東明縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化思路分析

吳曉東,周美華

(山東省菏澤市東明縣林業(yè)局,山東 東明 274500)

1 引言

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、為了建立分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系，有必要對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化[1～3]。東明縣濕地資源與林地資源十分豐富，縣境內(nèi)保護(hù)地類型豐富多樣，現(xiàn)有國(guó)家級(jí)濕地公園一處、省級(jí)濕地公園一處、省級(jí)森林公園一處。為構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系，東明縣林業(yè)局在全縣范圍內(nèi)開(kāi)展了自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。東明縣境內(nèi)的自然保護(hù)地既有交叉重疊，又有保護(hù)地規(guī)劃范圍不合理等現(xiàn)象，研究分析東明縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，對(duì)今后東明縣新建自然保護(hù)地具有十分重要的指導(dǎo)意義。

2 自然保護(hù)地現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀

東明縣位于魯西南平原，是黃河進(jìn)入山東省的第一縣，總面積1306 km2。現(xiàn)有自然保護(hù)地3處，均為自然公園，保護(hù)地總面積1245.5 hm2，占全縣國(guó)土總面積的0.95%，見(jiàn)表1。

表1 東明縣自然保護(hù)地現(xiàn)狀情況統(tǒng)計(jì)

2.2 存在的問(wèn)題

2.2.1 保護(hù)地存在交叉重疊

由于多頭批復(fù)，多頭建設(shè)，東明縣自然保護(hù)地存在重疊現(xiàn)象，且比較典型。東明黃河省級(jí)森林公園于2006年由山東省林業(yè)局批準(zhǔn)建設(shè)。2013年，把濕地生態(tài)系統(tǒng)較為完善的森林公園西區(qū)部分區(qū)域建成為國(guó)家級(jí)濕地公園，并獲得國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)。雖然兩處自然保護(hù)地都相繼批準(zhǔn)建立，但東明黃河國(guó)家濕地公園的邊界并沒(méi)有從東明黃河森林公園的邊界調(diào)整出來(lái)，造成兩處自然保護(hù)地重疊，重疊面積198.13 hm2，重疊面積占東明黃河國(guó)家濕地公園的62.4%，占東明黃河省級(jí)森林公園的25.6%，見(jiàn)圖1。

2.2.2 權(quán)屬不清，矛盾凸顯

東明縣部分自然保護(hù)地權(quán)屬不清導(dǎo)致的用地矛盾一直存在，保護(hù)地規(guī)劃建設(shè)之初由于3S技術(shù)手段落后、沒(méi)有開(kāi)展勘界定標(biāo)等原因，導(dǎo)致部分保護(hù)地權(quán)屬不清。東明黃河國(guó)家濕地公園大堤西側(cè)部分，管理部門雖然是林業(yè)部門，但該區(qū)域?qū)嶋H主要為東明黃河大堤堤防、險(xiǎn)工及淤背區(qū)用地，隸屬河務(wù)部門管理。納入到東明黃河國(guó)家濕地公園后，實(shí)行嚴(yán)格的濕地生態(tài)紅線管理，對(duì)東明黃河大堤黃河防洪工程用地造成嚴(yán)重影響，導(dǎo)致有的防洪工程不能有效開(kāi)展，用地矛盾凸顯。

圖1 東明縣自然保護(hù)地重疊情況

2.2.3 功能區(qū)劃沖突，保護(hù)與管理目標(biāo)不一致

國(guó)家濕地公園與省級(jí)森林公園的保護(hù)對(duì)象與目標(biāo)完全不一致，國(guó)家濕地公園納入國(guó)家濕地生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格的管理，尤其是在核心區(qū)，均屬于嚴(yán)格保育區(qū)域，禁止人為干擾。但森林公園可以按照總體規(guī)劃建設(shè)與旅游相關(guān)的各種設(shè)施[4]。東明黃河國(guó)家濕地公園東區(qū)與東明黃河省級(jí)森林公園西區(qū)重疊，東明黃河國(guó)家濕地公園主要保護(hù)對(duì)象為黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)，東明黃河省級(jí)森林公園主要保護(hù)對(duì)象為森林生態(tài)系統(tǒng)。保護(hù)地功能的區(qū)劃不同，導(dǎo)致管理目標(biāo)差異顯著，在保護(hù)措施與保護(hù)手段上不能有效開(kāi)展。

2.2.4 其他問(wèn)題

由于東明縣耕地和林地分屬國(guó)土部門和林業(yè)部門管理，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間行政邊界調(diào)整等歷史遺留原因，造成國(guó)土空間利用規(guī)劃邊界與自然保護(hù)地邊界不一致的問(wèn)題。部門間在編制土地利用規(guī)劃和林地利用規(guī)劃上各自為政，導(dǎo)致了在自然保護(hù)地內(nèi)存在耕地、基本農(nóng)田、村莊等不符合自然保護(hù)地功能的設(shè)施和單位。目前，在東明黃河國(guó)家濕地公園和東明黃河省級(jí)森林公園內(nèi)存在基本農(nóng)田27.76 hm2，在東明黃河省級(jí)森林公園內(nèi)存在著2003年由黃河灘區(qū)搬遷新建的村莊，以上設(shè)施和單位嚴(yán)重影響了自然保護(hù)地生態(tài)功能的建設(shè)與發(fā)揮。同時(shí)由于存在位于自然保護(hù)地范圍內(nèi)，一些教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施等民生工程也難以實(shí)現(xiàn)。

3 自然保護(hù)地整合優(yōu)化原則

3.1 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，在自然保護(hù)地整合優(yōu)化過(guò)程中，堅(jiān)持自然保護(hù)地保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低的總體原則，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，提高當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

3.2 堅(jiān)持實(shí)事求是

建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系，著眼解決現(xiàn)實(shí)矛盾沖突和歷史遺留問(wèn)題，對(duì)生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田等逐步退出設(shè)置過(guò)渡期，穩(wěn)步推進(jìn)[5]。

3.3 堅(jiān)持一地一牌

根據(jù)保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)、主要保護(hù)對(duì)象不同，建立統(tǒng)一規(guī)范管理機(jī)構(gòu)，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行分類管理，確保設(shè)立一片自然保護(hù)地，建立一處管理機(jī)構(gòu)，保護(hù)一方生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)自然保護(hù)地管理體制向良性發(fā)展。

4 整合優(yōu)化方案

4.1 整合交叉重疊保護(hù)地

根據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，整合各類自然保護(hù)地，將符合條件的優(yōu)先整合設(shè)立國(guó)家公園，做到一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子[6]。東明黃河國(guó)家濕地公園與東明黃河省級(jí)森林公園重疊的部分自然資源現(xiàn)狀主要為黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合東明縣自然保護(hù)地實(shí)際情況，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，重疊部分應(yīng)整合歸并到東明黃河國(guó)家濕地公園，重疊部分相應(yīng)部分調(diào)出東明黃河省級(jí)森林公園。

4.2 明確權(quán)屬，化解矛盾

東明縣為黃河入魯?shù)谝豢h，黃河在東明縣境內(nèi)穿過(guò)，全長(zhǎng)約75 km，黃河大堤作為重要的防洪堤防工程，對(duì)保護(hù)東明縣人民生命財(cái)產(chǎn)安全起著重要的作用。東明黃河國(guó)家濕地公園西側(cè)部分，緊鄰黃河大堤，該區(qū)域土地權(quán)屬為河務(wù)部門，用于黃河防洪工程建設(shè)，主要包括堤防、險(xiǎn)工及淤背區(qū)。劃入國(guó)家濕地公園后，實(shí)行了嚴(yán)格的濕地紅線保護(hù)，與黃河防洪工程建設(shè)存在嚴(yán)重的用地矛盾。為化解用地矛盾，明確土地權(quán)屬，建議將黃河國(guó)家濕地公園黃河大堤西側(cè)部分調(diào)出東明黃河國(guó)家濕地公園，見(jiàn)圖2。

圖2 整合優(yōu)化后的東明縣自然保護(hù)地

4.3 其他優(yōu)化整合措施

東明縣現(xiàn)有自然保護(hù)地涉及永久基本農(nóng)田總面積27.76 hm2。其中：東明黃河國(guó)家濕地公園內(nèi)存在永久基本農(nóng)田面積4.03 hm2，東明黃河省級(jí)森林公園內(nèi)存在永久基本農(nóng)田面積23.73 hm2，應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門將永久基本農(nóng)田逐步退出自然保護(hù)地范圍。東明黃河省級(jí)森林公園內(nèi)由黃河灘區(qū)搬遷新建的村莊，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，調(diào)出自然保護(hù)地范圍。

5 討論

雖然整合優(yōu)化后的東明縣自然保地面積有所減少，但通過(guò)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作使自然保護(hù)地交叉重疊問(wèn)題得到有效的解決，同時(shí)化解了濕地保護(hù)紅線與黃河防洪工程建設(shè)用地之間的矛盾，并且還保證了各自自然公園生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)性、完整性和多樣性。同時(shí)考慮到整合優(yōu)化后易于管護(hù)和管理，將東明黃河省級(jí)森林公園西片區(qū)南半部的濕地生態(tài)系統(tǒng)全部納入到整合優(yōu)化后的東明黃河國(guó)家濕地公園。東明縣濕地類型和濕地面積豐富，按照自然保護(hù)地“保護(hù)面積不減少，保護(hù)強(qiáng)度不降低”的要求，下一步主要工作是通過(guò)新建保護(hù)地來(lái)補(bǔ)充保護(hù)地面積。