威海市生態環境損害賠償制度改革初探

梁 靜，崔英杰，李 穹

(1.威海市土壤與固體廢物污染防治中心，山東 威海 264200； 2.威海市機動車排氣污染監控中心，山東 威海 264200；3.威海市環境宣教信息中心，山東 威海 264200)

1 引言

生態環境損害導致的是一種特殊原因與結果的“二元性”結構，其損害行為有可能造成環境污染、生態破壞和生態系統服務功能減損等損害結果，均會對人和生態環境造成二元損害[1]。黨的“十九大”提出，加快生態文明體制改革，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實行最嚴格的生態環境保護制度，堅決制止和懲處破壞生態環境行為。建立健全生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系建設的重要組成部分，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。威海市積極響應，大力推進生態環境損害賠償體制改革，通過依法主動磋商的方式督促賠償義務人履行損害賠償或修復責任，進一步提高生態環境保護工作效率，有效破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。自2018年試行生態環境損害賠償改革以來，威海市制定工作方案，健全配套制度，強化工作措施，積極開展實踐探索，生態環境依法治理的能力和水平得到進一步提升。

2 威海市生態環境損害賠償制度改革的探索現狀

在案例實踐中，相關部門各負其責，密切配合，使一批環境污染及生態破壞問題在第一時間內得到賠償或者修復，提高了生態環境保護工作效率，有效防止了環境損害持續擴大，修復了受損的生態環境。

試行生態環境損害賠償改革后，威海市于2020年5月完成了第一件案例實踐，截至2020年12月20日，全市共完成案例實踐52件，8個區市實現生態環境損害賠償全覆蓋，省、市級交辦的生態環境損害賠償案件線索全部核查完畢，生態環境損害賠償案值2279.21萬元，有關情況見表1?？梢钥闯?，盡管各區市均已開展了生態環境損害賠償工作，但是，各區市在案件數量、案件案值上并不均衡，差距較大。

表1 2020年威海市各區市生態環境損害賠償案件統計

從案件類別看，主要包括大氣污染、水環境污染、固體廢物污染、生態破壞、盜伐樹木等5個方面，詳見圖1?？梢钥闯?，已經開展的案例主要來自生態環境部門，其它相關部門案例較少，有的領域尚未實現“零突破”。

3 威海市生態環境損害賠償制度改革的探索經驗

3.1 高位推動，強化領導

威海市委、市政府高度重視生態環境損害賠償制度改革工作，成立了由分管副市長任組長的生態環境損害賠償制度改革工作領導小組，由自然資源等16個部門作為成員單位共同推進生態環境損害賠償制度改革工作。領導小組發布了《威海市生態環境損害賠償制度改革工作領導小組工作規程及辦公室工作細則》，建立健全了生態損害賠償領導小組工作流程、工作細則和運行機制。市生態環境局將該項工作納入年度工作要點，并作為各區市一把手考核內容，確保有力有序有效推行。

圖1 威海市生態環境損害賠償案件類別分布

3.2 配套制度，構建體系

一是建立改革工作責任制。威海市委市政府印發了《威海市生態環境損害賠償制度改革工作方案》，厘清了相關部門職責分工，將生態環境損害賠償改革工作量化分解到相關部門和區市，明確任務、目標和要求，對案件線索和有效處置情況定期進行通報，確保圓滿完成改革任務。二是實行工作會商制度。根據工作進程，生態環境、自然資源、農業農村等部門適時召開培訓會、座談會、學習交流等10余次，開展調研幫扶2輪，對案件線索進行核實分類研判，對開展工作的難點進行探討。三是規范和加強賠償資金管理。領導小組辦公室印發了《關于盡快申請同級財政部門開通生態環境損害賠償資金執收編碼的通知》，目前，區市財政部門設立了本轄區的生態環境損害賠償資金賬號。財政部門規定，生態環境損害賠償資金統籌用于損害結果發生地開展的生態環境修復所需的各項支出,實行?？顚Ｓ?。四是建立與公益訴訟的銜接機制。相關部門在啟動生態環境損害賠償調查后，同步告知人民法院和檢察機關，避免生態環境損害賠償與公益訴訟“撞車”，造成司法資源浪費。

3.3 重點突破，大膽實踐

一是探索履行賠償責任的方式。對生態環境損害賠償具體操作流程進行實踐，對企業做好相關政策的宣傳引導，根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況、環境損害等因素，設計多樣化責任承擔方式，不斷豐富賠償義務人履行賠償責任的方式。在案例實踐中，某企業異味擾民問題嚴重，周邊群眾反映強烈。雖然歷次廢氣監測結果均符合排放標準，但考慮到威海要向精致城市方向發展的目標和人民群眾對美好生活環境的期盼，賠償權利人決定對該企業啟動生態環境損害賠償。經專家評估和部門磋商，企業自愿以超出實際損害價值的替代修復賠償模式，對廢氣污染治理設施進行提標改造，妥善解決廢氣異味問題。既彌補了對大氣環境造成的損害，同時又改善了企業周邊居民的生活環境，實現了社會效益和環境效益雙贏，更體現了損害賠償制度改革在推動企業主動承擔社會責任方面的積極作用。二是探索損害賠償與行政處罰的關系。生態環境損害賠償制度側重修復受損害的環境，而行政處罰主要是為了維護社會公共利益和社會秩序。在案例實踐中，某企業在施工過程中，未采取管控措施，產生揚塵污染，被生態環境執法人員查處，賠償權利人采用委托專家評估的方式，對可能造成的生態環境損害進行評估，并將評估結果與企業磋商，最終使企業認識到，管控不到位也會對環境造成損害，甚至可能導致企業因違反法律法規受到行政處罰。該企業立即采取措施，主動消除環境影響。該案例探索了對損害當事人主動修復生態環境、賠償損失，履行生態環境損害賠償磋商協議的，按照從輕或者減輕處罰的有關規定實施行政處罰[2]；對未達到立案標準的環境違法行為采用啟動生態環境損害賠償程序的方式，督促企業嚴格落實各項環境保護管控措施。三是探索實現生態環境損害救濟新途徑。生態環境損害賠償是綜合運用法律、行政、經濟等手段解決生態環境領域突出環境問題，維護公眾環境權益的一項新舉措。由賠償權利人及其指定的部門機構通過主動磋商的方式督促賠償義務人開展損害賠償或修復，一方面可以減少司法資源的浪費，另一方面有利于生態損害責任第一時間得到追究，生態環境損害賠償或修復責任能夠盡早履行。對于磋商不成的，由行政機關受賠償權利人委托提起民事訴訟，依法追究當事人的賠償責任。

3.4 三維聯合，高效互動

一是聯合相關部門。生態環境資源的管理職能散落在生態環境、自然資源、農業、林業等不同部門，遇到管轄權不明確的案件無法形成統一高效的聯動機制。文登市與自然資源、農業農村、水務、林業等部門建立生態環境保護領域線索移交機制;榮成市積極與財政部門對接，落實生態環境損害賠償資金賬戶；臨港區與檢察機關建立合作機制，部門之間聯合協作與賠償義務人進行磋商，共同推進生態環境損害賠償工作。二是聯合相關區市。試行前期，開展生態環境損害賠償磋商、簽署賠償協議、提起賠償訴訟都需要以市政府作為賠償權利人去實施。后期為了提高生態環境損害賠償工作效率，優化工作程序，市生態環境損害賠償領導小組辦公室研究，報請市政府統一指定由各區市政府(管委)負責轄區內生態環境損害賠償具體工作，加快推進生態環境損害賠償制度改革工作向常態化、制度化轉變。三是聯合相關公眾。針對某企業異味污染問題，在磋商及修復過程中，生態環境部門組織企業周邊群眾代表和專家共同參與，主動接受公眾監督，讓人民群眾親身體驗生態環境修復取得的實效，增強人民群眾對優美生態環境的獲得感。

4 存在問題

一是工作基礎薄弱。兩年來的試行實踐，主要依靠政策推動，缺乏必要的法律依據，對損害確認理解存在分歧，威海市缺乏具備資質的環境損害司法鑒定機構，鑒定隊伍使用的生態環境損害鑒定評估方法不一，鑒定技術水平參差不齊，導致鑒定結果存在一定的不確定性，難以為生態環境損害賠償磋商和司法審判工作的順利開展提供有效支撐和可靠依據[3]。二是工作推進不平衡，案件主要來自生態環境部門，其他部門案例較少，有的部門還沒有實現“零突破”。三是生態環境損害賠償工作涉及專業性和法律性問題，由改革試行轉為常態化業務工作，工作人員的配置和能力不足等問題更加凸顯。

5 對策建議

5.1 加強生態環境損害賠償方面立法

2020年5月28日全國人大審議通過的《民法典》“侵權責任編”專設“第七章 環境污染和生態破壞責任”，規定了生態華景損害賠償責任，賦予了國家規定的機關或者法律規定的組織享有生態環境損害索賠權，并明確了生態環境損害的賠償范圍、懲罰性賠償等內容，從實體法角度確立了生態環境損害賠償法律制度[4]。但是，作為一項涵蓋追責情形、賠償范圍、索賠主體、職責分工、調查與磋商、鑒定評估、訴訟程序、資金管理等實體和程序全面的改革制度，生態環境損害賠償的程序和要求需要進一步明確細化[5]。從頂層設計上進一步明確具有生態環境保護職能的相關部門的生態環境損害賠償職責，從省、市法律層面需要對鑒定評估機構及鑒定評估隊伍進行制度化、標準化管理，切實保障生態環境損害賠償工作規范化、精確化、科學化。

5.2 進一步夯實工作基礎

一是組建專業的調解隊伍。為了提升賠償能力、提高磋商效率，促進磋商盡快達成一致，吸收各環境保護職能部門、專業律師、調解員、司法機關，組成生態環境損害調解隊伍，避免了行政執法和民事索賠在同一部門，防止了性質不同的執法權和索賠權的混淆[6]，保障了磋商、訴訟與司法確認的銜接。二是完善生態環境損害責任保險制度。由于損害發生后修復費用高、時間長，責任人缺乏賠償能力容易導致環境得不到及時修復，在工作過程中探索引入生態環境責任保險，由保險公司參與損害賠償工作，提供監督和保障。三是加強對損害評估機構的規范與培養。加快生態環境損害評估專業機構建設，加強生態環境損害賠償人員培訓制度，開展相關政策規范、評估技術等方面的專業培訓，促進專業評估團隊的建設，為生態環境損害提供智力支持和技術保障[7]。四是細化各項技術規范。目前，我國環境損害鑒定評估理論體系建設方面仍處于起步階段，尚未形成完備的環境損害鑒定評估管理模式，從鑒定評估技術規范方面看，沒有統一性的程序與技術體系[8]。在具體實踐中存在職能部門和司法機關對賠償適用范圍存在爭議，案件辦理程序不統一、不規范等問題。需要可操作性強的技術規范，統一文書模板和辦案流程作指導，為損害賠償制度的常態化運行提供保障。

5.3 拓寬賠償權利人范圍

改革方案規定生態環境損害賠償權利人為省政府和設區的市政府，而在實際工作中，案件線索多由基層掌握，每個案件的啟動和訴訟均要進行自下而上的請示和批復，耗時較長，且由于縣級政府不負責管轄行政區域內的生態環境損害賠償工作，積極性不高。建議國家和省級修訂實施方案時，將賠償權利人范圍拓寬到縣級政府，既發揮了基層部門的積極性、主動性，也為市級層面統籌協調、二次磋商、強化推進留足了空間和余地[9]。

6 結語

生態環境損害賠償制度是為了滿足新時代我國生態文明建設的需求而確立的[10]，改革實踐充分表明，生態環境損害賠償制度是一項新的行之有效的生態環境保護責任制度，是生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內容。這項改革以民事法律手段推動生態環境損害賠償和修復，是對以行政手段為主的管理方式的有效補充，有助于生態環境的保護，也有助于培養企業與大眾的環境責任感，更加體現了以人民為中心的發展思想，切實保障了公眾生態環境權益，以工作實績提升人民群眾對優美生態環境的獲得感和幸福感。