政策網絡理論視角下我國全面禁止食用野生動物決定的有效執行分析

趙筱洋子,胡紅霞

(云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650500)

1 引言

野生動物在維護和穩定生態環境方面具有重要作用，同時在人類的文化和生活中扮演了重要角色。我國十分重視對野生動物的保護，在保護瀕危物種，建立自然保護區和野生動物基因庫，打擊傷害和販賣野生動物等方面取得了諸多成就。為了更加明確和規范對野生動物資源的保護與利用，2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(下文簡稱《決定》)。

《決定》的發布立刻引起了廣泛討論，一方面，社會事務的管理部門，有權力和義務對濫食野生動物的陋習和非法交易野生動物的行為進行管理，防止疾病的傳播，保護人民生命健康；另一方面，《決定》贏得了廣大群眾和動物保護者的支持，但是對于繁育和養殖陸生野生動物謀生的養殖戶，以野生動物為特色的餐飲業以及喜食野味等群體造成了一定的影響。本文運用政策網絡理論，通過分析各個參與主體在政策網絡中的博弈與聯合情況，探討不同網絡主體間利益沖突的關鍵點，理清政策網絡的脈絡，以推進《決定》的有效執行。

2 《決定》產生的背景、內容及執行情況

2.1 《決定》產生的背景

隨著市場經濟的發展，我國對野生動物的需求量快速增長，為緩解野外種群的保護壓力，同時滿足市場的需求，我國在20世紀50、60年代，開始鼓勵探索可以被人工馴養的野生動物。家養野生動物是指最初種源來自于野外，通過人工馴養成為比較成熟的種群稱為經濟動物，仍然按照野生動物歸林業部門管理。但捕殺和食用野生動物容易使人感染上野生動物攜帶的細菌和疾病，如鼠疫、禽流感等，加之市場對野生動物的需求不斷擴大，以及野生動物的保護與利用長期邊界模糊，使野生動物的保護情況任然不容樂觀。

為了貫徹落實生態文明建設的相關要求，防范重大公共衛生事件的發生，維護生物和生態環境安全，革除社會中濫食野生動物的陋習，保障人民群眾生命健康安全。2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會通過《決定》，“全面”二字有力的說明了《決定》是有史以來關于野生動物資源保護與利用發布的最嚴格的規定。

2.2 《決定》的主要內容

《決定》共有八條，主要是對野生動物的保護與利用進行補充和說明，同時積極回應了社會關于某些野生動物能否繼續養殖等問題。第一，必須嚴格禁止獵捕、交易、運輸、食用受保護的野生動物；并對違反現行法律法規的行為在原基礎上加重處罰。第二，列入畜禽遺傳資源目錄的動物，屬于家畜家禽，可以繼續飼養；并督促相關主管部門要依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄。第三，針對某些有藥用和科研價值的野生動物要實行嚴格審批和檢疫檢驗，及時制定和完善野生動物非食用性利用的審批和檢疫檢驗等規定，并嚴格執行。第四，要求各地政府管理部門和社會各界要積極宣傳公共衛生安全和生態環境保護等相關內容。第五，要求各地政府管理部門要明確責任、嚴格執法，堅決打擊違反本決定和有關法律法規的行為。第六，各級地方政府管理部門應當依據本決定和有關法律，制定、調整相關名錄和配套規定，并為《決定》的實施提供相應保障，支持和幫助受《決定》影響的農戶調整、轉變生產經營活動，根據實際情況給予一定補償。第七，《決定》從發布之日起實行。

值得注意的是《決定》第二條中指出：全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。目前，還存在較多不能食用卻還在進行商業性經營利用的馴養繁殖的野生動物，這就意味著受影響的養殖戶要面臨轉業、停業整頓、調整養殖規模或養殖類型等問題。

2.3 《決定》的執行情況

各地主管部門結合自身實際情況，快速落實《決定》的各項要求，并針對野生動物的養殖與販賣活動采取了一定的措施。例如，云南省作為野生動物資源大省，并且跨境分布著多種珍稀、瀕危、特有野生動物，為此，云南省強調要加強邊境地區野生動物保護執法，對邊境地區野生動物及其制品走私和非法貿易的違法犯罪行為加大打擊力度。廣東省各地為打贏野生動物保衛戰，組織各級人大通過執法檢查、調研、代表視察等多種方式貫徹落實相關要求，積極貢獻人大力量。

3 政策網絡理論

政策網絡理論發源于20世紀70年代的美國，并逐漸在西方國家的政治學和公共政策分析領域成為一種主流的話語和研究范式。現代國家機關在制定和執行公共政策的過程中，發現相關部門越來越難以用常規的方式動員到必要的政策資源，想要讓政策順利執行，就必須動員分散的社會力量。政策網絡最具代表性的定義是：由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或若干群組織的聯合體，是利害關系者與國家機關各部門之間建立的例行化的互動模式，對關心的議題進行溝通與協商，使得參與者的政策偏好被滿足或是政策訴求獲得重視[1]。

3.1 政策網絡理論的核心要素

政策網絡的核心要素包括以下四點。第一，決策過程中存在大量來自不同層次和功能領域的行動者，這些行動者有來自于公共部門，也有來自于私人部門或第三部門，他們構成了政策網絡中的參與主體。第二，資源的相互依賴，政策網絡中的各類主體因自身利益的需要，通過交換資源的形式彼此結盟，并在決策過程中形成各種各樣的依賴關系。第三，政策網絡存在大量的信息交換，并作為管理者允許更多的利益群體參與到公共政策決策過的一種機制，認可利益群體的利益追求。第四，治理的效果，政策網絡中的各個主體在資源交換的過程中通過談判、博弈和妥協來實現自身利益最大化，從而產生一種平等、協調與自我統合的治理效果。

3.2 政策網絡中的羅茨模型

羅茨認為政策網絡中的利益團體與管理主體的關系是部門性關系，所謂部門性就是指管理部門或各部門所屬單位與利益團體的關系。同時通過對地方管理部門的研究，證明了利益團體與管理部門的關系不是零和博弈的關系，而是一種相互依賴的關系。一方面管理部門是處于領導地位的權威者，擁有決定性資源，并希望通過有效的政策措施達成期望的政策目標；另一方面利益團體希望影響公共政策，所以各個團體通過與管理部門博弈或聯合的方式，來實現自身利益最大化。羅茨根據政策制定過程提出5個標準來劃分政策網絡的類型：利益團體的目標導向、成員、縱向的獨立性、橫向的獨立性、資源的分配。政策網絡的羅茨模型(表1)根據以上5個標準被劃分為5種類型。

表1 羅茨模型

3.3 使用政策網絡理論分析《決定》的適用性

首先，參與《決定》討論的群體包括：政府、養殖戶、專家學者、消費者、野生動物保護者、媒體和群眾，他們構成了政策網絡的若干群組織。并且，參與主體從各自的立場和利益出發，與主要管理部門建立起互動模式，積極發表觀點和采取行動，成為影響《決定》執行的重要因素。其次，《決定》涉及到嚴格執法、革除陋習、加強教育以及如何處理現有養殖的野生動物等多方面的問題。為保護各自的利益，讓自己的偏好得到最大程度的滿足或是政策訴求得到管理部門的重視，參與討論的多元主體運用自己的資源，或聯合其他個人或團體的資源來開展行動[2]。增進彼此交流的同時，也形成了復雜的利益網絡關系，增加《決定》執行的難度。最后，通過分析政策網絡參與主體相互博弈與聯合的情況，可以更加明晰問題的關鍵所在，疏通交錯繁雜的政策網絡，推動《決定》的有效執行。

4 使用政策網絡分析《決定》的執行

4.1 政策社群的組成及特征

政策社群由各管理部門組成，政策社群是依靠國家力量形成的具有高度穩定性的網絡，其中成員的整合程度穩定，以公共利益為導向，有高度一致的目標和理想信念，能夠進行高度整合與統一的行動。政策社群中的成員多以發布命令式的縱向交流為主，以橫向交流為輔，管理部門的身份使它具有絕對的強制力和權威性，此特征與其他網絡形成明顯的區分。政策社群在《決定》執行中主要發揮發布命令和監督執行的作用。《決定》對主管部門提出了：依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄；制定、完善野生動物非食用性利用的審批和檢疫檢驗等規定；并為《決定》的實施提供相應的保障的要求[3]。

4.2 專業網絡的組成及特征

專業網絡主要由野生動物保護專家、醫療衛生專家、法律專家、經濟專家等組成。專業網絡成員整合程度穩定，以各自專業利益為導向，并且對加入成員的知識水平和能力有較高的要求，一般情況下擁有杰出才能和地位的人才能進入專業網絡，其掌握的知識能為群眾答疑解惑，也能為管理部門提供決策的依據和解決問題的建議，在政策網絡中具有一定分量的專業權威和話語權。《決定》的發布也引起了學界的廣泛關注，專業網絡中的成員憑借自身的知識和能力對《決定》的執行做出了迅速的回應[4]。

4.3 府際網絡的組成及特征

府際網絡主要由各級地方管理部門及其地方主管野生動物的林業行政主管部門組成。府際網絡的成員整合程度穩定，更加注重為地方謀利益，采用廣泛的橫向交流，主要遵從上級部門的指示，是全面禁止食用野生動物決定的具體執行者和監督者。府際網絡像一個夾層，夾在政策共同體、專業網絡和生產者網絡之間，一方面要貫徹落實政策社群制定的政策目標，并聽取來自專業網絡的建議；另一方面又會受到《決定》具體執行環境的影響，造成不同的地方管理部門在執行《決定》時會出現一定的偏差，這些偏差會直接或間接影響政策社群總目標的達成。《決定》要求地方管理部門應當明確責任、嚴格執法，幫助受影響的養殖戶。《決定》發布之后，各省積極響應號召，相繼召開關于如何實施《決定》的會議，并依據當地實際情況發布了相應的規則制度。

4.4 生產者網絡的組成及特征

生產者網絡主要由野生動物養殖戶和個別非法捕捉、販賣野生動物的散戶組成，生產者網絡作為經濟團體，人員流動大，整合程度低，將自身最大利益的謀取作為行動導向。一方面，《決定》的執行沖擊了生產者的既得利益；另一方面，生產者又不得服從和接受管理部門的安排。所以生產者只能寄希望于管理部門能提高賠償標準，希望通過自己的努力影響管理部門的行為。但是，野生動物養殖不規范和非法販賣野生動物的亂象已經嚴重影響了市場秩序和人民群眾的生命安全，社會上關于進一步加強對飼養和販賣野生動物管理的呼聲也越來越高，這讓生產者網絡備受壓力。

4.5 議題網絡的組成及特征

議題網絡主要由養殖戶、新聞媒體、消費者、網友等多個行動主體組成。議題網絡沒有成員限制，利益導向也不明確，具有參與人數眾多、傳遞的信息量大且復雜、互動頻率高、存在大量的價值沖突等特征。參與主體通過互聯網對《決定》展開廣泛的討論，積極發表觀點或與其他觀點進行辯論[5]。

5 政策網絡中各主體在《決定》執行時的博弈與聯合分析

政策網絡參與主體擁有的資源是彼此相互博弈與聯合的籌碼，并且會為了保護自己的利益與網絡中的其他成員進行博弈或聯合。正是存在多方的博弈或聯合，才使政策網絡更具復雜性。

5.1 府際網絡與各個主體間的博弈與聯合

5.1.1 府際網絡與生產者網絡的博弈

府際網絡與生產者網絡是涉及實際利益最主要的博弈雙方。第一，全面禁止食用野生動物的決定中包含多種人工繁育的野生動物，在銷路被切斷的情況下，近1400萬養殖戶將要面對破產、失業的窘境。第二，強制性要求養殖戶處理不屬于《國家畜禽遺傳資源保護名錄》內的動物，造成某些養殖戶即將投入市場交易的既得利益受到損失。第三，給予養殖戶的賠償標準遠遠達不到養殖戶出售的市場價格，以及日后可獲得的長期利潤，所以在執行《決定》的過程中引起生產者的不滿和抵制[6]。

5.1.2 府際網絡與專業網絡的聯合

府際網絡與專業網絡主要是相互聯合的關系，專業網絡起到了智囊的作用，當遇到復雜的社會問題時，管理部門需要更科學、專業的建議，所以聯合專業網絡是必要的選擇。管理部門為了提高政策的科學性與權威性，會向不同領域的專家征求相關建議；專業網絡的參與主體出于社會責任、專業角度、個人影響力等因素，同樣會向管理部門積極的建言獻策。

5.2 專業網絡與生產者網絡的博弈與聯合

專業網絡和生產者網絡之間博弈與聯合的情況并存。雙方的博弈與聯合不涉及實際利益，重在傳遞一種思想或價值觀，從而獲取精神的滿足或提高社會影響力；但雙方博弈與聯合的情況卻能影響政策社群的決策，從而間接影響實際利益[7]。

5.2.1 專業網絡與生產者網絡的博弈

專業網絡的成員運用自己掌握的專業知識，發表專業性的觀點，并為禁食野生動物的決定提供分析和參考意見。多數專家認為食用野生動物，同樣也包含多種人工飼養的野生動物，存在一定的風險。希望管理部門能對市場非法養殖、交易野生動物的亂象進行妥善處理。而野生動物保護組織和個人，則是出于熱愛動物以及對生態問題的關注，熱衷于野生動物保護，并希望能最大限度地降低對野生動物的傷害程度。

5.2.2 專業網絡與生產者網絡的聯合

生產者同樣會對那些針對他們的言論展開回擊與辯論。生產者會主動向專家咨詢，尋求可以繼續飼養某種野生動物的科學依據和幫助；或是通過網絡搜索專家學者表示支持他們的言論，作為相互辯論的支撐點。生產者網絡與專業網絡的聯合，可以增強生產者網絡在與其他網絡參與主體辯論時的信心，同時對日后的事業發展和走向也具有一定的指導意義。

5.3 生產者網絡與消費者的聯合

生產者與消費者的聯系最為密切，但消費者在參與整個政策網絡博弈時處于弱勢的一方。第一，因為有食用野生動物的喜好，讓消費者堅定地站在生產者一方。第二，管理部門采取的嚴厲措施加大了消費者獲取野生動物的難度。第三，消費者的價值觀和飲食喜好與主流相悖，受到了大眾的批評，所以處于弱勢的一方。但消費者卻是值得認真研究和關注的群體，向好的一面發展，消費者轉變飲食習慣，樹立起保護野生動物的意識。向壞的一面發展，消費者可以聯合生產者私下進行違規售賣野生動物；高價雇人進行非法捕獵；跨境走私野生動物等活動。正因為野生動物消費者的增加，市場需求的擴大，才出現了大規模人工養殖野生動物和非法捕獵等行為[8]。

5.4 議題網絡中的信息交流

科技的發展讓互聯網成為議題網絡參與主體相互博弈或聯合的主要陣地，互聯網有不受時間、地點和人數限制的優勢，參與討論的團體或個人可以在網絡平臺上暢所欲言。媒體和網民是議題網絡信息傳播的關鍵，在政策網絡中發揮了發表言論、信息收集、整理、加工和發布的作用。各個媒體積極對《決定》進行報道，并通過收集來自政策網絡中各個參與主體的信息，將信息整理加工后向社會發布，增強了網絡的互動性。此過程不但能引起參與主體的重視，還能起到調動情緒和引導問題走向的關鍵作用。我國9億多人的網民是信息發布和傳播的主力軍，網民在互聯網上的相互辯論可以幫助政策社群和府際網絡更好的了解民情民意。可以看出議題網絡與其他網絡的互動同樣是一種不涉及實際利益，而是重在傳播信息與觀點的關系[9](圖1)。

圖1 政策網絡中各主體的博弈與聯合分析

6 推動《決定》有效執行的建議

為了加強對我國野生動物的保護，維護生態環境可持續發展；規范市場交易行為，科學開發與利用野生動物資源；防止通過野生動物傳播疾病引起突發公共衛生事件發生。結合上述分析，為了推進《決定》更有效的執行，提出以下幾點建議。

6.1 增強府際網絡的靈活性

受養殖數量和規模、風俗習慣、市場需求等因素的影響，《決定》在具體執行過程中會面臨不同的情況，但是為實現政策社群的總目標，當地管理部門可以在不違背《決定》原則的前提下，采取一些靈活的措施。第一，尊重養殖戶的差異，在不違背補貼原則和標準的情況下，采取一養殖戶一方案的措施，并依據當地經濟水平適當提高補貼標準。第二，轉變補貼方式，對屬于《國家畜禽遺傳資源保護名錄》內的養殖戶，提供活體檢驗檢疫的補貼，檢驗合格，才能繼續養殖或使用。第三，鼓勵和支持開發新用途或轉換用途，對于某些具有多種用途的人工養殖野生動物，在嚴格遵循相關規定的前提下，鼓勵養殖戶和科研機構開發新的用途，創造新的經濟增長點。這不僅考驗了管理部門的應變能力，更能激發解決問題的創造力，促進整個府際網絡能力的提升[10]。

6.2 盤活利用專業網絡的資源

專業網絡作為整個政策網絡的智囊，聚集了不同領域的專家學者，分別從法律、醫學、經濟、政策等方面提出專業的建議，管理部門應當對專業網絡保持著重的關注。第一，管理部門積極主動采納專業網絡的合理建議，專家學者用專業的知識分析問題，提出的建議更具專業性與科學性，具有可信度高、說服力強的特點。第二，管理部門立足全局，綜合來自不同領域專家學者的觀點和建議，并對建議做適當的調整，使其能與實際情況精準適配。第三，管理部門要著重關注專業網絡中辯論的關鍵點，努力解決政策制定中的關鍵問題，減少政策在制定和執行中的障礙，增強政策的持續性與包容性。

6.3 保護生產者網絡的利益

不可否認，對野生動物進行規模飼養有效的保護了野生動物野外種群的數量，在開辟新的就業方向的同時，更帶動了養殖業經濟的發展。由于受到《決定》執行的影響，野生動物養殖業者的短期利益與長期利益受到了不同程度的影響，需要采取一定的措施保護養殖戶的利益。第一，保護短期利益，平復養殖戶的情緒。短期利益是指養殖戶前期搭建養殖場的場地費、飼料費、人工費以及最近養殖成熟并可以投放市場進行交易取得收入的動物。因此當地管理部門應當從貸款、補助、臨時救助等方面給予更多的照顧，幫助其減少短期收益的損失。第二，開發長期利益，實現真正的職業轉變。長期利益是指養殖戶依靠養殖業長期發展所取得的收入。管理部門應當著重幫助養殖戶進行轉業培訓，使其能更快地掌握新的謀生方式，在實現收入形式轉變的同時保證其有長期穩定的收入來源。特別要注意保護那些依靠飼養野生動物實現脫貧的養殖戶的利益,防止返貧的發生。

6.4 強化議題網絡正向價值引導

議題網絡作為信息的匯集與傳播中樞，應當對《決定》的相關內容進行正向的價值引導。第一，鼓勵媒體和網民積極發表觀點，保持政策網絡的活力和動態性，廣泛聽取不同群體的發聲，堅決杜絕和打擊無端造謠和傳播虛假信息的行為。第二，鼓勵公眾站在不同的角度，用辯證的視角看待《決定》的執行，在互聯網上發表言論時不應有過激的言語攻擊，也不應偏激地完全肯定或否定野生動物養殖對社會的影響。第三，通過多種渠道積極宣傳保護野生動物、保護大自然等思想理念，激發公眾對大自然的熱愛，樹立科學利用野生動物資源的觀念，革除不科學的陋習。第四，不妄加評論與揣測，以管理部門發布的信息為準，關注、宣傳和支持管理部門發布的信息，消除公眾對食用經過國家許可并通過檢驗檢疫的人工飼養野生動物的疑慮和擔憂。