韌性社區：突發公共衛生事件應對新視角

嚴則金

（中國人民大學公共管理學院，北京 100087）

黨的十九屆五中全會提出，要“完善突發公共衛生事件監測預警處置機制，健全醫療救治、科技支撐、物資保障體系，提高應對突發公共衛生事件能力。”可以說，在新冠肺炎疫情這一新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件沖擊之下，公共衛生事業的短板已經成為舉國共識。

作為人類群體活動的基本單元，社區是突發公共衛生事件沖擊的第一承受者。在新冠肺炎疫情暴發之初，以武漢百步亭社區為代表的社區成為疫情前沿，遭受巨大沖擊。如何有效抵擋突發公共衛生事件，并在最短時間內恢復社區功能與結構，是提高突發公共衛生事件應對能力的應有之義；而有效抵擋、快速恢復的能力，正是韌性理論的核心要義。本文以突發公共衛生事件應對作為切入點，在梳理相關研究的基礎上探討如何加強韌性社區的建設，以期提出切實可行的路徑遵循。

1 韌性理論與韌性社區研究

“韌性”最初用以表示材料再塑性形變和斷裂過程中吸收能量的能力，后被廣泛應用于社會科學領域。社區作為人類社會生活的基本單位，也是韌性理論的重要應用場域：

一是對韌性社區概念的探討。如表1 所示，學界尚未形成統一的概念界定，但也形成了共識點，即韌性社區概念的核心是“能力”：①具備在突發事件來臨時快速抵抗并適應，并實現高效恢復與重建的能力，②應同時具備遠期抗災能力，而非只是快速反應、強力抵擋等瞬時能力。

表1 學界對韌性社區概念的理解

二是對韌性社區評估指標及方法的討論。2003 年，Bruneau 以地震災害為論述基礎，較早提出了韌性社區評估的“4R”模型，即“魯棒性（Robustness）”“冗余度（Redundancy）”“智謀度（Resourcefulness）”和“速度（Rapidity）”[6]。在此基礎上，學界相繼提出了COPEWELL 模型[7]、CCRAM 方法[8]、地區化災害韌性指數[9]等并在具體情境中進行應用，極大豐富了相關研究。

三是對韌性社區建設路徑的研究。這一問題以實證研究為主，國內外學者基于毛里求斯路易斯港[10]、日本神戶[11]、四川汶川[12]等實例總結出了各具特色的韌性社區建設路徑，并提出了制定國家層面的韌性社區建設議程[13]、將風險治理與韌性建設相結合[14]、塑造開放的社區空間體系等政策建議。

縱觀既有研究，可知韌性社區相關研究較為豐富，但主要集中于物理性災害，對于以突發公共衛生事件為代表的非物理性災害鮮有關注。但新冠肺炎疫情的暴發為全社會敲響了警鐘，突發公共衛生事件的應對能力絕不應成為經濟社會發展的阿喀琉斯之踵，突發公共衛生事件應對視角下的韌性社區建設應當成為未來社區組織發展的重點。

2 突發公共衛生事件中韌性社區的具體內涵與作用機制

實踐需要理論的指導，韌性社區的建設同樣需要對相應理論的精準把握。本節對韌性社區的具體內涵與作用機制做簡要論述。

2.1 具體內涵

2.2.1 概念界定

結合“能力”這一共識點及突發公共衛生事件的固有特征，筆者認為，突發公共衛生事件中的韌性社區是在面對突發公共衛生事件時，能夠對事件做出快速反應，保證社區醫療設施及各項基礎設施不受重大沖擊，在最短時間內做好患病人員的初期治療與隔離工作，同時保持社區組織與成員穩定，并在事件結束后快速恢復社區原有秩序的社區形態。

2.2.2 構成維度

在既有研究中，韌性社區常被解構為經濟、建筑、資源、組織、人員等維度，而突發公共衛生事件中韌性社區的構成維度可概括為經濟韌性、醫療服務韌性、基礎設施韌性、組織韌性與成員韌性等5 個方面：

一是經濟韌性，即社區應當擁有充足且可恢復的資金以抵御突發公共衛生事件。筆者繪制了經濟韌性示意圖（圖1），由圖可見，社區原有資金W1在經歷突發公共衛生事件沖擊后（A 點）快速反應，總量迅速減少至W0，但其在反應過程中仍能通過多渠道加以補充，呈現出波動態勢，并在事件結束階段后較短時間內恢復至原有水平（BC1線，恢復至W1），甚至有所提升（BC2線，提升至W1’）。

圖1 經濟韌性示意圖

二是醫療服務韌性，即社區醫療服務應當具有韌性，具備對首批患者的快速隔離與監控能力，具備對原發性、無法判定病原的傳染病患者做出快速隔離與上報的能力，同時能夠安撫民眾恐慌心理，預防醫療擠兌。

三是基礎設施韌性。社區在面對沖擊時必然需要所在城市的支持，這一支持的關鍵在于可靠的基礎設施。如圖2 所示，只有在社區與城市共同體之間擁有便捷的交通條件、成熟的通訊體系時，才能充分提升社區韌性，將危機控制于社區之內。

四是組織韌性。一方面，以社區治理組織（如居委會）為代表的社區正式組織應當具備韌性，能夠在事件發生之時迅速啟動應急預案并實現平戰轉換；另一方面，以鄰里關系為主要表現形式的非正式組織應當具備韌性，居民間能夠進行快速、充分的互助，并對正式組織的防控措施給予充分配合。

五是成員韌性。唯有人自身具備應對災害的韌性，組織系統才可能具備韌性。如圖3 所示，良好的成員韌性在突發公共衛生事件沖擊下，能夠促使社區中兩類組織形成相互作用，實現組織韌性和成員韌性的共同提升，從而提升社區整體韌性水平。

2.2 作用機制

由前文可知，突發公共衛生事件對社區的沖擊是非物理性的，主要是對社區穩定性的破壞。因此，韌性社區的作用機制實際上是對社區穩定水平的維系和發展。如圖4 所示，假設社區初始穩定度為S0，其作用機制可劃分為3 個階段：

圖2 基礎設施韌性與醫療服務韌性的作用示意圖

圖3 組織韌性與成員韌性相互作用示意圖

一是承受沖擊。突發公共衛生事件的發生一般以出現首位（批）患者為標志，醫療服務機構承壓、社區組織與成員受到心理沖擊（B 點），穩定性迅速下挫至C 點（穩定度為S1）。隨后，韌性機制發揮作用，醫療服務機構開展必要的救治與隔離工作，社區組織則在短時間內實現平戰轉換，整體穩定性得以維持（CD 段），韌性不足或完全無韌性的社區則無法維持穩定性（CD1段），甚至陷入無序之中（CD2段）。

二是韌性抵擋。在這一階段，突發公共衛生事件影響逐步擴大，社區穩定性進一步下挫至最低點（L點，穩定度S2），社區韌性也主要在這一階段體現：一是社區應急資金、應急物資的快速啟用與補充；二是社區正式組織與非正式組織的高效聯動、互相促進；三是社區與所在城市的充分協調、共同抵擋。在這一機制的作用下，社區穩定性水平隨事件處理而波動上升至事件結束（E 點，穩定度S3），并高于初受沖擊之時。

三是恢復再造。在這一階段，突發事件已基本結束，社區核心任務在于實現社區功能與結構的恢復再造。具有韌性的社區將在短時間內恢復初始穩定性（EF段，穩定度S0），并有可能使穩定性進一步提高（EF’段，穩定度S0’）。而缺乏韌性的社區僅能一定程度上恢復穩定性（E1F1段，穩定度S0”），無韌性的社區則失去了恢復能力（D2-E2-F2段）。

圖4 突發公共衛生事件中韌性社區作用機制圖示

3 突發公共衛生事件中韌性社區的建設路徑

針對突發公共衛生事件中韌性社區開展的研究，歸根結底是要為未來社區建設提供參考，探索建設韌性社區的可行路徑。總體而言，突發公共衛生事件中韌性社區建設路徑可歸納為“加強戰略設計與制度供給”“把握衛生風險與韌性水平”“明確韌性提升重點與方案”和“致力多元參與與監督”4 個步驟：

3.1 加強戰略設計與制度供給

3.1.1 形成國家層面戰略設計

社區作為國家治理的基本單元，其建設與發展必然離不開國家宏觀層面的戰略設計。黨的十九大報告所指出的“加強社區治理體系建設，推動社會治理中心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”即是國家戰略設計的重要體現。

就本研究而言，可考慮制定出臺基于突發公共衛生事件中韌性社區建設的宏觀戰略規劃或意見，就韌性社區的核心概念與基本理念加以清晰、合理的闡述，為各地區開展韌性社區建設與優化提供戰略支撐。

3.1.2 強化各級政府制度供給

突發公共衛生事件中韌性社區的建設，在確定宏觀戰略規劃、明確發展總體方向的基礎上，應積極推進各級地方政府強化制度供給，結合本地區實際制定建設實施方案與促進政策，積極推進對現有社區的韌性評測與提升，積極推動規劃中社區的韌性提升方案設計。從而為韌性社區建設與發展奠定政策基礎，并為后續的資金與資源調配提供制度支撐。

同時，突發公共衛生事件作為非物理性沖擊，社區針對其進行的各項韌性改造也相對更為簡易、更可操作，政策及制度設計難度也同樣有所降低。這一特征一方面保證了韌性社區建設的推進更易取得實效，同時也為日后進一步增強韌性水平，提升社區抵御各類突發公共事件能力提供了重要的政策與經驗依據。

3.2 把握衛生風險與韌性水平

3.2.1 把握社區潛在突發公共衛生事件風險

突發公共衛生事件中韌性社區的建設必須充分明確社區所在地所面臨的主要突發公共衛生事件風險。以我國為例，城市社區應重點關注各類高傳染性流行病，如新冠肺炎、SARS 等；而農村社區則應重點關注人感染禽、畜源流行病，如甲型H1N1 流感等。同時，各類社區均應充分關注地域性公共衛生風險，因地制宜形成對社區風險的總體把握，為后續建設提供基礎。

3.2.2 探索社區韌性水平的科學評估機制

在明確主要突發公共衛生事件風險的基礎上，建立科學的社區韌性水平評估機制，明確社區韌性水平的薄弱環節，有著充分必要性。應當根據社區現實運行情況委托第三方機構，基于5 項基本維度設計評估方案，并進行分類評估。對于已建成社區，采取第三方機構、社區治理組織、社區醫療服務機構與社區居民綜合打分的方式確定社區現實韌性水平及主要薄弱點。例如某社區“醫療服務韌性”指標得分較低，則該社區應以加強醫護人員隊伍建設、強化醫療備品儲備、完善與上級醫療機構溝通協調機制等方式，提升社區韌性水平。對于規劃中社區，應根據社區建設規劃方案進行展望性評估，對能夠預見的薄弱環節進行修改完善，并對依據規劃方案難以測度的指標做出超前設計。例如，“成員韌性”指標在規劃方案中顯然無法直接測度，但可通過預先設計社區活動、提升社區宣傳投入等方式提升成員預期認同感。

3.3 明確韌性提升重點與方案

在對社區面臨風險與現有韌性水平做出充分把握與評估后，最為關鍵的步驟在于將相關理論與社區自身實際情況相結合，同時參考所在城市各項資源水平，遵循宏觀戰略部署與制度設計，確定社區韌性提升重點與方案。

3.3.1 關鍵韌性維度的充分強化

對于任何社區而言，都應首先強化韌性社區的關鍵維度，以達成基本的韌性抵擋能力。就本文研究而言，突發公共衛生事件中韌性社區建設關注的核心問題是如何在最短時間內控制衛生危機并實現韌性恢復，醫療服務韌性水平顯然是最為關鍵的韌性維度。在這一韌性維度下，醫護人員的充裕程度、醫療備品的儲備能力、與上級醫療機構的協調能力等，均需作出科學安排和超前儲備。以醫護人員的充裕程度為例，在韌性社區建設規劃與實踐之中，應當充分估計社區醫療服務機構在面對突發公共衛生事件時可能的流量峰值，做出合理的醫護人員儲備規劃，并通過建立社區間調配機制、建立應急醫護人員儲備機制等方式，保證危機發生時醫護人員的快速到位與迅速反應。

3.3.2 實際欠缺韌性維度的優化

在充分強化關鍵韌性維度的基礎上，社區應采取科學手段積極優化自身實際欠缺的韌性維度，尤其是要充分關注欠缺較多、與其他社區差距較大的方面。以組織韌性維度為例，無論是現有社區在組織韌性上表現欠佳，還是規劃中社區通過科學評估認為自身的組織韌性水平可能欠佳，均有必要結合自身實際探索諸如加強宣傳力度、組織應急管理培訓、組織社區活動等途徑，有效彌補自身欠缺。

3.3.3 社區韌性的個性化完善

在強化關鍵韌性維度、優化實際欠缺維度的同時，社區還應根據自身所在地區特色、居民組成結構等個性化特征，對韌性社區建設方案加以個性化完善，進一步加強自身應對突發公共衛生事件的能力。例如，對于以高校、工廠家屬區為代表的高集中性社區，應當對群體性食物中毒事件給予更高關注，并建立起與對應高校、工廠的溝通機制，滿足個性化需求。

3.4 致力多元參與與監督

3.4.1 將多元參與、共同促進作為基本宗旨

韌性社區的建設從本質上看是一種治理活動，需要社區各類組織、成員及社會各方力量的廣泛參與。韌性社區建設有必要積極推動社會主體的多元參與，形成地方政府宏觀把控、社區正式組織主要牽頭、社區非正式組織積極配合、各級醫療服務機構協同共進、社會各界人士積極參與、社會資本等要素充分涌流的良好生態。

3.4.2 強化韌性社區建設過程的社會監督

突發公共衛生事件中韌性社區的建設，是一項事項龐雜、涉及主體繁多，且耗時長、資金流量大的系統工程，各項事務必須得到科學安排和合理設置。由此，在韌性社區建設與優化過程中，應當充分強化全方位社會監督，尤其是加強社區居民、社會各界人士、第三方專業組織對地方政府及社區正式組織的監督，保證韌性社區建設方案科學合理、各項公共事務及時公告、建設資金配置透明公開。同時，基于突發公共衛生事件的特殊性，還應積極吸納各級醫療服務機構、醫學院校、醫學會等專業組織的意見與建議。

4 結語

韌性社區是近年來的學術熱點，也將成為我國提升基層應急管理水平、尤其是加強突發公共衛生事件應對能力的有益思路。從理論本質上看，韌性社區是一種系統論的觀點，即如何使社區這一國家基層治理系統在經濟社會高速發展的現實中不斷提升適應復雜變化、應對外界沖擊的能力，從而維持系統功能與結構不受根本性破壞，并在抵擋沖擊的過程中不斷提升自身穩定性，應對未來沖擊。本文以突發公共衛生事件應對為切入點，基于韌性社區理論，對突發公共衛生事件中韌性社區的內涵、作用機制與建設路徑開展推演與討論，以期為實現“提高應對突發公共衛生事件能力”的目標提供新思路。

不可否認的是，韌性社區作為解釋力較強的理論，也同時存在抽象性較強的問題，在具體實踐中如何實現量化控制、精準管理，仍是有待進一步探討的問題。同時，基于對突發公共衛生事件中韌性社區的探討，仍存在有待解決的問題，例如：如何構建其他類型突發公共事件下的韌性社區建設路徑？如何形成科學可行的韌性社區評估體系？如何有效提升農村社區韌性水平？我國韌性社區相關研究仍處于相對薄弱的階段，積極運用這一視角開展研究，將為更好面對現代性風險、提升國家治理體系與治理能力現代化提供新的契機。