕撈業政策體系的調整建議

4.1 明確政策目標, 轉變海洋捕撈業管理范式

目前國際上漁業管理的一個主要趨勢是實施漁業資源總量管理制度, 該制度在主要漁業國家或國際漁業組織得到廣泛使用, 并取得良好效果。根據農業農村部2016年的數據, 我國管轄海域的漁業資源可捕撈量大約是8×106~9×106t, 而實際年捕撈量約1.300×107t。2016年全國漁業“十三五”規劃計劃2020年海洋捕撈產量減少到1×107t以下, 海洋捕撈產量“負增長”的政策目標意味著海洋漁業管理迎來了關鍵期, 開始了我國海洋捕撈管理范式由投入控制向產出控制的轉變。我國應盡快制定和推行適應于國情的近海捕撈漁業資源總量控制制度的具體實施政策, 建立以實現海洋漁業資源長期持續利用開發的資源評估與監測體系, 確定不同海域的漁業資源總可捕量, 建立主要漁業資源捕撈配額權益制度和相關配套法律規定, 逐步構建海洋漁業資源總量管理制度, 為海洋捕撈業發展創造良好的政策體制環境和激勵機制。

4.2 優化政策工具組合, 提高海洋捕撈業政策的有效性

海洋漁業資源的復雜特征決定了單一的命令控制手段難以較好地發揮作用, 不同類型政策的合理搭配是實現捕撈業“提質增效”的重要途徑, 這需要多元化、差異互補的政策工具箱。經濟激勵型政策工具是通過收費、補貼、優惠等多種形式激勵捕撈從業者自發性地維護漁業資源, 影響勸導型則是通過教育培訓以及政策信息引導影響漁民, 實現捕撈業的可持續發展。我國海洋捕撈政策創新應該從激勵、引導漁民入手, 從漁民的利益角度出發, 創新政策的作用方式。建立海洋漁業綠色生態發展政策引導和激勵機制, 改革漁業油價補貼政策, 探索將補貼發放與漁業資源養護責任落實掛鉤的機制。通過政府贖買方式, 引導漁民淘汰報廢漁船, 降低捕撈強度, 促進捕撈業生產結構優化調整。對于退捕漁民, 借鑒林業管理中的護林人經驗, 發展漁業巡護員參與漁業資源的監督管理[18], 引導漁民自覺養護海洋漁業資源。

4.3 整合政策價值取向, 推動海洋捕撈業可持續發展

公共政策是對全社會價值做出的權威性的分配[19], 可以說公共政策的價值取向是政策主體的價值選擇, 是涵蓋多元的價值體系。海洋捕撈業的政策涉及產業發展、資源養護和漁民利益的關系, 應統籌經濟價值、生態價值和社會價值取向, 以實現該產業承載的公共目標為終極性價值訴求。鑒于我國近海漁業資源嚴重衰退的現實, 政策制定和執行過程中應首先秉承生態價值取向, 將減船轉產和壓減漁業捕撈產能作為當前海洋捕撈業政策關注重點, 同時加大增殖放流力度, 選劃和建立海洋自然保護區、海洋特別保護區以養護海洋生物資源、修復海洋生態環境。對于海洋捕撈從業者群體分化的新現象以及由此產生的不同利益訴求, 需要識別和區別對待商業漁業和生計漁業。對于以盈利為目的的商業漁民群體, 體現效率優先原則, 引入市場機制, 提高資源利用效率。對于以捕撈為生的生計漁民群體, 體現社會公平原則, 保護漁民的生存權利并扶持弱勢漁民群體發展, 在公平和效率之間尋找最佳的平衡點。

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Changes, structure and optimization of China’s marine fishing industry policy: a quantitative analysis based on policy text

SHI Lei, SONG Yi-ning, QIN Hong

(School of Management, Ocean University of China, Qingdao 266003, China)

Since the 1980s, China has issued multiple marine fishing industry policies. It is of great significance to clarify the policy changes for the healthy development of the marine fishing industry. This study makes a quantitative analysis of marine fishing industry policy since 1986. A three-dimensional policy analysis framework is constructed: time, tool, and value dimensions. The current policy changes and structural characteristics of the fishing industry are sorted out, and the compatibility of a fishing policy with reality is deeply analyzed. It is found that there are certain conflicts and contradictions among some of the policy objectives of the marine fishing industry. The policy tool system is comprehensive, but the number of different policy tools is uneven. The economic value orientation of early policies is prominent, whereas the social and ecological values are relatively insufficient. Moreover, the policy value orientation needs adjustment in time. In the future, policy objectives must be clarified, and the paradigm of marine fishing management from input control to output control must be changed. A combination of policy tools must be optimized. In addition, fishermen must be guided to conserve marine fishery resources and improve the effectiveness of the marine fishing policy. The policy value orientation needs to be integrated, and the relationship among industrial development, resource conservation, and fishermen’s interests needs to be coordinated to promote the sustainable development of marine fishing.

policy analysis; marine fishing; quantitative analysis

Mar. 2, 2020

F326.4

A

1000-3096(2021)04-0040-11

10.11759/hykx20200302001

2020-03-02;

2020-05-06

中國海洋大學一流大學建設專項經費資助; 中國水產科學研究院基本科研業務費資助項目(2020B009)

[Special fund for the construction of first-class university of Ocean University of China; Central Public-interest Scientific Institution Basal Research Fund, CAFS, No.2020B009]

史磊(1982—), 男, 山東鄆城人, 講師, 碩士生導師, 研究方向為漁業經濟研究, E-mail: qdshilei@126.com; 秦宏(1976—),通信作者, 女, 教授, 研究方向為海洋與漁業經濟, E-mail: qinhongsd@ 126.com

(本文編輯: 叢培秀)