多層次資本市場助力精準扶貧的現狀及對策研究

◎王曉翌 任鑫楠

引言

資本市場作為金融市場的中堅力量，在應用于扶貧工作方面有著很大的潛力，利用資本市場為貧困地區進行多層次融資和刺激內生增長、注入新鮮血液無疑是一種創新之舉，有利于加快脫貧步伐。通過資本市場助力精準扶貧有著重要的意義：一是資本市場現金流充沛，流動資金大，參與人員多，且通過資本市場可以調動全社會投身于扶貧工作中；二是中國的資本市場發展越來越壯大，金融產品創新性強，有很大的空間來開展扶貧模式創新；三是中國資本市場越來越規范，環境越來越穩定，且各類金融部門實力雄厚，有能力運用資本市場服務扶貧，發揮扶貧效益。目前我國通過資本市場在助力扶貧方面取得了重要成果，政府、企業及金融部門都在積極地利用資本市場開展扶貧工作。政策方面主要針對貧困地區企業上市、IPO、新三板掛牌等多層次融資設置綠色通道；行業方面主要是支持證券公司開展“一司一縣”、期貨公司開展“一司一結對”、基金業開展“綠色扶貧基金”的長期幫扶機制；實施方面主要是鼓勵創新金融產品、加強各級部門和機構合作進行產業扶貧，發揮產業的積極連帶效應等。

國內外關于資本市場進行精準扶貧的研究并不多，而且沒有形成一個全面的論述框架，我國資本市場投入扶貧工作的時間較短，還存在著發展不均衡、融資規模低等問題，雖然到2020年11月23日我國貧困縣已經全部摘帽，但是縮小城鄉差距、建設新農村仍然是我國重要的戰略目標。因此，資本市場的扶貧還需系統地研究，以便于今后更好地服務于農村的發展。

資本市場相關扶貧政策

（一）政府層面的扶貧政策

國家層面上，2015年11月，《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中第十九條提出，要提高金融扶貧力度，積極引導全國各地金融機構強化金融扶貧支持，包括設立扶貧再貸款、扶貧金融事業部享受稅收優惠、創新金融產品、提供免抵押和擔保的小額信貸等，政策方面主要包括發行政策性金融債、設立扶貧貸款風險補償基金、當地政府出資設立融資擔保機構、開設當地特色農產品價格保險等。

地方政府層面上，繼中央政府下發增強金融市場扶貧的政策之后，各級地方政府也紛紛出臺了相關金融扶貧措施，典型的地區政策包括：云南省產業金融扶貧政策（“基金+產業+貧困戶”模式、“龍頭公司+基地+貧困戶”模式、扶貧小額信貸）；山西省貧困地區股權融資政策（選薦58個貧困縣青年創新創業企業在山西“青年創業板”掛牌發展）；貴州省金融普惠“三農”政策（建立完善農業信貸擔保體系、設立農業產業發展基金）；河北省金融扶貧企業發展政策（資產資源收益折股、天使投資助力創業、利用集合債券降低企業融資成本等）。

（二）行業層面的扶貧政策

為貫徹和落實中共中央、國務院打贏脫貧攻堅的決定，證監會、證券業協會、期貨業協會和基金業協會都紛紛出臺了相關行業的扶貧政策。其中，2016年9月中國證券監督委員會發布了《中國證監會關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》（下文簡稱“證監會意見”），全面開啟了資本市場精準扶貧的新征程。后來證監會繼續出臺了一系列針對貧困地區在資本市場獲取資源的優惠政策，包括企業上市、股權融資、債券融資的綠色通道，同時鼓勵支持證券、期貨、基金行業以及上市公司針對貧困地區實行專項幫扶和專業幫扶。

證券公司積極參與證券業協會的“一司一縣”政策，利用承銷保薦、并購重組、投資融資、融資顧問、公司債券、IPO等方式，協助貧困地區的企業發展和產業發展，同時加強智力扶貧和公益扶貧；期貨公司積極開展期貨業協會提出的“一司一結對”幫扶工作，發揮期貨行業的特色專業優勢，利用期貨產品服務貧困地區來助力經濟發展，同時加強智力、教育、公益等各方面的扶貧工作；基金公司積極運行扶貧的產業投資基金和公益基金，設立扶貧私募基金管理機構，并將有關產品歸入綠色通道。

資本市場扶貧的現狀

（一）股票市場精準扶貧

中國證券業協會于2016年8月在金融扶貧工作中提出“一司一縣”的概念，號召一家證券公司至少幫扶一個國家級貧困地區，利用資本市場進行扶貧工作。根據證監會意見，股票市場是重點市場，在做好扶貧工作方面有著巨大的潛力。其主要任務有：一是助力貧困地區企業的上市和融資，致力于服務貧困地區企業發行上市、新三板開展股權融資、區域性股權市場開展融資等；二是助力貧困地區產業的發展，致力于成熟上市公司入資貧困地區、并購重組、發掘貧困地區特色產業、證券公司助力當地龍頭企業產業發展等。

1.開展貧困地區企業多層次資本市場融資

要想實現貧困地區迅速脫貧，必須從貧困地區的生產和消費入手，而當地企業的生命活力便決定了生產和消費的循環空間，由于貧困地區各方資源都較為匱乏，當地企業很難迅速發展，經濟發展自然落后，因此為貧困地區的企業造血是精準扶貧的關鍵一步。證監會意見發表之后，得到了社會的積極響應，全國證券公司相繼展開了資本市場的精準扶貧工作。政府層面上，依據證監會意見，針對符合條件的貧困地區企業，IPO和上市實行“即報即審、審過即發”政策或“即報即審、審過即掛”政策，并由專人負責，將相關費用一定程度上降低。行業層面上，全國證券公司進行專業扶貧，與當地政府建立長期有效的扶貧機制，由最初的“一司一縣”演變成“一司多縣”的良好扶貧局面，且全國各地證券公司都在積極探索精準扶貧的創新機制，形成的“證券+”精準扶貧模式成效顯著。

截至2020年10月，證券公司幫助貧困地區企業在股票市場上進行多層次的資本市場融資取得了很大成效，其中區域性股權市場融資總額為148.5億元，項目總數458個；股票增發融資626.7億元，項目總數142個；IPO融資總金額74.0億元，項目總數14個；新三板掛牌融資總金額7.3億元，項目總數139個（見圖1）。

各地證券公司結對幫扶效果顯著，截至2020年9月底，101家證券公司累計幫扶了294個國家級貧困縣，其中72家證券公司累計幫扶了111個深度貧困地區。截至2019年底，幫扶IPO并上市的項目累計達到16個，推薦股份轉讓系統掛牌項目累計29個（見圖2）。

2.開展貧困地區產業發展

開發當地特色產業是實現脫貧的長久之計，無償給予和實施優惠政策有助于為貧困地區輸血，但要實現根本性轉化還需貧困地區自身來造血。當地產業實現開發，不僅會帶動收入和消費，也會增加就業，實現經濟的持久和平穩發展。黨的十八大以來，國務院扶貧辦等部門一直關注貧困地區的產業發展問題，多方面探索當地可扶持的產業并制定相關規劃，指導貧困地區產業發展順利進行，證監會意見也提出了要激活當地特色產業的發展，倡導利用股票市場為貧困地區開發特色產業注入新鮮活力。一是提倡全國各地證券公司積極幫扶貧困地區的龍頭企業進行融資；二是鼓勵成熟上市公司為當地特色產業入資，支持對其進行并購重組，優化當地產業發展。截止到2019年底，脫貧攻堅工作開展過程中，通過產業扶貧而獲益的貧困人口占比達到了72.3%，幾年的時間，通過推廣產業扶貧典型案例，精準扶貧效率得到較大提升（見表1、表2）。

（二）債券市場下的精準扶貧

相對于其他資本市場來講，債券市場活躍度高，市場收入穩定且風險較低，由于市場上的絕大多數投資者為風險規避者，購買債券已經成為投資者最普遍的投資方式。改革開放之后，中國債券市場經過幾十年的發展，相關法律機制趨于成熟，規模逐漸壯大，并成為全球第二大市場，存量規模已達112萬億元，因此債券市場有著很大的優勢在助力脫貧道路上發揮重要作用。證監會意見明確提出了債券市場助力精準脫貧的優惠政策，中國證券業協會也積極倡導政府和公司用好債券來服務精準脫貧。依據證監會意見，符合條件的貧困地區企業在發行公司債、資產支持證券時，實施“專人對接、專項審核”和“即報即審”的政策；鼓勵成熟企業發行公益債券幫扶貧困地區；支持全國各地證券公司派出專業人員對接貧困地區企業進行專業化培訓、制定發展規劃等。截止到2020年9月底，通過債券市場進行精準扶貧已融資金額達到1381.2億元，幫扶項目總數累計206個，資產支持證券融資32.6億元，幫扶項目總數累計44個，幫扶效果顯著。債券扶貧主要體現在三個方面：一是政府層面上發行的政府債券，二是公司層面上發行的公司債券和企業層面發行的企業債券，三是銀行層面上發行的金融債券。

表1：部分證券公司幫扶貧困地區龍頭企業的股權籌資和投向情況

表3：2019年部分證券公司幫扶的貧困地方政府債券實際中標額

1.政府債券

政府債券信用級別高，認可度也高，中國人民銀行與扶貧辦于2015年舉辦的扶貧開發金融服務論壇中指出，要加強地方政府與金融市場的聯系，支持地方政府發行債券投入扶貧工作，同時建立防范機制并進行風險評估，防止債務風險的產生。政府債券籌集所用資金一般用于建設貧困地區的基礎設施，包括交通運輸、醫療服務、教育資源、生活補貼等，全面支持貧困地區的建設和脫貧。據中國證券業協會統計，2018年貧困地區政府債券實際中標總額為2844.45億元，2019年這一數據為3297.70億元（見表3）。

2.公司、企業債券

根據證監會意見，符合條件的企業、公司發行扶貧債券時享受專人服務且即報即審。總體來說，企業、公司發行的扶貧債券有三種：扶貧專項公司債券、扶貧一般信用債和扶貧資產支持證券。扶貧專項公司債涉及的領域較多，例如在產業、就業、易地搬遷等各方面進行支持，其中部分企業籌集的資金規定應用于精準扶貧的項目當中。扶貧一般信用債有企業債、公司債、項目收益票據、短期融資券、中期債券等，在債券市場上為貧困地區企業建立了多層次的融資體系。資產支持證券是債券市場扶貧的典型產品，主要思路是通過貧困地區產生的穩定現金流進行融資，其支持性“資產”主要包括債權類資產、憑證類資產和收益權資產，截至2019年底，累計發行扶貧公司債券和資產證券化產品94只，發行金額504.65億元（見圖3、表4）。

發行資產支持證券是債券市場創新的扶貧產品，發揮了顯著的扶貧作用。自2008年金融危機之后，中國人民銀行對資產支持證券的運行出臺了一系列政策，資產支持證券越來越規范，融資能力也逐漸加強。將資產支持證券的“資產”定位在地區特色產業上，既有利于當地產業發展融資，也活躍了投資者市場，實施空間和發展前景都很廣闊(見表5)。

3.金融債券

精準脫貧下的金融債券發行主體主要是銀行，中國人民銀行等七部門出臺的《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》中強調，要做好各類金融機構在助推脫貧攻堅中的主體作用，銀行作為我國金融機構的代表，多方面解決了貧困地區的資金問題。國家開發銀行、中國農業發展銀行通過開設“扶貧金融事業部”來服務異地扶貧搬遷專項金融債，在銀行間債券市場上發行，全力保障異地搬遷順利實施。截至2019年年底，異地扶貧搬遷專項金融債發行情況良好，國家開發銀行累計發行979億元，中國農業發展銀行累計發行960億元；中國農業發展銀行于2020年發行了首單支持消費扶貧主題的金融債券，發行金額為20億元。大中型商業銀行繼續加強基礎設施建設，金融服務上，一方面在貸款利率上支持貧困地區，創新小額扶貧信貸政策。另一方面發行多種金融工具幫助貧困地區融資，包括發行基礎設施專項金融債、“三農”專項金融債等多類型金融債。農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行繼續做好服務和支持農村發展的工作。

表4 ：部分貧困地區公司債券、企業債券融資情況

表5:部分通過發行ABS進行精準脫貧的典型案例

（三）期貨市場下的精準扶貧

2017年10月，中國期貨業協會公布了《關于期貨行業履行脫貧攻堅社會責任的意見》（下文簡稱“期貨意見”）指出有效運用期貨行業的特點來助力貧困地區精準脫貧。期貨市場助力扶貧主要有兩大措施：一是加大期貨經營機構的幫扶力度，形成“一司一結對”長效幫扶機制，鼓勵各個期貨機構結對幫扶，將專業服務切實落實到貧困地區，使貧困地區人口實時了解價格信息，并強化與稅務、電商和保險的合作，做到合力精準扶貧；二是發揮期貨產品的專業優勢來服務“三農”和助力產業優化，期貨產品的專業優勢是套期保值，利用期貨產品降低貧困地區的生產經營風險，運用期貨市場的價格發現和風險管理功能來幫助貧困地區企業和農戶優化農產品，提高收益。當前期貨市場創新和主推的扶貧模式是“期貨+”模式，通過與其他機構合作能提高期貨扶貧的效率，目前形成的“保險+期貨”“期貨+保險+銀行”模式，扶貧效果十分顯著。

截至2020年6月底，共有110家期貨經營機構結對幫扶了212個國家貧困地區，行業資金投入累計5.7億元；“保險+期貨”產品已為貧困地區的玉米、大豆、橡膠、蘋果、雞蛋、白糖、棉花等產品提供了風險保障，承保貨值約185.42億元；累計舉行期貨知識培訓859場，參加的培訓人員累計50839人次。

“保險+期貨”扶貧模式自2016年開始試點，主要目的是幫助貧困地區個體農戶和當地企業進行農產品價格風險管理，規避市場波動風險，實現穩定性經營。它的參與者包括保險公司、期貨公司、農業生產經營參與者、市場參與者，運行思路是貧困地區的農業生產或經營者在保險公司支付一定的保費投保相關農業保險，保險公司專業人士通過市場分析在期貨公司支付期權費購買相關期權，為農產品進行套期保值，如果農產品市場價格下跌，農主會獲得保險公司保費，保險公司由于持有看跌期權，將風險轉移到了市場其他投資者。“保險+期貨”已發展成為貧困地區促進產業發展、防災減損的重要手段（見表6）。

表6：2019年至2020年6月“保險+期貨”扶貧模式項目已實現理賠額

（四）基金業與精準扶貧

中國證券投資基金業協會深入解讀了國家扶貧政策和證監會意見，多年來一直加入扶貧隊伍中，扶貧基金類型主要有扶貧公益基金和產業投資基金兩種。一方面基金業的扶貧已經滲透到教育、醫療、生態、設施等多個領域，全力改善和提高貧困地區各方面的生活質量；另一方面基金業將扶貧工作精準到產業上，支持貧困地區自身造血，通過產業基金等模式從生產端和消費端來進行扶貧。截至2020年9月底，中國證券投資基金業協會設立的“基金行業扶貧公益聯席會制度”累計籌資1.66億元，普惠780萬人，證券公司通過產業基金模式累計融資626.74億元，支持項目共計142個（見表7）。

存在的問題

自2016年證監會意見發布之后，中國資本市場一直投入到政策和產品創新的扶貧工作中，花費將近五年的時間，通過切身的實踐證明了資本市場對精準扶貧發揮著十分重要的作用，但在取得階段性成果的同時，還存在著一些亟需解決的問題。

表7：扶貧產業基金募集金額及投向情況

（一）股票市場扶貧存在的問題

1.貧困地區企業股權融資利用率不高

從企業角度來看，一是貧困地區的企業對于股票市場的IPO、增發、區域股權融資等各類融資途徑的了解程度不高，且大多數企業處在偏遠地區，受地方傳統經營理念影響，很難跟上資本市場運作的節奏；二是貧困地區企業經營缺少專業人才，而且內部組織結構并不完善，風險管控效率低，很大程度上影響了企業的上市融資；三是貧困地區企業科技創新發展落后，市場競爭能力不強，投資者很難選擇其進行投資。因此，對于證監會發布的綠色通道，貧困地區企業的利用率并不高，2016年至2019年全國通過綠色通道上市的公司僅有16個，且每年的通過率僅為50%左右，明顯低于整體上市的通過率。

2.支持和服務資源不夠完善

從服務角度來看，貧困地區咨詢公司、承銷公司較少，貧困地區企業能獲得的有價值信息并不多。此外針對貧困地區的上市服務政策還有待完善，目前大多是龍頭企業享有證券公司的幫扶服務，絕大多數小型企業還未享受到專業的服務資源。

（二）債券市場扶貧存在的問題

1.融資規模小且缺乏擔保支持

從資金規模來看，扶貧債產品的發行規模并不大，而且大多數發行額并不能滿足貧困地區相關的經濟發展需求，例如政府債券在基礎設施建設方面還存在一定的資金缺口，公司債金額相比于公司的期望還存在一定的差距；從債券擔保服務體系來看，多數貧困地區的企業和公司發行債券時還缺少相應的擔保機構，一些扶貧債券的擔保服務體系并不完善，導致貧困地區企業難以進行債權融資。

2.用于新發展的資金利用率不高

從資金運用角度來看，發行的扶貧債券產品所籌資金大多用來償還之前扶貧的債務，而全部用于新的扶貧項目建設的情況非常少，因此債權融資的資金并沒用在關鍵的地方。

3.扶貧債券期限過短

從債券的發行期限來看，扶貧債券的期限集中在3年或5年，長期債券非常少，不能滿足貧困地區經濟發展需求，也難以適應貧困地區企業的發展戰略，企業資金還款壓力非常大。

（三）期貨市場扶貧存在的問題

1.“保險+期貨”產品存在多種風險

從定價角度來看，“期貨+保險”扶貧產品存在定價風險，貧困地區的農業未來發展狀況有著很強的不確定性，而且農產品的價格容易受到多方面因素的影響，因此很難確定適當的期貨價格；從市場風險角度來看，“期貨+保險”扶貧模式蘊含一定的風險，對于市場投資者來講，價格波動很容易給投資者帶來巨額損失。

2.期貨市場扶貧產品覆蓋面低

從覆蓋范圍來看，期貨產品針對的農產品種類并不多，很多貧困地區的農產品并沒有得到相應的價格保障。

3.期貨產品使用率不高

從運用角度來看，對于貧困地區農民來說，大多數農戶不懂得期貨市場套期保值的原理，傳統經營思想根深蒂固，很難接受支付保費規避風險的經營理念；對于專業人才來說，經營期貨需要非常專業的人員，而目前期貨扶貧方面的專業人員還大量缺乏。

（四）基金業扶貧存在的問題

1.基金普惠和參與程度不高

從覆蓋范圍來看，并不是所有的貧困地區都設立了相應的扶貧基金，目前扶貧基金項目的覆蓋率不高；從參與規模來看，基金業還未構成一個系統的扶貧體系，參與規模不夠大，其次人員的調動程度不高，還缺乏調動社會各行各業以及全民參與的基金扶貧機制。

2.資金投入比例不協調

從扶貧方式來看，以往基金業籌集的資金大多用在了公益扶貧方面，應用于智力扶貧、產業扶貧等提高貧困地區造血能力的資金比例并不高，不利于貧困地區的長久發展。

政策與建議

資本市場還存在很大的服務“三農”的空間，除此之外，資本市場在精準扶貧的成功應用也為今后進一步建設和發展農村、縮小城鄉差距奠定了理論和實踐基礎。

（一）股票市場扶貧的政策與建議

1.完善培育機制支持融資

綠色通道不意味著違背市場運行規律，在支持貧困地區企業股權融資和債權融資之前，要做好培育工作，提前深入相關地區和企業進行調研，分析市場環境、企業環境、發展前景以及各項運營條件，針對有擴大能力和競爭能力的企業進行專人培訓，深入了解資本市場運營規律以及上市條件，幫助企業進行決策和運行，助力企業進行融資，提高企業對綠色通道的利用率。

2.完善審批和監管制度

監管部門需要嚴格執行審批制度，并加強管制。一是通過適當的要求激發貧困地區企業自身的造血能力，保障投資者利益；二是防止其他非貧困地區的企業占用綠色通道影響扶貧工作。

3.建設和創新多層次股權融資機制

針對貧困地區的公司，要支持和助力其進行多種方式的股權融資，一方面助力其公開市場發售，加大使用新三板和區域股權市場的融資比例；另一方面助力其私募發售，鼓勵和支持更多的成熟公司對其投資和合作。除此之外，加大天使投資的力度，鼓勵風險投資機構對貧困地區企業進行投資。

（二）債券市場扶貧的政策與建議

1.擴大貧困地區債券融資規模和擔保服務

政府應該加大對貧困地區企業的支持力度，多為企業引入資源，在稅收政策上給予相應優惠，出資為企業提供擔保機構；銀行和證券公司等金融機構也應該給予相應的支持，提高企業和產業的信用度及融資能力，完善債券服務擔保體系。一是讓更多的貧困地區企業發行債券，二是確保已發行債券的企業可以籌集到更多的債權資金，加快脫貧步伐。

2.加強債券資金的合理運用

政府、社會監管機構以及金融部門應該加強對貧困地區債務資金運用的監管，針對貧困地區經濟建設或窮困地區企業的發展制定發展規劃，合理運用債務資金，避免出現“以舊換新”的惡性循環，引導資金百分之百投入到扶貧項目的建設中。

3.完善和創新扶貧債券產品

提高長期債券的發行比例，緩解當地企業的還款壓力；加強債券融資產品創新，針對扶貧制定特別發行的債券，為當地發行債券提供多方面選擇。

（三）期貨市場扶貧的政策與建議

1.做好期貨扶貧產品的定價和風險管理工作

“保險+期貨”模式運營時間較短，需要重視對其進行價格制定和風險管理，制定風險預防機制；降低期貨產品運行的操作風險，加強對期貨工作人員的培訓，提高人員專業素質，制定嚴格的操作規范。

2.提高各類產品的覆蓋范圍

深入貧困地區進行實地調研，提高“保險+期貨”產品的覆蓋領域，一方面擴大保障的農產品種類，讓更多的農戶得到價格保障；另一方面拓寬標的資產，不只局限于農產品市場，還要加大其他產品市場產品“期貨+保險”的運用。

3.加強對期貨扶貧產品的宣傳力度

全國各地期貨經營公司定期指派專業人員實地進行期貨扶貧產品的推廣和期貨知識培訓工作，一方面讓更多的農戶認識期貨產品，讓農戶了解“期貨+保險”扶貧模式的扶貧效益；另一方面多運用成功案例和通俗易懂的語言去宣傳期貨扶貧產品，讓更多的農戶去接受期貨扶貧模式。

（四）基金業扶貧的政策與建議

1.增加扶貧基金類型和覆蓋面

提高扶貧公益基金和產業扶貧基金的覆蓋面，加強政府的主導工作，加強組織制度的構建，讓每個貧困地區和貧困人口都能享受到公益基金的幫扶，盡可能讓每個貧困地區的特色產業得到相應的基金支持；加強基金公司的基金籌集力度，發行多種類基金，實現全方位精準扶貧。

2.支持和加大消費扶貧的工作

支持對當地企業和產業的相關消費，加大基金行業扶貧的參與度。鼓勵資本市場各個金融機構以及相關工作人員購買貧困地區的特色產品，并積極推廣貧困地區相關產業，幫助貧困地區打開銷售渠道并提高市場占有量，針對地區各類消費產業提出優化建議；支持對扶貧金融產品的消費，鼓勵資本市場的各類參與者購買扶貧基金等金融產品，提高扶貧金融產品的流動性，并加大對扶貧金融產品的風險管理。

3.強化“授之以漁”的扶貧政策

提高貧困地區長期發展的能力，提高智力扶貧、產業扶貧的資金投入比率，達到貧困地區完全意義上的脫貧。另外，注意培養和提高地區的自身造血能力，一方面要提高地區人員的自身素質，鼓勵人才引入，另一方面要對地區建設進行相應規劃，發現和加強地區經濟增長點，實現地區的可持續發展。