國有林區天然林資源保護工程績效評價*——以黑龍江省重點國有林區為例

李朝洪 韋 唯 劉舒欣

(東北林業大學經濟管理學院 哈爾濱 150040))

1998年特大洪災后，我國啟動了為期 2 年的“天保工程”試點(1998—1999年)，拉開了我國天然林保護的序幕?！疤毂９こ獭钡娜Q是天然林資源保護工程，從“天保工程一期(2000—2010年)”到“天保工程二期(2011—2020年)”，已實施 20 年，國家累計投入“天保工程”資金達 3 800多億元，建立了比較完備的森林管護體系，約1.3 億hm2天然喬木林得以休養生息，“天保工程”區 95.6萬富余職工得到妥善安置，取得了巨大的生態、經濟和社會效益，是我國生態文明建設的典范?！疤毂９こ獭鄙鷳B建設目標是調整降低天然林木材產量、保護生態和公益林，禁止長江及黃河的中上游段對公益林的砍伐，控制東北及內蒙古國有林區所在區域的天然林的砍伐數量，減少林木消耗，遏制超限砍伐，保護天然林，加快林區荒山荒地植樹造林，到一期末使天然林實現初步的恢復并得到保護，改善惡劣的生態和環境趨勢，到2050年使天然林資源得到根本恢復，使林區建立起比較完備健全的、系統的生態體系1)(1)1)國家林業局. 2010. 東北、內蒙古等重點國有林區天然林資源保護工程二期實施方案. http:∥www. forestry. gov. cn/uploadfile/trlbh/2011-6/file/2011-6-2-f7827240d1a74e5f8cd5e3b12b02793a.doc.； “天保工程”的產業發展目標是加強森林管理和保護，管護公益林、培植預備資源，促進轉產項目建設、培養新的經濟增長點、使木材供給穩健增長、使經濟逐步復蘇并不斷發展，實現用人工林替代主要用天然林生產木材的目標，到2050年基本實現木材生產以利用人工林為主，使林區建立起比較完備的林業生態體系和合理的林業產業體系2)(2)2)國家林業局. 2010. 長江上游、黃河上中游地區天然林資源保護工程二期實施方案. http:∥www. forestry. gov. cn/uploadfile/trlbh/2011-6/file/2011-6-2-34db3fd7879b4d60af623e6a0d3928f5.doc.； “天保工程”的民生與社會目標是利用撫育和管理保護森林、營造森林和轉產項目的開發建設的方式，妥善安置處理由于木材調減而造成的富余人員，解決離退休人員生活及養老保險問題，減輕企業和社會負擔，使社會安定和諧，實現人與自然和諧發展，使社會和林區“區”民經濟得到可持續性的發展。有關學者分別用比較博弈法(劉璨等， 2005)、碳密度法(朱震鋒等， 2012)、平衡計分卡法(王謙，2011)、DEA法(王玉芳等， 2013)、相關系數法(陶蘊之等， 2016)、分布式測算研究(黃龍生等， 2017)方法對“天保工程”建設績效進行了分析，結果顯示“天保工程”基本實現了預期目標。本文借鑒相關研究方法，構建“天保工程”績效評價指標體系，并對所構建的指標體系采用熵值賦權方法，結合TOPSIS評價模型，對2000—2018年黑龍江省重點國有林區“天保工程”績效給予相對客觀的跟蹤評價，以期為中國“天保工程”績效評價提供參考。

1 研究區概況

黑龍江省重點國有林區包括龍江森工集團與大興安嶺林業集團所管轄的國有林區。2018年末，龍江森工集團有4個管理局、17個國有林業局、40個林業生產加工經營企業和627個國有林場，國有林區經營總面積達1 009.8萬hm2，活立木總蓄積9.17億m3，森林覆蓋率達85.10%，有林地面積達858.5萬hm2，林區在崗職工年末人數36.9萬人，離退休人員24.8萬人，林業產業總產值實現653 044萬元。2018年末，大興安嶺林業集團有10個林業局、61個國有林場，國有林區經營總面積達802.8萬hm2，活立木總蓄積5.79億m3，森林覆蓋率達84.32%，有林地面積達704萬hm2，林區在崗職工年末人數51 451人，離退休人員74 841人，林業產業總產值實現996 240萬元。

“天保工程”實施前，由于長期超采、重采輕育，森林資源的總蓄積量大幅下降造成黑龍江省重點國有林區森林水源涵養、蓄水能力逐漸減小，引發了嚴重的水患，加大了自然災害發生頻次和強度，野生動植物環境逐漸惡化，生物多樣性大幅度減少。未經人為破壞的原始天然林已退至偏遠山區，形成森林資源空心化，經濟隨之淪陷，難以為繼； 林區受傳統文化觀念影響，“等靠要”的觀念在林業職工和農民轉產中極為不利。林業企業因可采資源減少，大多淪為特困企業，大多小型企業因無木可采瀕臨破產，正常的生產活動難以繼續，困難重重，全行業整體面臨嚴重的經濟危困，企業所欠銀行債務過高； 國有林區企業普遍幾十個月不發工資，大多在職職工也不能按時領到工資，1997年在崗職工年平均工資僅有1.105 9萬元、但累計拖欠職工工資達14億元，企業還普遍欠發欠繳離退休人員生活費及養老保險費，林區養老福利保障處于停滯，職工生活特別困難，下崗職工約50萬人，大量富余人員需要安置，給林業企業帶來了龐大的就業壓力，產生各種社會矛盾，上訪不斷。

“天保工程”實施后，全林區強化了管護網點、各種制度的建設與落實，通過森林管護、改培中幼齡林等項目的實施，2000—2019年黑龍江省重點國有林區的“天保工程一期”完成人工造林274 521 hm2、天保二期工程完成人工造林50 620 hm2，累計人工造林已達325 141 hm2； 黑龍江省重點國有林區實現森林覆被率、蓄積及面積均分別比天保一期工程末提高15.56%、11.14%、4.83%； 有效保護了天然林資源、擴大了森林面積，森林蓄積和森林覆蓋率明顯提高，穩定了森林生態系統，森林的生態功能得到增強，增加了森林資源碳匯儲備、氣候變化應對能力，洪災、水土流失、干旱等災害明顯減少，山河水文變化趨于穩定，野生動植物生活環境、重點保護動物種群得到明顯改善和增加，林區國土生態和木材資源安全得到了維護，林分質量提高，生態環境明顯改善，全林區陸續建成自然保護區、森林公園多處。木材產量調減后，尤其全面禁止天然林采伐之后，對有限木材資源進行了精深加工，高附加值產品逐漸融進市場； 加大了林產工業企業改革力度，林產工業布局逐漸調整，積極推動了林下種養殖、采集業，加大了非木森林資源的開發力度，加快了轉產項目建設步伐，發展了特色經濟，多種經營產品產業鏈實現逐漸延伸，尤其大力發展了林區森林旅游業，擴大了國有林區知名度，帶動了林區部分交通運輸、餐飲服務業等第三產業的發展，發揮了林區自然優勢，拉動了經濟快速發展，使林區經濟大幅度提高，為下崗職工提供了就業渠道； 加大了招商引資力度，發展了外向型經濟，積極發揮與俄羅斯相鄰的優勢，增加了境外森林采伐與加工能力，加大了木材進出口力度，形成進出口、境外共同生產發展，部分企業與俄羅斯展開森林采伐與木材加工合作，派遣職工及輸出勞務人員達上萬人次，提高了企業經濟效益，增加了職工收入，并且投資的主體逐漸多元化，使得黑龍江省重點國有林區林業產業總產值從2010年的4 165 477萬元增加到2018年的7 349 284萬元； 在基本養老保險方面，天保一期工程覆蓋在崗職工2 663 122人、天保二期工程覆蓋在崗職工2 288 841人； 林區富余職工約40萬人通過向森林資源管護、營造林、林下資源開發轉崗和領取一次性安置費等途徑得到了分流安置，其中天保一期工程安置富余職工302 442人、天保二期工程安置富余職工101 718 人； 2000—2019年黑龍江省重點國有林區的天保一期工程投入資金310億元、天保二期工程投入資金775億元，累計天保資金到位1 085億元。這些數據表明林區生態建設和社會安全、社會秩序得到了有效維護，促進了轉產項目建設和新經濟增長點的培養，經濟逐步復蘇，給林區居民創造了崗位，富余人員安置的目標逐漸實現，林區養老社保問題逐漸得到解決，使林區社會經濟得到了發展，人與自然和諧發展目標、產業發展目標、民生與社會穩定等目標在逐步實現中。黑龍江省重點國有林區“天保工程”實施前后各項指標變化對比見表1。

2 研究方法

2.1 變量選取

“天保工程”生態建設目標是保護天然林和生態環境，而資源是生態的載體，森林資源推動林區經濟和社會穩定目標的發展，是實現“天保工程”目標的根本； “天保工程”的產業目標是使經濟逐步復蘇并不斷發展，建立比較系統的產業體系，而產業是“天保工程”恢復經濟增長的動力源泉，是林區“天保工程”目標實現的基礎； “天保工程”減少了木材生產，引起職工下崗、被迫分流等問題，造成林區社會不穩定，“天保工程”的民生與社會目標是解決離退休人員及職工的生活和養老問題，實現社會和諧安定。所以，從資源子系統、產業子系統、社會子系統3個方面選擇變量對黑龍江省重點國有林區“天保工程”績效進行評價。

資源子系統績效主要表現為資源存量的增加與資源保護強度的提升，所以把資源子系統分為資源存量和資源保護強度2個控制層： 選擇林地面積(萬hm2)、森林面積(萬hm2)、森林蓄積量(億m3)指標來衡量資源存量，選擇森林覆蓋率(%)、自然保護區面積占比(%)、森林公園總面積占比(%)指標來反映資源環境保護的強度。

產業子系統績效表現為產業產出能力、產業結構與產業投資的改善與提升，所以把產業子系統分為產業產出能力、產業結構和產業投資3個控制層： 選擇林業產業總產值(萬元)、第一產業涉林產業總產值(萬元)、人造板制造產業總產值(萬元)、森林旅游與休閑服務產業總產值(萬元)、工程區木材產量(m3)、木材銷售量(m3)、人工林木材產量(m3)、食用菌產品產量(t)指標來衡量產業產出能力，選擇林業第一、二、三產業總產值占林業產業總產值的比重(%)、產業結構層次系數、泰爾指數指標來反映產業結構，選擇年內完成林業產業發展投資總額(萬元)、年內完成林業支撐與保障投資總額(萬元)指標衡量產業投資。

社會子系統績效表現為職工社會福利保障、民生及治安的改善與提升，所以把社會子系統分為職工社會福利保障和民生及治安2個控制層： 選擇年末參加基本養老保險總人數占比(%)、年末參加基本醫療保險總人數占比(%)、在崗職工年平均工資(萬元)、當年離退休人員生活費(萬元)來衡量職工社會福利保障，選擇林區職工上訪率(%)、林區消費投訴率(%)、林區對民主法治滿意度(%)、刑事案件發生率(%)、刑事案件破案率(%)、家庭暴力投訴反映率(%)指標來反映民生及治安。

基于以上建立“天保工程”績效評價指標體系，見表1。

2.2 數據來源

2000—2018年的黑龍江省重點國有林區“天保工程”績效評價指標(表1)數據大多數取自《中國林業統計年鑒》或根據相關指標數據計算或估算所得。 其中，自然保護區面積占比=自然保護區面積/林區土地面積； 森林公園總面積占比=森林公園總面積/林區土地面積； 林業第一、二、三產業總產值占林業產業總產值的比重=林業第一、二、三產業總產值/林業產業總產值； 產業結構層次系數=P1×E1+P2×E2+P3×E3，式中，Pi是所賦的值，對林業第一、二、三產業分別賦值為 1、2、3，Ei是指林業第i產業產值占林業產業總產值的比重； 泰爾指數TL=(Z1/Z)×ln[(Z1/Z)/(K1/K)]+(Z2/Z)×ln[(Z2/Z)/(K2/K)]+(Z3/Z)×ln[(Z3/Z)/(K3/K)]，式中，Zi表示林業第i產業產值，Z表示林業產業總產值，Ki表示林業第i產業的勞動力人數，K表示林業第一、二、三產業總勞動力人數； 年末參加基本養老保險總人數占比=年末參加基本養老保險總人數/工程區項目實施單位人員年末總人數； 年末參加基本醫療保險總人數占比=年末參加基本醫療保險總人數/工程區項目實施單位人員年末總人數； 在崗職工年平均工資=在崗職工年工資總額/在崗職工年平均人數。而林區職工上訪率、林區消費投訴率、林區對民主法治滿意度、刑事案件發生率、刑事案件破案率、家庭暴力投訴反映率來自對林區信訪、消協、民生、公安、婦聯等相關部門的詢問，對缺失數據采用SPSS進行估算。

2.3 模型建立

TOPSIS分析法屬于多目標決策評價法(Janic，2003)，它是在原始數據矩陣規范化后，計算最優與最劣目標值，然后算出每個評價目標與最優、最劣目標值的歐式空間距離，得到每個評價目標值和最優目標值的績效評價值，依據其進行優劣的評價。

2.3.1 數據處理——極值標準化法 設原始指標為xij，xij為國有林區績效第i個評價指標在第j年的值，即i=1，2，3,......，31(p)；j=2000，2001，......，2018(q)；p記為指標數，q記為年。正、負指標消除數據量綱的計算式分別見式(1)、(2)。

uij=(xij-xi,max)/(xi,max-xi,min)；

(1)

uij=(xi,max-xij)/(xi,max-xi,min)。

(2)

式中，uij為xij的標準化值，xi,min和xi,max分別表示i指標在時間序列中的最小和最大值。

2.3.2 計算熵權 計算評價指標的信息熵：

(3)

式中，ei為第i個初始評價指標xij的熵。

計算指標的熵權即權重wi(李朝洪等， 2019a)：

(4)

2.3.3 熵權TOPSIS模型確定 標準化值uij乘以各指標權重wi之后，可得相應加權績效目標值(于波濤等， 2004； 毛斌等， 2014)：

zij=uij×wi。

(5)

加權績效目標值矩陣形式(戢小輝等， 2015)為：

(6)

z+為zij的最優解，z-為zij的最劣解：

(7)

(8)

指標貼近度的測量：

表1 黑龍江省重點國有林區“天保工程”績效評價指標體系和“天保工程”實施前后各項指標變化①Tab.1 The performance evaluation index system of the natural forest protection project and changes of indexes before and after the implementation of natural forest protection project in the key state-owned forest region of Heilongjiang Province

續表1 Continued

zij與最優解z+的距離是：

(9)

zij與最劣解z-間距離為：

(10)

相對貼近度即績效評價值Ej(李朝洪等， 2019b； 2020)為：

(11)

式中: 0 ≤Ej≤ 1 ,Ej越大，績效越好。

2.3.4 績效評判標準 一般地，績效評判標準如下： 績效評價值Ej∈[0，0.2)，“天保工程”績效水平為“略有下降”；Ej∈[0.2，0.4)，“天保工程”績效水平為“變化不大”；Ej∈[0.4，0.6)，“天保工程”績效水平為“略有好轉”；Ej∈[0.6，0.8)，“天保工程”績效水平為“變得較好”;Ej∈[0.8，1]，“天保工程”績效水平為“變得很好”(余亮亮等， 2015)。

3 結果與分析

由公式(1)、(2)、(3)、(4)及(5)得到指標的權重(表1)； 根據公式(6)、(7)、(8)、(9)、(10)及(11)計算2000—2018年黑龍江省重點國有林區“天保工程”績效評價指數(表2)。

3.1 各子系統績效評價結果與分析

3.1.1 資源子系統績效評價結果與分析 由表2和圖1A可見，2000—2010年，“天保工程”資源子系統績效值在0.019 0～0.324 2間，績效等級水平呈現“略有下降”向“變化不大”緩慢平穩上升趨勢，并于2009年跨上“變化不大”績效等級水平； 2011—2018年資源子系統績效值在0.413 9～0.748 0間，績效等級水平呈現由“略有好轉”向“變得較好”快速上升趨勢，并于2015年實現由“略有好轉”向“變得較好”績效等級水平的轉變，2015—2018年績效等級水平保持在“變得較好”并呈穩步上升趨勢。說明“天保工程二期”與“天保工程一期”相比，尤其2014年“全面停止天然林商業采伐”后，隨著資源保護強度的提高，森林資源得以天然繁殖生長和天然更新以及人工促進天然更新并呈現明顯的恢復性增長，通過封山育林和退耕還林等措施的落實，促進了森林資源的培育性增長，從而使資源子系統資源存量水平持續上升、資源子系統績效水平有了顯著的提高。由于“天保工程”資源子系統績效逐漸放大，“天保工程”區生態環境越來越好，推動了森林康養、森林生態旅游及林下經濟等轉型接續產業的發展和富余勞動力轉崗安置以及林區社會的穩定，截至2018年底，“天保工程”資源子系統績效值達到0.748 0，績效等級水平達到了“變得較好”。

表2 2000—2018年黑龍江省重點國有林區“天保工程”績效綜合評價指數①Tab.2 The comprehensive performance evaluation indices of natural forest protection project in the key state-owned forest region of Heilongjiang Province from 2000 to 2018

3.1.2 產業子系統績效評價結果與分析 由表2和圖1B可見，2000—2010年產業子系統績效值在0.182 7～0.232 5間波動，績效等級水平處于“略有下降”與“變化不大”盤整波動； 2011—2018年產業子系統績效值在0.424 4～0.776 4間，績效等級水平呈現先抑后揚由“略有好轉”向“變得較好”呈上升趨勢，2015—2018年績效值在0.706 6～0.776 4間，績效等級水平跨進“變得較好”并呈逐年上升態勢。2000—2010年“天保工程一期”期間，由于第二產業比重逐漸減小且降幅較大，工程區木材產量大致逐年減小，木材銷售量、人工林木材產量(除個別年份與上年大致持平)有下降趨勢，第一產業涉林產業總產值、食用菌產品產量、森林旅游與休閑服務產業總產值、林業第三產業總產值占林業產業總產值的比重都上升緩慢，年內完成林業產業發展投資總額較少且波浪式有升有降，年內完成林業支撐與保障投資總額大部分年份有減少，總體上，大多數指標增幅不大，有的指標出現減少情況，即在“產業產出能力”績效指數逐漸緩慢增加但是權重較小、“產業結構”績效指數大致逐漸減小、“產業投資”績效指數波浪式反復升降且權重接近7成的綜合作用下，“天保一期工程”產業子系統績效等級水平保持在“略有下降”與“變化不大”平穩波動； “天保工程二期”與“天保工程一期”相比，其產業子系統績效水平明顯提升，雖然在2011—2014年出現第二產業經濟產值及其比重的明顯下滑，但在2014年“全面停伐”后，由于加大了天保資金投入力度，推動了森林旅游、林產品、花卉等生態產業和產品的發展及預備資源的培育，第三產業比重逐漸增加，加快了林區產業結構調整，促進了經濟恢復性發展，為下崗職工和富余人員創造了諸多就業途徑，轉變了林區居民純以木材為生的理念，緩解了企業負擔，并實現了主要由天然林生產木材向人工林生產木材方式轉變的目標，使得林業產業結構出現向合理化和高級化發展的傾向，表明林業產業向著更健康、更可持續的方向發展； 全部林業產業投資逐步到位完成，進一步推動了林業產業的發展和林區經濟效益的提高，使得林業產業子系統績效逐漸增大，績效等級水平到2015年跨進“變得較好”后表現出明顯的逐年提高的后勁。截至2018年底，“天保工程”產業子系統績效值達到0.776 4，績效等級水平達到了“變得較好”。

圖1 2000—2018年“天保工程” 子系統績效時間序列Fig. 1 Performance evaluation indices of natural forest protection project subsystem from 2000 to 2018

3.1.3 社會子系統績效評價結果與分析 由表2和圖1C可見，2000—2010年社會子系統績效值在0.010 0～0.295 1間，績效等級水平由“略有下降”向“變化不大”逐年上升，并于2009年升級到“變化不大”績效等級水平； 2011—2018年社會子系統績效值在0.450 4～0.782 2間，績效等級水平由“略有好轉”向“變得較好”逐年提升，并在2014年績效等級水平升級到“變得較好”，2014—2018年社會子系統績效值在0.619 5～0.782 2間，績效等級水平處于“變得較好”中并呈逐年上升態勢?！疤毂９こ潭凇迸c“天保工程一期”相比，其社會子系統績效明顯提升，這主要歸因于天保資金到位使職工養老、醫療保險及在崗職工年均工資、離退休人員生活費逐漸提高，職工福利保障水平穩步提升，職工上訪率、家庭暴力現象也明顯下降； 加大了刑事犯罪打擊力度、加強了林區民主與法制建設，林區民主法治與治安環境得到了長足的改善，保護了林區職工群眾權益及消費者合法權益，促進了林區企業環境、消費環境、家庭環境的穩定與改善以及林區居民與自然的和諧發展。截至2018年底，“天保工程”社會子系統績效值達到0.782 2，績效等級水平達到“變得較好”，逼近最好績效水平。

3.2 “天保工程”系統綜合績效評價結果與分析

由表2和圖2可見，2000—2010年，“天保工程”綜合績效值在0.018 8～0.349 8間，績效等級水平由“略有下降”向“變化不大”逐年上升，并于2008年實現績效等級水平“變化不大”的升級轉變； 2011—2018年“天保工程”綜合績效值在0.559 4～0.753 2間，績效等級水平由“略有好轉”向“變得較好”波動上升，并于2013年績效等級水平實現“變得較好”的升級轉變，2013—2018年保持在“變得較好”績效等級水平并呈穩步上升趨勢。2000—2010年，在“天保工程”資源子系統績效逐漸提升、產業子系統績效處于“略有下降”與“變化不大”盤整波動以及社會子系統績效逐漸上升的作用下，“天保工程”綜合績效呈現緩慢上升趨勢； 2011—2018年“天保工程二期”，在“天保工程”資源和社會子系統績效逐漸上升、產業子系統績效先小幅度波動上升后逐步緩慢上升的作用下，“天保工程”綜合績效呈現波動上升趨勢； 其中，2012 年主要在產業子系統中的“產業結構”績效指數、“產業投資”績效指數下滑以及社會子系統績效中的離退休人員生活費降低的作用下，綜合績效等級水平在“略有好轉”中出現下滑； “天保工程二期”與“天保工程一期”相比，在績效均有明顯提升的“天保工程”資源子系統、產業子系統、社會子系統有效推動下，“天保工程二期”綜合績效也同步明顯提高，表明保護天然林、改善生態環境、建設預備資源、培育轉型替代產業項目等新經濟增長點、調整產業結構、轉崗及安置失業職工、社會保障等得到了有效推進和落實，并且“天保工程二期”目標實現程度較一期更明顯。2000—2018年用水平法計算的“天保工程”資源子系統績效、產業子系統績效、社會子系統績效、“天保工程”綜合績效年平均增長率分別為22.63%、7.59%、27.4%、22.76%，表明生態建設、民生與社會目標和“天保工程”總體綜合目標年平均實現相對較快，產業發展目標年平均實現相對較慢。截至2018年底，“天保工程”系統綜合績效值達到0.753 2，績效等級水平達到了“變得較好”。

圖2 2000—2018年“天保工程”綜合績效時間序列Fig.2 Comprehensive performance evaluation indices of natural forest protection project from 2000 to 2018

4 討論

4.1 各子系統對“天保工程”系統綜合績效的作用

系統層權重大小體現的是各子系統對“天保工程”系統綜合績效提升所起的作用和重要程度，由表1可知，資源子系統所占的權重最大(0.439 0)，產業子系統所占的權重墊底(0.265 2)，社會子系統權重居中(0.295 8)，這表明： 資源子系統是提升重點國有林區“天保工程”系統綜合績效的主要因子，客觀反映和印證了“天保工程”是以天然林保護與生態環境建設為主，社會子系統是提升重點國有林區“天保工程”系統綜合績效的保障，而產業子系統是實現重點國有林區“天保工程”系統綜合績效不斷提升的薄弱環節與掣肘。

4.2 影響“天保工程”子系統績效的主要控制層

從資源子系統控制層權重來看，資源存量權重(0.741 4)大于資源保護強度權重(0.258 6)，表明森林資源存量對“天保工程”資源子系統績效影響最為突出，“天保工程”資源子系統資源存量是前幾期資源保護強度作用的累積成果，因此更要加強森林資源保護的力度，才能持續提升資源子系統績效。從產業子系統控制層權重來看，產業投資權重(0.682 2)最高，產業結構權重(0.161 2)居中，產業產出能力(0.156 6)最小，表明產業投資對“天保工程”產業子系統績效影響最為突出，說明產業子系統需要在國家和地方持續定向的產業轉型投資推動下，進行產業結構的調整與優化，逐漸提高林業產業產出能力，才能促進產業子系統績效的不斷提升。從社會子系統控制層權重來看，職工社會福利保障權重(0.788 0)遠遠高于民生及治安的權重(0.212 0)，表明職工社會福利保障對“天保工程”社會子系統績效影響最為突出，反映了“天保工程”惠及社會福祉保障、促進社會和諧與穩定的宗旨，也說明在2010—2018年間，黑龍江省重點國有林區落實了林區相應社會基本保障體系，提高了在崗職工及離退休人員待遇水平，促進了國有林區社會的和諧與穩定。

4.3 影響“天保工程”控制層績效的關鍵指標

從資源子系統資源存量控制層的指標權重來看，各指標的權重大小都接近1/3，相對突出的是森林蓄積量權重(0.352 9)，表明森林蓄積量指標相對是資源子系統資源存量控制層績效提升的關鍵因子，林地面積、森林面積指標的作用也不可忽視； 從資源子系統資源保護強度控制層的指標權重來看，各指標的權重大小接近1/3，相對突出的是森林公園總面積占比指標權重(0.338 0)，表明森林公園總面積占比指標相對是資源子系統資源保護強度控制層績效提升起關鍵作用的因子，資源保護強度控制層的其他2項指標(尤其自然保護區面積占比)的作用也不容忽視。

從產業子系統產業產出能力控制層的指標權重來看，森林旅游與休閑服務產業總產值的權重(0.245 8)最大，表明森林旅游與休閑服務產業總產值指標是產業子系統產業產出能力控制層績效提升的決定因子，森林旅游與休閑服務業已成為助推國有林區轉型發展的綠色且富民的生態產業； 從產業子系統產業結構控制層的指標權重來看，泰爾指數的權重(0.798 5)最大，表明泰爾指數指標是產業子系統產業結構控制層績效提升的決定因子，也就是說產業結構控制層績效提升與否取決于產業結構合理化程度； 從產業子系統產業投資控制層的指標權重來看，年內完成林業產業發展投資總額的權重(0.807 8)最大，表明年內完成林業產業發展投資總額指標是產業子系統產業投資控制層績效提升的決定因子，也就是說產業投資控制層績效提升與否完全取決于來自國家、地方、企業自身及其他投資的總力度，如果各方面對林業產業的投資斷流或匱乏，不僅會極大頓挫產業投資控制層的績效，更會影響產業子系統及“天保工程”系統的績效。

從社會子系統職工社會福利保障控制層的指標權重來看，當年離退休人員生活費的權重(0.483 0)最大，在崗職工年均工資的權重(0.458 4)次之，表明當年離退休人員生活費和在崗職工年平均工資2項指標是社會子系統職工社會福利保障控制層績效提升的決定因子，而且前者比后者對社會子系統職工社會福利保障控制層績效所起作用更大； 從社會子系統民生及治安控制層的指標權重來看，家庭暴力投訴反映率的權重(0.378 4)最大，林區職工上訪率的權重(0.235 0)次之，表明家庭暴力投訴反映率和林區職工上訪率2個指標是關乎社會子系統民生及治安控制層績效能否提升的關鍵因素，而且前者比后者對社會子系統民生及治安控制層績效所起的逆向作用更大。

5 結論

1)以黑龍江省重點國有林區為例確定的“天保工程”績效評價指標體系熵權，客觀地折射出以天然林保護與生態環境建設為主、兼顧惠及民生、促進社會和諧發展以及助力國有林區產業經濟轉型發展的“天保工程”主要目標。

2)熵權TOPSIS評價模型結果表明： 2000—2018年“天保工程”資源子系統績效值、產業子系統績效值、社會子系統績效值及“天保工程”系統綜合績效值分別在0.019 0～0.748 0、0.182 7～0.776 4、0.010 0～0.782 2和0.018 8～0.753 2之間，總體上均呈現波動上升態勢。與“天保工程一期”相比，“天保工程二期”的資源子系統績效值、產業子系統績效值、社會子系統績效值及“天保工程”系統綜合績效值均有較大提升，績效等級水平都實現了由“變化不大”向“略有好轉”再向“變得較好”的轉變，截至 2018年底，各績效等級水平都達到了“變得較好”，但離“變得很好”的績效最好水平尚有“一個等級”差距。