我國新材料產業政策體系的特征、問題及建議

李丹

1 新材料產業政策體系的內涵

根據《新材料產業“十二五”發展規劃》《新材料產業發展指南》《戰略性新興產業分類（2018）》等定義，新材料產業是指由新材料產品及其延伸產品所形成的產業，涉及先進鋼鐵材料、先進有色金屬新材料、先進石化化工新材料、先進無機非金屬材料、高性能纖維及制品和復合材料、前沿新材料及新材料相關服務等領域。新材料產業政策是指針對新材料這一特定行業發展而制定的政策總和，屬于狹義的產業政策。我國新材料產業政策體系是以新材料產業政策為核心，以戰略政策為綱領，以創新政策、資金政策、區域政策和環境營造政策為支撐，通過法律法規、財稅金融、體制機制、科技人才等多方面政策工具共同作用，促進產業鏈、創新鏈、資金鏈有機融合，形成規制保障、產業引導、市場扶持等多層次的政策體系，共同推進新材料產業的發展（見表1）。

2 我國新材料產業政策體系的發展

2.1 我國新材料產業政策體系初步形成并不斷完善

我國新材料產業政策經歷了從無到有，從一般的戰略性新興產業通用政策，到出臺針對性的專項政策措施并逐漸體系化的過程。2010年10月，國務院發布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》將新材料產業作為戰略性新興產業的重要內容之一。“十二五”期間，工業和信息化部編制出臺了《新材料產業“十二五”發展規劃》。2015年4月，國務院發布《中國制造2025》，將新材料列為10大重點領域之一，并編制了相應的技術路線圖。“十三五”期間，成立了國家新材料產業發展領導小組和國家新材料產業發展專家咨詢委員會。在國家新材料產業發展領導小組的統一領導下，通過“折子工程”，以“總盤子加專項”的方式，加強各部門新材料相關規劃、計劃、項目、資金統籌協調，實現“一本藍圖、分工合作、協同推進”。陸續出臺了新材料產業發展指南、重點平臺建設、重點新材料首批次應用保險補償機制、新材料標準領航行動計劃、新材料技術成熟度等級劃分及定義、戰略性新興產業分類（2018）（新材料統計）等政策措施。山東、湖南、深圳、寧波等省市也出臺了地方新材料政策。我國新材料產業政策體系初步形成，并不斷完善。

2.2 我國新材料產業政策體系的梳理

據不完全統計，從2010年10月18日至2019年4月1日，國家及各部委（不包括各省市頒布的地方法規）共出臺與新材料相關的政策318件，分為決定、令、公報等10類，各類的政策數量見表2。

從時間上來看，我國新材料政策“十二五”期間共出臺186件，“十三五”期間共出臺132件。出臺政策較為集中的是2012年、2016年、2017年，出臺政策數分別達到62件、53件、53件。2012年、2016年都是“十二五”“十三五”政策集中發布年份，2016年成立了國家新材料產業發展領導小組，加大了對新材料產業的支持，2017年、2018年出臺的政策較多（見圖1）。

從政策類別來看，2010-2019年，新材料領域戰略政策共27件、產業政策94件、創新政策82件、資金政策36件、區域政策22件、環境營造政策118件（見圖2）。其中，環境營造政策中，行業管理政策58件、公平貿易政策22件、知識產權保護政策18件、人才政策12件、軍民融合政策3件。

3 我國新材料產業政策體系存在的問題

3.1 政策間的協調性不足

2016年成立由23個部門組成的國家新材料產業發展領導小組之后，建立了以新材料產業“折子工程”為抓手的統籌協調工作機制，此后出臺的相關政策協調性增強。2018年之后，領導小組的統籌協調工作機制未能持續推進下去，協調性沒能起到應有的作用。一是創新與產業政策不協調。科技部政策支持了很多科技成果，但和產業部門的需求對接不夠，沒有解決“最后一公里”的問題。二是不同部門政策對新材料的界定不一致。國家層面一直沒有實現對新材料產品界定標準的統一，各部門均制定了各自的產品目錄。為解決這一問題，2018年，國家統計局發布了《戰略性新興產業分類（2018）》，對新材料產業做了統一界定，提出新材料產業產品和服務統計指導目錄，但這一目錄尚未進一步推廣應用。三是中央與地方政策不協調。工業和信息化部作為新材料產業的主管部門，2014年以前，產業政策多為單部門制定；2014年后，政策制定參與機構增多。由于部門職能分割、政策文件太多，加之新材料產業門類多、鏈條長、工藝復雜、專業知識要求很高，地方政府和企業面對繁多的政策和不同的主管部門，需要花費更多精力和成本才能摸清國家對于新材料等領域的支持方向，增加了政策落地和執行的難度。

3.2 產業政策精準度不高

一是選擇性產業政策體系難以與國際接軌。“十二五”期間，為培育和發展戰略性新興產業，我國逐步形成了完備的選擇性產業政策體系。新材料領域表現為對特定技術路線、特定產品與特定企業的選擇性扶持（或限制）方面。二是缺乏針對大中小企業生態系統政策。我國現行產業政策均提出“充分利用規模經濟，打造具有國際競爭力的大型企業集團”、“提高市場集中度，避免無序競爭”。但對于培育具有國際競爭力的跨國大型新材料企業的激勵措施不足。此外，對中小新材料企業在研發、融資等方面的扶持力度不夠。三是缺乏對核心專用裝備生產的支持。專用裝備是實現高性能新材料穩定生產的關鍵，這些專用裝備我國只能依靠自主創新，投入大、周期長，需要政策的大力扶持，但目前的專項資金、扶持政策很少涉及這一領域。

3.3 創新政策支持力度不夠

一是國家對新材料領域的科技投入少，且缺乏長期穩定的支持。新材料產業投資周期長、風險高，從研發、產業化到應用一般需要10～15年甚至更長。目前，我國對新材料領域的科技投入，與發達國家相比資金量較小、且支持不夠穩定。二是新材料企業產業化技術投入不足。目前我國新材料企業生產新材料產品多以學習模仿為主，重在解決國產化問題，在產業化生產技術方面的投入，所占的比重不高。以我國硬質合金領域為例，其技術研發費用占銷售收入的比重不足3%，較高新技術型企業5%的比例低兩個百分點。三是新材料技術成熟度標準尚未得到有效利用。2019年提出新材料技術成熟度等級劃分及定義國家標準，后續的配套政策尚未出臺。四是科技成果轉化率低的問題亟待解決。我國新材料的科技成果轉化和產業化水平亟待提高。我國在新材料原創技術水平較高，但科研院所掌握的相關技術難以轉化成產品。在成果轉化中對科研人員激勵不足，是導致產學研難以有效結合的重要原因之一。

3.4 資金政策與產業發展特征不匹配

一是財政資金支持階段與產業發展特征不匹配。從技術成熟度的角度來看，在4～7級產用銜接階段，需充分發揮政府、大學、科研機構、企業和風投的合力作用，推動研究成果跨越“死亡之谷”。目前，我國支持這一階段的財政資金為空白，階段更多的是基礎研發的科技投入和技術成熟度較高的產品，重點支持新材料關鍵技術開發和產業化應用。二是政府性引導基金發展不成熟。我國政府正鼓勵、支持社會資本參與新材料產業發展，新材料領域投資規模大幅增長。但社會資本的投資類型較為單一，目前仍以股權和風險投資為主，合計占比超過75%，且更為關注處于新材料產業成熟期的項目，對更需要支持的4～7級項目投資較少。三是中小新材料企業融資難問題依然存在。我國小額貸款和政府擔保貸款機制執行效果不佳，風險投資機制尚不成熟，政策支撐主要通過對商業銀行出具指導意見、完善創業板和建設新三板等間接方式來促進中小型企業發展。

3.5 區域政策特色不突出

一是與國家新出臺重點區域戰略協調性不足。目前，對新材料總體產業布局政策尚未與雄安新區、長江經濟帶、粵港澳大灣區、海南自貿港等新出臺的國家重要區域政策相匹配。二是重點區域和重點集聚區的支持政策弱。缺乏打造世界級產業集群的相關政策。2019年的政府工作報告中提出培育新材料產業集群。現有政策也沒有進一步就發展和培育世界級產業集群出臺政策，產業集群的培育也沒有突破材料和上下游結合的問題。地方在發展新材料產業發展集聚區過程中，也面臨著跨區域協調整合的難題。三是地方新材料產業園區發展面臨趨同，缺乏競爭力，此外規劃存在趨同現象，跟風發展嚴重。

3.6 環境營造類政策欠缺

一是對新材料跨學科復合型人才培養力度不足。針對目前新材料產業化應用推廣難的問題，更主要的是缺乏既懂技術又懂產業化、市場化管理的復合型人才。對國際人才吸引力度不夠。二是知識產權保護政策欠缺。國家目前尚未出臺專門針對新材料領域的知識產權保護政策，只在2012年針對戰略性新興產業出臺了《關于加強戰略性新興產業知識產權工作若干意見》，后續并未進一步出臺相關配套措施。新材料標準工作亟待有序推進。三是中美貿易爭端以來，對新材料進出口政策應對不足。我國新材料企業尚不能有效運用貿易救濟、反壟斷等方式應對貿易摩擦。新材料同類產品進出口優惠政策，也并未根據首批次應用保險目錄進行實時調整。四是缺乏專門針對新材料領域的軍民融合政策。現有政策中真正針對新材料領域軍民融合存在的市場無序性競爭、基礎關鍵材料供需對接不暢、標準體系不兼容、材料和核心制造裝備受限等問題，尚未出臺有效措施。在軍用需求引領前沿新材料研發創新的方面，尚未有效推進。

4 完善新材料產業政策體系的建議

4.1 強化高級別統籌協調機制

強化國家制造強國領導小組對新材料產業發展的統籌協調作用，加強對培育和發展新材料產業工作的宏觀指導，監督相關重大政策措施的落實，研究協調產業發展中的重大問題。強化工信、發改、科技等各部門在新材料規劃、政策、重大問題的統籌協調，加強專項資金和重大項目的銜接，形成跨部門的工作合力。

4.2 強化政策銜接，完善現有框架

依托國家重點研發計劃、工業強基、制造業競爭力提升等現有資金渠道加強財政資金支持。嚴格落實已有稅收優惠政策。加快創新中心和應用示范平臺建設，加強對中試的支持，提升平臺市場化運營和服務水平。爭取啟動新材料重大專項。在投融資、集聚區、中小企業發展、產品質量控制、檢測評價特別是應用評價、標準制定和應用、統計后續分析等方面出臺針對性強的政策措施。新材料專用裝備爭取納入重大裝備支持。聚焦“卡脖子”領域，制定新材料突破發展的時間表和路線圖。在知識產權保護、軍民融合、進出口、容錯和激勵等方面實現實質性突破。

4.3 培育引導形成大中小企業密切合作的企業生態系統

鼓勵大企業聯合科研機構建設新材料協同創新公共服務平臺，向中小型材料企業提供服務，降低中小企業創新成本，支持大企業帶動中小企業共同建設制造業創新中心，充分發揮大企業的引領支撐作用。推動中小企業“專精特新”發展，培育新材料領域的“小巨人”企業和制造業單項冠軍企業，鼓勵中小企業以專業化分工、服務外包、訂單生產等方式與大企業建立穩定的合作關系。

4.4 加強地方與中央政策銜接

支持重點地區打造特色新材料產業鏈。支持地方建設區域制造業創新中心、區域檢測評價中心、公共服務平臺，條件達標時升級為國家中心。推動地方與國家基金合作，設立專門針對新材料的股權投資基金、創業投資基金、國際化基金等。針對社會上“談化色變”、化工新材料項目落地難等情況，引導地方設立新材料園中園。

10.19599/j.issn.1008-892x.2021.01.002