城市群發展，重在協同

何瑾

“十四五”規劃綱要明確提出“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”，足證“十四五”時期城市群、都市圈的發展是我國新型城鎮化發展的重點。在此期間，城市群的發展關鍵在于充分協同，在于更好地“消除分歧，握緊拳頭，加強合作”，城市群的發展與崛起亦將重塑區域乃至更廣范疇的經濟地理。當中國人口加速向城市群和都市群集聚，需要有更多的協同發展機制予以梳理解決，并在空間單元里打破行政管轄邊界對于城市群、都市圈發展的相關障礙。

破解“競大于合”怪圈

現下我國已形成長三角、珠三角、京津冀、長江中游、川渝、中原、山東半島、遼中南、海峽西岸、關中等諸多城市群，這些不同發展程度的城市緊密聯系組成的城市集合體依然存在發展段位之別，也因此深度詮釋著“為了競爭必須合作”之義。

政策供給對于跨行政區域的城市群協同發展尤為重要。此前京津冀協同發展戰略、粵港澳大灣區發展戰略、長三角一體化發展戰略和成渝城市群發展戰略是國家戰略對城市群發展的有力支撐。“十四五”規劃綱要明確提出，促進19個城市群發展，其中優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。

“未來中國城市群內部不同城市之間應該更加互補合作”，上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘提出該觀點的理由是此前對于城市群內部的城市和城市之間，特別是大城市和小城市之間、中心城市和外圍城市之間的理解往往過多強調競爭關系，甚至導致一定程度的內耗，而更新后的城市群關系解讀已充分認識到城市和城市之間的協作和分工的重要作用。

城市間的攜手合作本不是新鮮事兒，從人員交流、產業合作到投融資互信，城市互動正日益頻密，但如何提升正向效率尚是探討重點。中國區域經濟學會副會長肖金成對促進城市群內城市協同發展與合作提出了五條建議，“堅持市場主導作用，發揮上級政府的引導調控作用、構建產業協作平臺，推動產業轉移對接、探索各種合作方式，建立利益協調機制、統籌公共設施建設，推動公共服務共享、完善發展合作規劃，構建有利于區域合作的政策體系。”

合作是城市網絡中城市間的固有關系，區域合作則是城市群協同發展的重點內容。明晰城市群、都市圈建設之道的成都出臺了全國首個都市圈規劃協同工作機制《成都都市圈規劃協同工作機制》，力圖進一步推動成都都市圈和成德眉資4市發展規劃、國土空間規劃和重大專項規劃、區域規劃的統一融合，充分發揮省市聯動、4市互動作用；該舉措正被其他城市所效仿。另據仲量聯行近期提出的觀點，中國已形成“箭式”城市群的全新發展格局，過去十年間在GDP經濟總量、社會消費品零售總額、固定資產投資、進出口貿易總額等重要經濟指標上均表現亮眼的成渝雙城正是中國“箭式”城市群新格局下縱深內陸廣袤腹地、連接亞歐大陸的戰略支點。這對城市競合關系中“競大于合”的解析又有了新佐證。

充分運籌“聚散”關系

中國宏觀經濟學會副會長巴曙松認為城市群之所以被稱為一個空間載體，“是因為在城市群這樣一個更加多元、開放，更加富有容量的地理空間上實現三重目標：實現大中小城市和小城鎮的協調發展；分流特大中心城市的人口和產業；促進在中部形成一個新興的增長極。”如此可見，區域一體化是最好的利益共同體，同城化是廣被認可的主題，以此為目標促進城際空間功能協同一體。

不同的城市群處于不同的發展階段，在協同發展中實現疊加成效需要因時、因地施行多種舉措。因看到了目前城市群之間較為嚴重的非合作博弈現象，中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛直言導致協同發展存留問題的原因有二，“一是城市群協同事務管理缺位，二是城市群協同損益處理缺位。”他就此提出了借聚散之力讓城市群成為實現多重目標的戰略高地的觀點，“以中國方案的治理，激發城市群聚散協同發展的內在動力。順應聚散規律，利用黨政組織和效率優勢，明確界定和公平處理參與主題。一是要制定激勵行動的頂層制度，把城市群作為重要的層級和維度，制定真正能夠激勵實際行動的頂層政策和基層操作規范。二是要建立協同治理的組織體系，建立治理組織，包括綜合決策委員會、專委會、平臺公司。授予適當權力，比如上下行政權力的讓渡。三是建立明確責任目標，并且分解。四是建立明確考核和問責機制。”

產業是城市群發展的重要基礎，特別是大體量、高質量的產業，被視為城市群發展的根本支撐，這其中的競合關系尤為復雜，如何平衡各個城市群及城市之間的利益是為考驗，這同樣可以利用資源、資本的“聚散”效應。各地在推行產業增量戰略、存量戰略、賦能戰略的同時，還可充分驗證發揮協同戰略，比如“通過在中心城市和周邊城市之間打造科創走廊、智造走廊及各類特色產業小鎮，以及共建園區等形式，促進產業在不同城市間的有序分工和有效協作，推動城市群產業向高端方向發展。”各界的共識還包括，城市群協同中要發揮市場力量，通過共建產業鏈聯盟和企業家聯盟等方式，推動、細化產業鏈的分工合作，共享范圍經濟和規模經濟所帶來的協同發展紅利。