縣域視角下河北省農業保險扶貧效率評價
——基于三階段DEA效率模型

◎趙婧姝 趙君彥 李文

引言與研究進展

2016年5月原中國保監會、國務院扶貧開發領導小組辦公室共同印發《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》，對保險業如何參與精準扶貧提出全面、具體的要求。河北省脫貧攻堅取得重大進展，截至2019年底，全省剩余貧困人口3.4萬人，貧困發生率達到0.07%，7746個貧困村全部出列，62個貧困縣全部摘帽，河北歷史上首次消除了區域性整體貧困。保險由于自身的機制優勢，在扶貧中發揮著重要作用，河北省阜平縣“金融扶貧保險先行”模式在全國率先示范，然而農業保險扶貧整體上仍面臨著機制不穩定、脫貧精準度欠缺等問題，亟需進行科學的定量評價，從而為機制完善提供依據。

國內外學者一直關注貧困與反貧困問題。阿瑪蒂亞·森認為貧困不僅是由低收入造成的，更多的是由于貧困人口基本能力的缺失（Amartya Sen，2001）。在反貧困角度上，金融扶貧是有效的治理手段。Naceur和Zhang（2016）從金融渠道、有效性、穩定性、自由化四個方面構建模型，認為金融發展對區域收入不平等、貧困發生率均有改善作用，但也可能增加落后地區的收入差距。Jalilian和Kirkpatrick（2005)以經濟增長為中介，研究了發展中國家的金融反貧困效應，證實金融機構的政策與項目對減緩貧困有一定作用。國務院扶貧辦（2017）提出我國致貧因素是疾病（40%）和災害（20%），而保險機制的重要功能就是降低疾病與災害等外在因素對家庭資產積累不足的沖擊，彌補家庭因資產不足而造成的抗風險能力弱的缺陷，進而達到防止返貧的目的（景鵬等，2019）。

農業保險在農業生產方面發揮重要作用，保險的保障功能有效解決農業生產經營發展與改革面臨的風險事故與經營壓力等問題，能有效改善農業生產者的收入水平，提高抗風險能力，進而改善貧困農戶的生產生活條件（朱睿、江生忠，2019）。農業保險通過提供風險保障與支付農業保險賠款來保障和促進農業生產（鄧美君、張祖榮，2020）。

農業保險扶貧實踐的效果如何？是否能夠達到預期目標？對農業保險扶貧效率進行科學評價，對農業保險扶貧深入推進具有重要的導向和指導作用。農業保險扶貧效率的研究重點在于指標構建，國內學者一般從投入產出兩個角度進行構建，運用多種計量方法進行績效評估。

在評價方法上，不大相同。張建等（2020）構建基于農業風險——農業保險的多重均衡模型討論農業保險在一定政府補貼比例下農業保險扶貧效率影響。景鵬等（2019）基于資產積累模型，分析保險對貧困家庭和不同資產量脫貧家庭脫貧脆弱性的影響，提出應設計不同保障層次的保險產品供貧困家庭、邊緣貧困家庭、穩定貧困家庭選擇。廖樸等（2019）基于多重均衡模型，研究信貸、保險、“信貸+保險”三類金融產品的扶貧效果，表明“信貸+保險”可在一定程度上改善深度貧困問題。

在指標設計層面，國內學者一般從投入產出兩個角度進行構建。在投入指標上，大多學者從保險規模角度進行切入，一般為農業保險收入、農業保險深度、保險補貼數額、農業自繳保費；也有學者基于要素角度進行構建，黃淵基等（2018）選取參保農戶數、保險金額、受益農戶數、已決賠款、政府保費補貼作為投入指標，而將產出指標認定為農業保險收入。韓勝男（2018）從金融資本、實物資本、人力資本、經營管理費用、技術因素五方面構建投入指標。鄭偉等（2018）從核心目標、空間維度、時間維度、內部效應、外部效應五個維度構建保險項目評估整個框架。在產出指標上，有的學者基于農業保險業務對整個社會產生的效應作出衡量，即產出指標為農業保險賠付支出、農業保險交易額、農民人均可支配收入、農戶人均家庭經營收入；有的學者基于農業保險業務對保險公司的微觀層面作出衡量，指標為農業保險收入、營業利潤、轉移支付率。

從已有的研究發現，目前研究角度偏宏觀與中觀，主要在國家與省級維度，而各省既包括貧困縣也包括非貧困縣，無法精確計量財政投入、保險服務和收入增長之間的內在因果關系。數據包絡分析（DEA）為主要的效率評價方法，由于農業生產對自然條件、經濟結構、社會分工等存在一定依賴（高凱等，2020），因此采用三階段DEA模型更能客觀評價效率。指標選擇方面，對農村生產能力角度考慮不足，而農業保險扶貧應借助保險的保障功能，培養貧困者擺脫貧困的能力（馬振濤，2018）。因此，本文的創新點在于，以河北省62個貧困縣為研究樣本，充分考慮外部環境對扶貧效果影響，采用三階段DEA模型，以農業生產能力為產出方向，從縣級貧困縣層面構建一套完整的農業保險扶貧績效評價體系，為政府制定扶貧規劃與決策提供依據。

研究方法與變量選取

（一）評價方法的選擇

評價效率的方法主要有參數方法與非參數方法，其根本差異是非參數方法不需要規定效率前沿函數的具體形式。由于農業保險扶貧是一個復雜的決策單元，其投入產出并非線性，難以用數學關系描述其內部機理，難以求解具體函數關系，因此本文選擇非參數方法評價效率。數據包絡分析（DEA）作為一種常用的非參數評價方法，適用于多投入多產出的情況下相對效率的評價。考慮到傳統的DEA方法無法剔除環境變量與隨機因素的影響（Fried等，2002），而農業保險扶貧效率較容易受到外界因素的影響，如政府對扶貧資金的投入與自然環境的變化等。若各地區的投入量受到外部環境的影響，那么對于內部管理無差異的貧困縣而言，處于不同外在環境下得出的效率值也不同，以至于農業保險扶貧水平不能得到真實的體現。因此本文運用Fried等（2002）提出的三階段DEA模型對河北省62個貧困縣農業保險扶貧效率進行測算。

（二）模型構建

本文運用三階段DEA模型分析農業保險扶貧效率，其具體模型如下：

第一階段：初步評價原始投入產出變量初始效率。本階段的目的是對河北省各貧困縣農業保險扶貧效率進行初步測算。由于在本研究中投入較之產出更容易調整，因此采用投入導向型的BCC模型。BCC模型假定規模報酬可變，將技術效率（TE）分解為純技術效率（PTE）與規模效率（SE），且TE=PTE*SE。其中，TE可代表既定產出下投入最小的數值，因此可得到實際投入與最佳效率下的投入之間的差額，即松弛變量，該差值會受到環境變量與隨機變量的影響。若效率值=1，則表示決策單元（DMU）在當前水平下最有效率。在本模型中，PTE可以解釋為管理因素，包括農業保險本身的運行機制、農業保險扶貧的管理機制、政府財政補貼機制等。SE可以解釋為農業保險投入規模是否有效，包含農業保險的險種、保障水平和覆蓋率等。

第二階段：應用隨機邊界模型（SFA）調整松弛變量。借助SFA回歸，將第一階段得到的投入松弛分解為管理無效率、環境、統計三種效應。隨機邊界模型可以表述為：

其中，Sni是第i個決策單元第n項的投入松弛，Zi是環境變量，n是環境變量的系數，f(Zi；n)表示環境變量對投入冗余的影響，vni+ni是混合誤差項，其中vni表示隨機干擾對農業保險扶貧投入松弛變量的影響，ni表示管理無效率對投入松弛變量的影響。一般認為，無效率項服從半正態分布。特別地，γ為管理無效率方差占總方差的比重。若γ趨近于1，則表示農業保險扶貧投入產出效率低下的原因主要是管理無效；若γ趨近于0，則表示效率低下的原因是隨機因素影響。

第三階段：評價調整后的投入產出變量最終效率。將初始的產出值與調整后的投入值再次代入模型中，評價各個決策單元的效率。此時的效率已經剔除環境因素和隨機因素的影響，是相對科學準確的。

（三）變量與指標選取

1.投入與產出變量

遵循數據的科學性、可得性與相關性原則，從農戶、政府、保險公司三個角度設計投入產出變量。

投入指標的選取。采用農業保險保費收入作為投入變量。農業保險保費收入是指保險公司為了履行保險合同義務，向農業保險的投保人收取的對價。由于扶貧的農業保險險種一般都有財政補貼，通過轉移支付的功能對農民收入進行調節。因此，從經濟意義來說，農業保險保費收入代表了國家與農戶對農業保險的資金投入。

產出指標的選取。農業保險的風險分散和經濟補償功能，激勵農戶擴大生產規模，增加農業產量，提高農戶收入，推動農業發展。農業保險扶貧產出指標應包括農業生產、農民收入和農業發展三方面，因此選擇農作物播種面積、農民可支配收入、農林牧漁業增加值作為產出指標。

2.環境變量

環境變量應選擇對農業保險扶貧效率產生影響并且非樣本主觀可控的指標。考慮到項目特點以及數據可得性，本文從現代農業產業化水平、人力資本、經濟發展水平三個角度提出影響農業保險扶貧效率的環境變量。

（1）農業產業化經營率，代表了現代農業的生產與經營，衡量了一個地區的農業產業化程度。農業產業化經營率的提高，有助于拉長農業產業鏈條，提高農業整體效益，是實現農民增收的主要渠道。（2）年末鄉村農林牧漁業從業人員比重，代表人力資本要素的投入水平。農村勞動力的提高，影響居民收入，有利于擴大農業保險扶貧政策的覆蓋范圍。（3）地區GDP，指按國家市場價格計算的一個國家（或地區）所有常駐單位在一定時期內生產活動的最終成果，反映了一個地區的經濟實力與市場規模。

數據分析與實際模擬

（一）數據來源

本文以2018年為研究節點，數據來源于《河北農村統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》保險公司統計獲取指標數據。

1.第一階段DEA分析結果

運用Deap2.1軟件對河北省62個貧困縣的農業保險扶貧投入產出數據建立DEA模型，數據結果如表1所示。

2.結果分析

（1）整體效率評價

在不考慮隨機因素與環境變量的影響情況下，2018年河北省62個貧困縣農業保險投入產出效率并不樂觀，廣平縣和尚義縣處于農業保險扶貧生產前沿面。平均看來，技術效率為0.456，純技術效率為0.559，規模效率為0.838，純技術效率低于規模效率。河北省農業保險扶貧效率主要存在純技術效率的制約，且規模效率仍需改善。純技術效率可用管理水平解釋，規模效率可用投入規模解釋，因此河北省應在管理因素與投入規模兩個角度來提升效率水平。從地區上看來，技術效率高于均值的有27個縣，其中處于技術效率前沿面的有2個。純技術效率高于均值的貧困縣有26個，其中處于純技術效率前沿面的有11個。規模效率高于均值的貧困縣有33個，其中處于規模效率前沿面的有2個。

表1：2018年第一階段各貧困縣的DEA結果

（2）各縣效率評價與分類

為了更精準地表達我省貧困縣農業保險扶貧效率的分布情況，根據第一階段與第三階段實證數據呈現規律，以各階段效率均值為分界線，從純技術效率與規模效率兩個角度劃分貧困縣的扶貧效率類型，純技術效率值高于0.559為高效率，規模效率高于0.838為高效率，反之為低效率。由此可分為四類，如圖1所示。

第一類是純技術效率值與規模效率值均達到均值以上的“雙高型”，表明純技術效率與規模效率均較高，包括贊皇縣、肥鄉縣、館陶縣等12個縣。

第二類是純技術效率值高于均值，規模效率值低于均值的“高低型”， 表明農業保險扶貧效率的低效率主要來自于規模效率。包括行唐縣、靈壽縣等15個縣。

第三類是純技術效率值低于均值，規模效率值高于均值的“低高型”，表明農業保險扶貧效率的低效率主要來自于純技術效率，包括順平縣、宣化縣等21個縣。

第四類是純技術效率值與規模效率值均低于均值的“雙低型”，表明純技術效率與規模效率均有待提高，包括曲陽縣、博野縣等14個縣。

經處理后發現，河北省農業保險扶貧效率以“低高型”為主，共21個，占比33.87%。由于第一階段沒有考慮環境變量的影響，會影響效率的準確性，因此進行第二階段似SFA回歸剔除環境變量與隨機因素的影響。

3.原因分析

由上述可知，河北省62個貧困縣之間農業保險扶貧效果存在一定差異。由于各地經濟發展水平、政府履職績效、政府扶貧工作進度不同，導致貧困縣政府扶貧效率產生相對差異性（唐天偉，2019），因此應依據地區差異性，制定國家農業保險扶貧政策。純技術效率較低主要由于管理制度不夠完善、管理人員培訓不足、管理層到執行層的傳遞效率低下導致。規模效率較低可能由于保險扶貧產品對接貧困戶不充分、不精準，農業保險產品宣傳不到位、缺少符合當地農業保險需求的保險產品導致。

（二）環境變量對農業保險精準扶貧效率的影響

經第一階段評估初始效率之后，可得出投入目標值與原始投入值的差額，即松弛變量。將松弛變量作為因變量，GDP、農業產業化經營率、年末鄉村農林牧漁業從業人員比重作為自變量進行隨機邊界分析，采用Frontier4.1軟件計算，結果見表2。

由表2可知，似然比LR檢驗通過，表示使用SFA回歸合理，環境變量會對農業保險精準扶貧效率產生影響。即處于較好外部環境下的貧困縣農業保險扶貧效率可能會被高估，反之處于外部環境較差的貧困縣農業保險扶貧效率可能被低估。在表2中，GDP、農業產業化經營率與年末鄉村農林牧漁業從業人員比重系數為負，表明三者對投入指標的冗余程度為負相關，增加投入會增加模型效率值。因此環境變量干擾了第一階段測量結果的準確性，需對投入變量進行調整后，再次進行效率測量。

表2：SFA回歸估計結果

分析其原因認為，GDP代表了一個地區的勞動產出，在一定程度上表現為勞動人口的提升與生產力的提高，通過穩定農民就業與生產技術的提升有利于農村人均收入提高。農業產業化經營的發展，擴大了農產品的供給規模，優化了農業區域布局，提升了農業保險的需求。年末鄉村農林牧漁業從業人員比重代表一個地區的勞動力規模，有利于擴大保險扶貧的規模范圍。

（三）調整后農業保險對精準扶貧的效率

根據第二階段SFA回歸分析，剔除環境變量與隨機變量的影響之后，再次運用Deap2.1對效率進行計算，結果見表3。

1.結果分析

（1）整體層面

根據表3可知，剔除外部環境與隨機因素影響后，河北省農業保險扶貧效率存在輕微變化。技術效率均值由0.456上升至0.478，純技術效率均值由0.559上升至0.592，規模效率均值由0.838下降至0.827，規模效率大范圍呈遞減態勢。這表明河北省農業保險扶貧規模上受到重視，但遠低于1，仍有改善空間。規模效率的高低與所在地區財政收入有關，道德風險、貪污腐敗等外在因素可導致規模效率遞減，工作人員有可能存在利益侵占、資金挪用等情況（王曉紅，2020）。從地區上看來，技術效率高于均值的貧困縣有27個，處于技術前沿面的縣城有3個。說明這三個縣城保險扶貧效應得到充分應用，農業保險扶貧投入發揮了較好的作用，資源配置合理。純技術效率高于均值的貧困縣有29個，其中純技術效率達到前沿的貧困縣有11個。規模效率高于均值的有36個，其中處于規模效率前沿面的有3個。

表3：第三階段效率及效率變化情況

對比分析第一階段與第三階段的效率結果（見表4）。調整前后技術效率值集中在效率區間0.1-0.6，最集中區間為0.3-0.4，純技術效率值集中在0.3-0.5與1，規模效率值集中在0.7-1。河北省農業保險扶貧效率在調整前后，效率變化具體表現波動狀況不大。康保縣在調整后技術效率與規模效率由0.829上升為1，并達到前沿效率水平。

從表5可知，河北省農業保險扶貧效率以規模報酬遞減為主，調整后規模報酬遞增的貧困縣增加到11個，占比17.74%。剔除環境變量與隨機因素干擾后，扶貧效率的規模變化水平有一定改善。

（2）縣級層面

同樣，以均值為效率高低分界線對河北省農業保險扶貧效率進行扶貧類型處理（見圖2）。

第一類是純技術效率值與規模效率值均高于均值的“雙高型”。包括贊皇縣、青龍縣等15個貧困縣。表明這15個貧困縣農業保險扶貧的內部管理水平與投入規模較好，處于領先地位。

表4：第一階段與第三階段效率值分布區間情況

第二類是純技術效率值高于均值，規模效率值低于均值的“高低型”。包括博野縣、康保縣、尚義縣等14個貧困縣。雖然農業保險扶貧投入會促進農業保險扶貧效率的提升，但規模效率是制約以上各縣的主要因素，政策宣傳不到位、農戶參與度不高、保險服務有待完善仍然是主要原因。

第三類是純技術效率值低于均值，規模效率值高于均值的“低高型”。包括靈壽縣、平山縣在內的21個貧困縣。以上各縣需要改善純技術效率，具體是提升農業保險扶貧機制的內部管理水平，完善政府財政補貼機制與農業保險本身的運行機制，在保障資源的擴張下注重資源的合理分配。

第四類是純技術效率值與規模效率值均低于均值的“雙低型”。包括行唐縣、臨城縣等在內的12個貧困縣。以上各縣不僅要提升管理效率，也要加大規模投入。

對比第一階段扶貧類型的數量發現，調整前后均以“低高型”為主（21，33.87%）。經調整后，發現效率類型呈現一定區域性特征。“雙高型”主要集中在河北省中南部地區，主要位于邯鄲市、保定市。“高低型”分布集中在河北省北部地區與東部地區，主要集中在張家口、承德。“低高型”分布在中部地區，主要集中在張家口以南與邯鄲以北。 “雙低型”主要集中在北部與南部地區，張家口、承德與石家莊、保定等地。

表5：規模報酬變化情況

結論與政策建議

（一）結論

根據以上實證結果可得：第一，經調整后，河北省農業保險扶貧效率整體良好，廣平縣、康保縣、尚義縣達到技術前沿。技術效率均值為0.478，純技術效率均值為0.592，規模效率均值為0.827。總體看來，規模效率均值遠高于純技術效率均值，說明貧困縣扶貧資源供給較為充足，扶貧力度相對較大。第二，在排除環境因素和隨機因素影響后，農業保險扶貧效率有一定改善。GDP、農業產業化經營率與年末農林牧漁業從業人數比重對農業保險扶貧效率產生正向作用，表明外部環境因素對農業保險扶貧效率產生影響。第三，地區間農業保險扶貧效率存在一定差異性也存在一定規律性。可根據純技術效率與規模效率均值為臨界值將農業保險扶貧效率分為四類，且呈現地域性分布特征。

（二）政策建議

1.改善農業保險扶貧的外部環境

一是提升農業產業化經營水平。需加強對農業產業化經營主體的扶持，把控資源的流動管理，形成管理、監督、運作三個方面協同機制；精準對接貧困戶需求，合理實現貧困戶資源投放。二是加大對農業基礎設施的建設與維護，保證農村生產能力，促進農業現代化，保障經濟持續增長。三是注重農村教育建設，提高農民對農業保險扶貧的認知程度和參與扶貧項目的積極性，提升對于農業技術的接受能力。

2.依據效率類型制定差異化策略

從上述結論中可得知，各縣區農業保險扶貧效率可分為四種類型。因此應針對縣域扶貧效率低下原因，制定相應的扶貧政策，明確地區的針對性與差異性。

（1）純技術效率偏低地區的改進措施

第一，完善保險扶貧管理機制。在管理制度上，應盡量優化管理鏈條，加快信息傳遞速度，提升基層政府執行力，充分發揮相鄰貧困縣的輻射帶動作用。如選派第一書記等人員，保證幫扶到戶、幫扶到人。在監督機制上，應建立第三方監督平臺，對扶貧項目涉及人員進行監督，防止扶貧資金挪用。在項目開展上，應建立信息共享平臺，依托互聯網對項目開展情況、項目存在問題等進行信息披露，有助于相互監督、相互促進、及時調整工作方案。

第二，完善農業保險運行機制。保險公司具有商業性質，具有逐利性，會將保險參保率的提升重點放在普通人群或返貧概率較低的人群上，不利于鞏固脫貧效果，實現穩固脫貧，而因病因災返貧、致貧現象是我國目前需面對的主要任務，農業保險的重點應在避免脫貧戶返貧與非貧困戶致貧上。首先應構建以經營為主的保險體系，讓保險公司安全運營，建立“政府+保險+第三方金融機構”風險共擔機制。二是開發不同保障層次的保險產品，按照不同比例開發商業性質保險。如在社會保障的技術上增加商業保險，構建“社會保障+商業保險”雙保險體系，避免因災、因病或暫時失業時返貧，達到穩定脫貧的效果（馬振濤，2018）。三是保費補貼政策應與保險公司的稅費優惠、對農戶的信貸等各項政策配套結合起來，形成一個綜合性的農業保險政策支持體系（張祖榮等，2017）。

第三，完善政府財政補貼機制。從結論上看，河北省大部分貧困縣農業保險扶貧效率存在規模報酬遞減，理論上來說，河北省目前的農業保險財政補貼規模已經達到相當大的程度，農業保險保費補貼比例約20%。其中阜平縣作為河北省深度貧困縣，其開展的特色保險產品，采用縣財政承擔特色農業保險產品60%的保費補貼方式。但就結果來看，阜平縣效率低下的主要原因是純技術效率低下，且規模報酬遞減。這表明河北省農業保險財政補貼機制在實際運行中依然存在諸多問題，導致資源使用不合理。降低地方政府財政壓力，提升財政補貼單位投入回報率成為亟需解決的問題。因此應出臺其他扶持政策，如鼓勵農業保險再保險機制建立、建立巨災風險基金制度等優化補貼機制，及時對農業保險保費補貼政策進行調整及完善。

（2）規模效率偏低地區的改進措施

第一，創新農業保險產品與保險服務，精準對接扶貧主體。在貧困主體上，完善貧困主體精準識別與退出機制。利用現代技術與大數據建立扶貧平臺，從“收入、教育、醫療”等多維度識別貧困主體。同時，政府要制定貧困主體退出與返貧標準，基層政府嚴格執行，提高精準瞄準、精準退出的質量與效率。在保險產品上，根據貧困地區現狀因地制宜創新保險產品，滿足當地農戶保險需求。

第二，加強保險宣傳，提高農戶保險意識與生產技能。在宣傳上，要加大對農戶宣傳農業保險的力度。除傳統的宣傳方式外，可依托互聯網平臺開展自媒體宣傳、對貧困地區引進具有農險背景人才等，提高農民參與農業保險意識。在技術上，應加強農民技能培訓。為了提升農戶創收能力，除提升參保率外，提升農戶技能也尤其重要。提升農戶技能，能降低保險公司賠付力度，減少保險糾紛概率，提高財政補貼資金使用效率。因此應鼓勵農民加入農村合作社、組織高校加強產學研合作，提升貧困地區自我發展能力。