社會主義核心價值觀“入法入規”文本研究
——以299部法律法規為分析樣本

宋維志

(西南政法大學 行政法學院， 重慶 401120)

一、引言

2012年11月，黨的十八大提出“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀”。在國家價值目標、社會價值取向、公民價值準則3個層面上，社會主義核心價值觀(以下簡稱“核心價值觀”)可進一步地凝練為“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”。2013年12月，中共中央辦公廳印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》(以下簡稱《培育和踐行意見》)提出，“法律法規是推廣社會主流價值的重要保證……注重把社會主義核心價值觀相關要求上升為具體法律規定，充分發揮法律的規范、引導、保障、促進作用”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)明確要求，“把社會主義核心價值觀融入法治建設”，并提出“加強重點領域立法、強化公共政策的價值目標、加強黨內法規制度建設……推動社會主義核心價值觀入法入規”。2018年5月，中共中央印發《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》(以下簡稱《規劃》)提出，“著力把社會主義核心價值觀融入法律法規的立改廢釋全過程，確保各項立法導向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力……推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系”。

社會主義建設與國家治理現代化需要法治作為保障[1]。法治成為核心價值觀之一，既在理論體系與實踐系統中極大提升了法治的地位，也為核心價值觀融入法治建設提供了渠道[2]。核心價值觀與法治建設具有融貫性[3]，將作為“德治”載體的核心價值觀融入法治建設，是實現“法安天下、德潤人心”美好愿景的關鍵一步[4]。自核心價值觀提出至今，將核心價值觀融入法治建設已逐漸成為社會共識。從《培育和踐行意見》到《指導意見》再到《規劃》，“社會主義核心價值觀融入法治建設”的宏觀構想具體落實到了核心價值觀入法入規上。融入的必要性問題已經解決，當下及以后所需面對的是核心價值觀如何融入法治建設的問題——易言之，核心價值觀應當如何具體地、可操作地入法入規。

正如學者指出，融入絕不是硬性推行，在實踐過程中需要找到符合法治思維和法治方式的進入方式[5]。現有研究認為，可將核心價值觀作為原則性條款引入法律文本，合適情況下亦可將其作為法律規則引入法律法規[6]；或將核心價值觀寫入憲法文本，并在此基礎上對已有規范進行修正，使所有法律法規都充分彰顯核心價值觀的具體要求[7]；亦或者，在核心價值觀的指導下加強重點領域立法[8]。綜觀現有研究文獻，學界對核心價值觀入法入規的研究大多是從學理上宏觀地論述“融入”的可能思路，多數文獻并未深入地研究入法入規的具體方法或實際現狀。“融入”至今仍停留在言語的修辭層面?；诖?，在現有文獻成果的基礎上，本文嘗試切換視角，從現有法律法規文本的實證分析出發，試圖“從文本到理論”地分析核心價值觀入法入規的實現方式。

二、核心價值觀入法入規的現狀分析

筆者以“社會主義核心價值觀”為關鍵詞，篩選出包含此關鍵詞的現行有效法律13部、行政法規4部、地方性法規282部(1)本文在“北大法寶”數據庫中以“全文”包含“社會主義核心價值觀”為條件進行檢索，在“法律”中獲得30條結果，在“行政法規”中獲得75條結果，在“地方性法規”中獲得334條結果。經篩選后得到現行有效的法律13部、行政法規4部、地方性法規282部。最后檢索時間為2020年1月1日。 事實上，“法律法規”一般做廣義理解，包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件等。但部門規章、地方政府規章、地方規范性文件等數量較多，為行文及分析方便，本文對“法律法規”做狹義理解，僅選取制定程序更為嚴格、可在司法裁判中適用的法律、行政法規、地方性法規進行分析。。

(一)核心價值觀在法律法規中的文本表現形態

1.入法入規數量分析

圖1 “社會主義核心價值觀”進入法律法規的時間

如圖1所示，《培育和踐行意見》出臺后，自2015年起，新立法或修訂的法律法規中開始逐漸出現“社會主義核心價值觀”的表述，并呈現出逐年增長趨勢。這一特點在地方性法規中表現的尤為明顯。2015年《立法法》修訂后，設區的市獲得地方立法權。在積極行使立法權的過程中，越來越多的地方立法主體選擇把“社會主義核心價值觀”寫入法律文本中。從2015年單年12部到2019年單年143部，短短5年時間，包含“社會主義核心價值觀”的地方性法規數量增長近12倍，單年立法量平均年增長率達186%。僅從數量的角度看，可以說，地方性法規至少在文本形式上積極響應了核心價值觀入法入規。

如果說地方立法主體因其數量龐大，使得相關地方性法規立法在數量上有明顯增長趨勢，那么法律、行政法規則在法律法規文本的重要性上響應了核心價值觀入法入規。以時間為序，2015年，《教育法》修訂后增加“對受教育者加強社會主義核心價值觀教育”的表述；2017年，《民法總則》把“弘揚社會主義核心價值觀”寫入第1條；《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》修訂后均把“弘揚/符合社會主義核心價值觀”寫入法條；2018年，《憲法修正案》在《憲法》第24條中增加“國家倡導社會主義核心價值觀”。這幾部關乎國計民生、規范政府立法的法律法規中加入有關核心價值觀的表述，使得入法入規的成果豐厚許多。

2.入法入規表述分析

圖2 “社會主義核心價值觀”關聯表述

如圖2所示，在299部法律法規中，“社會主義核心價值觀”共計出現336次。其中，以動賓結構“為/為了—倡導/弘揚/踐行/培育/體現—社會主義核心價值觀”的表述出現頻次最高，共計213次。“為了……”是典型的目的性表述，此類表述形式一般出現在法律法規開篇部分?！皯?要(堅持)以社會主義核心價值觀為引領”(36次)是另一種形式的目的性表述，表明該法律法規制定的目標是實現作為“引領”的社會主義核心價值觀。這兩部分目的性表述共計出現249次，占比高達74.1%。盡管兩種表述可能會在同一部法律法規中重復出現，但即使僅就“為了……”這一表述形式來看，在包含了“社會主義核心價值觀”的法律法規中，約有63.3%的法律法規將核心價值觀作為立法目的使用。

另一種較為常見的用法是把核心價值觀當作某種要求。具體表現為“要/應當—開展/加強—社會主義核心價值觀教育”(35次)、“(某行為)—要/應當符合—社會主義核心價值觀”(15次)、“要/應當—宣傳/傳播—社會主義核心價值觀”(13次)、“社會科學普及(的內容)包括—社會主義核心價值觀”(8次)。此類用法共計出現71次，占比21.1%。較之前種目的性表述，這一類表述顯然對核心價值觀的使用更為具體。法律法規條文內容雖并沒有明確說明應當如何實踐作為行為要求的核心價值觀，但至少可以試圖將某種行為與某種價值相對應，即核心價值觀在此處并非完全抽象的，存在進一步展開的可能性。

另有兩類用法雖使用頻次不多，但亦值得關注。在兩地“立法條例”中(2)參見《克孜勒蘇柯爾克孜自治州立法條例》第4條、《哈密市制定地方性法規條例》第4條。， “將社會主義核心價值觀融入地方立法”直接寫入法條，而其他地市的“立法條例”中并未見此種直接將中央文件精神寫入法條的做法(3)如《河北省地方立法條例》《湖南省地方立法條例》。。查閱《立法法》相關條款，亦未發現此種做法。多地《實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》中使用的是“(應當)將/把弘揚孝親敬老納入社會主義核心價值觀宣傳教育”(4)參見《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》第7條、《江西省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》第8條、《福建省老年人權益保障條例》第8條。。在這種表述中，核心價值觀并不是法條具體指向目標，“弘揚孝親敬老”才是法條指向的行為模式。與前述的幾種較為抽象的用法不同，這種表述方式將核心價值觀具體化為“孝親敬老”，使得法條所對應的行為更加明確。同樣的用法亦見于《中華人民共和國英雄烈士保護法》第3條：“英雄烈士事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀的重要體現?！?5)為制圖方便，筆者把《英雄烈士保護法》中此種用法歸入圖2中“納入核心價值觀”一類。

3.法條分布位置分析

圖3 “社會主義核心價值觀”在法律法規中出現的位置

如圖3所示，本文統計了299部法律法規中“社會主義核心價值觀”出現的位置及法律法規數量。按照我國立法習慣，法律法規中一般包含立法目的條款(6)全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會制定的《立法技術規范(試行)(一)》中規定：“法律一般需要明示立法目的，表述為：‘為了……，制定本法’，用‘為了’，不用‘為’。立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列?！?。立法目的一般出現在總則部分，法律法規未設置總則的一般在第一條或前五條范圍內。如果把總則及前五條范圍內出現“社會主義核心價值觀”表述的法條都視為意在表示立法目的，可以發現，此部分法律法規有247部，占比約82.6%。這一比例與前文在分析核心價值觀具體表述時得出的結論大致吻合?？梢哉f，至少在文本形式層面上，核心價值觀入法入規表現為“踐行社會主義核心價值觀”成為法律法規的立法目的之一。

核心價值觀唯一一次出現在附則部分是在《廣告法》中。《廣告法》附則部分第74條規定：“國家鼓勵、支持開展公益廣告宣傳活動，傳播社會主義核心價值觀，倡導文明風尚?！苯Y合法條前后文及修訂草案說明，此處“傳播社會主義核心價值觀”應理解為傳播核心價值觀所代表的12種價值觀，即國家鼓勵在公益廣告中對這12種價值觀進行宣傳(7)《關于〈中華人民共和國廣告法(修訂草案)〉的說明》中指出：“修訂草案還規定國家鼓勵、支持開展公益廣告宣傳活動，公益廣告的管理辦法，由國務院工商行政管理部門會同有關部門制定?！彪S后，有關部門出臺《公益廣告促進和管理暫行辦法》。其中第2條規定：“本辦法所稱公益廣告，是指傳播社會主義核心價值觀，倡導良好道德風尚，促進公民文明素質和社會文明程度提高，維護國家和社會公共利益的非營利性廣告。”由此可以看出，“社會主義核心價值觀”在此處只為了對公益廣告的內容進行確認，故其應為一個可以明確解釋的詞語。因此，應將此處的“社會主義核心價值觀”作為一個集合12個詞語的實意概括詞語理解。。此處的“社會主義核心價值觀”僅是作為一個具有概括性的詞語使用。

圖4 包含“社會主義核心價值觀”法律法規的類型分布

《中華人民共和國廣告法(修訂草案)(征求意見稿)》發布于2014年2月21日，彼時該草案已將核心價值觀寫入附則法條(草案第74條)。《中華人民共和國廣告法》可以說是在文本層面將核心價值觀入法入規的第一部法律。但值得思考的是，與2015年以后越來越多的法律法規把核心價值觀寫入立法目的不同，《中華人民共和國廣告法》僅把核心價值觀放在附則，且是做一個實意詞語而非高度抽象的目的性概念使用。這與之后的立法行文風格大有不同。

4.法律法規類型分析

圖4直觀地反映了表1中包含“社會主義核心價值觀”的299部法律法規在不同法律制度領域上的分布(8)表1、圖4中對法律法規類型的7種分類參考了《指導意見》及《規劃》對社會主義核心價值觀融入法治建設6個方面主要任務的歸納，并根據本文對法律法規的實際整理分類新增了“城市管理法律制度”。。不難看出，法律法規在文化、民生和道德3個領域立法最為活躍。2015年《立法法》修訂后，設區的市普遍獲得城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護3個方面的立法權，各地市積極行使立法權保護轄區內的歷史文化、非物質文化遺產等，促進了文化法律制度領域立法的活躍(9)在本文篩選的80部文化領域的地方性法規中，有27部是市級立法主體對歷史文化、非物質文化遺產等進行的立法，比例不可謂不高。。而民生和道德領域的重點立法，是2016年《指導意見》中重點強調的“加強保障和改善民生、推進社會治理體系創新方面的立法”，“注重把一些基本道德規范轉化為法律規范”(10)但值得注意的是，民生、道德領域的立法似乎并無法落入城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護這3個法定可以行使地方立法權的范疇。民生領域的58部地方性法規均為省或直轄市立法，在立法權限上并不存在問題，但道德領域現有的地方立法似乎值得進一步思考。例如，有71部以《x市文明行為促進條例》的地方性法規，此類旨在促進文明行為的法規無論在內容還是外觀上似乎都很難說是屬于3個法定立法范圍中的某一個，如何定位有待進一步論證。。

表1 包含“社會主義核心價值觀”法律法規數量分類

另一方面，在市場經濟法律制度、生態文明法律制度、城市管理法律制度等方面立法活動表現的并不積極。如果說市場經濟法律制度方面立法一般是中央立法主體立法范圍，故而立法(或修法)更為謹慎，法律法規數量較少、頻率更低，那么屬于地方立法權范圍內的生態文明和城市管理方面法律制度為何也并不積極？事實上，這種認知不應被過度理解，只能存在于本文所分析的法律法規范圍內。現行有效的關于生態文明的地方性法規至少有19部、關于城市管理的地方性法規至少有58部(11)本文使用“北大法寶”數據庫，分別以“生態文明”和“城市管理”為關鍵詞，在“地方法規”中檢索標題含有關鍵詞的法規，經篩選后分別得到現行有效的法規19部、58部。這一檢索方式是非常粗略的。可以合理估計，如果以更加精確、科學的方式進行檢索，可以得到的地方性法規數量比現有數量要多。。如果加上此類并不包含“社會主義核心價值觀”表述的法律法規，生態文明和城市管理方面的立法可能仍不及文化、民生、道德等領域活躍，但亦不會如圖4中所展示的那般低迷。這一方面合理解釋了圖4中的部分數據出現的現象，另一方面也可從側面得出一個結論：至少在生態文明和城市管理方面的法律法規中，包含“社會主義核心價值觀”表述的法律法規數量并不占多數。

(二)核心價值觀在法律法規中的變遷考察

1.新舊法律法規條文對比

在299部法律法規中，新立的法律法規數量居多；亦有部分法律法規是經修訂后繼續實施的?？疾旌笳呖梢园l現在文本層面核心價值觀是如何入法入規的。本文選取了部分經修訂的法律法規對新舊條文進行文本對照,如表2所示。

“社會主義核心價值觀”在法律法規修訂過程中寫入法條，一種路徑是通過法律目的條款，如《民法總則》，在“為了……”這一表述模式中直接加入“弘揚/踐行社會主義核心價值觀”?！稇椃ā分须m未使用“為了……”的表述模式，但第24條位于“總綱”部分，總體上也屬于目的性表述，且其修訂模式與前述兩部法律法規相同，都是在保持舊法條原文的基礎上直接加入“提倡社會主義核心價值觀”。

《公務員法》和《行政法規制定程序條例》的修訂模式在文本上與前述相同，即保留舊法條內容，直接加入“踐行/弘揚社會主義核心價值觀”。但此處法條性質與前述不同，這兩處修改均是在義務性規則中，即法條通過“應當……”的表述要求相關主體做出某種行為。如果說立法目的中的表述一般比較抽象，那么義務性規范的表述較之前者應更加具體，以明確義務內容。但通過表2中相關法條的對比，我們發現，二者的修訂模式是一樣的，只是在文本上加入“社會主義核心價值觀”。在義務性規則中，立法者并沒有進一步就這一抽象概念做出解釋。

表2 含“社會主義核心價值觀”的法律法規新舊條文對比

2.條文修訂動機

法律法規新舊條文的對比是考察法條變遷的一種方式，另一種方式是考察立法者修訂相關條文的動機?！稇椃ā返?4條中加入“倡導社會主義核心價值觀”的主要考慮是，“社會主義核心價值觀是當代中國精神的集中體現，凝結著全體人民共同的價值追求。作這樣的修改，貫徹了黨的十九大精神，有利于在全社會樹立和踐行社會主義核心價值觀，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想道德基礎”(12)參見時任第十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨《關于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明》中“四、關于憲法修正案(草案)的具體內容”。?！豆珓諉T法》中把“踐行社會主義核心價值觀”規定為公務員義務，是要“把深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、堅持和加強黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、貫徹新時代黨的組織路線、堅持黨管干部原則、旗幟鮮明講政治、踐行社會主義核心價值觀等要求體現到公務員法的修改過程和具體規定中”(13)參見時任全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀《關于〈中華人民共和國公務員法(修訂草案)〉的說明》中“二、修改的指導思想、總體考慮和起草過程”。。

相比之下，《民法總則》中加入核心價值觀相關表述的過程要曲折許多。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“加強市場法律制度建設，編纂民法典”的目標后，民法典的相關立法加快了進度，《民法總則》首先進入立法計劃。但考察《民法總則》多個立法草案文本(14)本文在“北大法寶”數據庫中以“民法總則”為關鍵詞，在“立法資料”中檢索，共獲得以下6個版本的立法草案：2015年《中華人民共和國民法典·民法總則專家建議稿(提交稿)》，2016年2月《中華人民共和國民法典·民法總則(專家建議稿)》，2016年7月《中華人民共和國民法總則(草案)》，2016年11月《中華人民共和國民法總則(草案)(二次審議稿)》，2016年12月《中華人民共和國民法總則(草案)(三次審議稿)》，2017年3月《民法總則(草案四次審議稿)》。，可以發現把核心價值觀寫入法條并不在最初的版本當中。從2015年《民法總則專家建議稿(提交稿)》到2016年11月18日公布的《中華人民共和國民法總則(草案)(二次審議稿)》，共4個版本的立法草案中均未寫入包含核心價值觀的內容(15)在此期間，僅在2016年7月5日公布《中華人民共和國民法總則(草案)》征求意見時，全國人大常委會法制工作委員會指出：“編纂民法典，應當堅持以下基本原則：一是堅持正確的政治方向；二是發揮立法的引領和推動作用；三是體現社會主義核心價值觀。”參見全國人大常委會2016年7月5日公布的《關于〈中華人民共和國民法總則(草案)〉的說明》。。二次審議稿征集意見結束后，2016年12月19日全國人民代表大會法律委員會在修改情況匯報中提出，根據一些全國人大常委會委員的意見，應將核心價值觀寫入《民法總則》(16)參見全國人大法律委員會在2016年12月19日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上作的《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國民法總則(草案)〉修改情況的匯報》。該報告指出：“一些常委會委員提出，按照黨中央關于把社會主義核心價值觀融入法治建設的要求，應當強調在民事活動中弘揚中華優秀文化，踐行社會主義核心價值觀。法律委員會經研究，建議將該條修改為：民事主體行使民事權利，應當節約資源、保護生態環境；弘揚中華優秀文化，踐行社會主義核心價值觀。并作為對民事主體行使民事權利的要求，移至民事權利一章中規定。(草案三次審議稿第133條)”。在隨后公布并征求意見的三次審議稿中，核心價值觀出現在第133條中，表述為“民事主體行使民事權利，應當節約資源、保護生態環境；弘揚中華優秀文化，踐行社會主義核心價值觀”。而從四次審議稿公布直至2017年3月15日通過全國人大表決，核心價值觀已不在第133條中，而出現在第1條中，表述為“為了保護民事主體的合法權益，調整民事關系，維護社會和經濟秩序，適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀，根據憲法，制定本法”(17)從三次審議稿到四次審議稿，“社會主義核心價值觀”在《民法總則》中位置、內容的變化非常顯著，三次審議稿時尚規定在第133條，四次審議稿時已出現在第1條。從2016年12月27日三次審議稿公布并征求意見，到2017年3月8日四次審議稿公布，期間收集到哪些修改意見并基于何種考量將“社會主義核心價值觀”寫入第1條，筆者沒有查找到相關的公開文件。。

同法律的修訂相比，行政法規、地方性法規的修訂較少有多次公布草案、征求意見或就修改情況做出說明并向社會公布的過程。通過梳理前文列舉的《憲法》《公務員法》《民法總則》修訂過程，可以發現，立法者對在修訂文本中寫入核心價值觀的解釋說明一般比較籠統，大多以“貫徹落實中共中央相關精神”為依據簡要帶過，較少詳細解釋寫入原因及適用的辦法。

三、文本層面入法入規的合理性分析

核心價值觀入法入規的一個主要方式是通過立法或修法把“社會主義核心價值觀”這一短語寫入法律條文，“融入”似乎已經轉化為了“寫入”。近年來，包括《憲法》《民法總則》《公務員法》等在內的多部重要法律及相當數量的地方性法規都采取了這種方式；并且可以預見，在未來幾年中，將核心價值觀寫入法條的法律法規數量將進一步增加。在理論界和實務界，對這一現象似乎已做默認態度，很少有人對這一方式的應然性提出反思。但直接將核心價值觀寫入法條是否合理？在法律法規體系中包含核心價值觀的法條又處于何種地位？筆者試圖就此類問題展開論證。

(一)作為立法目的的核心價值觀

1.核心價值觀在立法目的條款中的邏輯展開

立法目的是立法者希望通過所立的法獲得的結果[9]485。立法目的一般出現在法律法規文本的第一條，以“為了……”為表述方式。表3選取了部分法律法規文本做具體分析。

理解作為立法目的的核心價值觀，首先必須明確其內涵。根據十八大以來中央相關文件解釋，以“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”來理解核心價值觀應當是準確、完整的。因此，“為了—弘揚/培育/踐行/繼承—社會主義核心價值觀”這一表述在邏輯上可以展開理解為“為了—弘揚/培育/踐行/繼承—富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”。更進一步，這12種價值既可能是以“或”的方式并存，也可能是以“且”的方式并存，即“為了……”所希望實現的可能是12種價值中的某一種或某幾種，也可能是希望同時實現12種。而在此種語境下，顯然，使一種行為試圖同時實現12種價值目標，是極其困難的。因此，“為了……”應當理解為希望實現某一種或某幾種價值目標。

表3 部分包含核心價值觀的立法目的條款

2.核心價值觀寫入立法目的條款的效果

根據《立法技術規范(試行)(一)》中規定的“立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列”，參照此規定再把上述理解思路帶入表3中所列舉的法條，將可能出現如下情況：

其一，價值目標缺失。以《通遼市蒙古族音樂類非物質文化遺產保護條例》為例，該條例的核心目的是“保護蒙古族音樂類非物質文化遺產”，這一目的可以抽象為“保護傳統文化”。保護蒙古族音樂類文化是一個客體非常明確的目標，這一具體的目標在后一句“繼承和弘揚優秀傳統文化”中得到抽象概括。該句的表述思路很清晰，應當為“蒙古族音樂類文化(具體)—傳統文化(抽象)”。而再后一句“踐行社會主義核心價值觀”則和其前句無法有機融合——“保護傳統文化”應當具體對應到哪一種價值目標？似乎某一種或某幾種價值都無法在這一條文中得到“踐行”。

其二，價值目標重復。以《英雄烈士保護法》為例，該法的核心目的是“保護英雄烈士”，這一目的可以抽象為“愛國”。其后一句“傳承和弘揚英雄烈士精神、愛國主義精神”已經把“保護英雄烈士”抽象到“愛國主義精神”范疇。該句思路應為“英雄烈士(具體)—愛國主義精神(抽象)”。在其后“培育和踐行社會主義核心價值觀”中，能夠具體“培育和踐行”的應當是“愛國”。如果將其加入該句思路，將會出現“英雄烈士(具體)—愛國主義精神(抽象)—愛國(抽象)”的表述邏輯。在這句中，“愛國”這一抽象價值目標已在前句中表述充分，無需再做重復。

其三，價值目標關聯不緊密。以《民法總則》為例，該法的核心目的是“保護民事主體的合法權益，調整民事關系”，在以“人”為核心關照的前提下，《民法總則》嘗試提出更進一步的目標“維護社會和經濟秩序”。事實上，到此句為止，《民法總則》的立法目的已呈現出“人(具體)—秩序(抽象)”的邏輯。其后兩句“適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀”試圖進一步抽象?！斑m應中國特色社會主義發展要求”極其宏大，暫且置而不談；“弘揚社會主義核心價值觀”在此處展開后無法找到準確的價值目標與“人—秩序”的目標邏輯相對應?；蛟S自由、平等、公正、誠信等價值目標可以在《民法總則》的后續條款中找到對應，但這種對應并無法在“人—秩序”這一核心立法目標中找到緊密關聯。

以上3種情況分析均是試圖在邏輯和內容上具體地理解法律法規的立法目的。但遺憾的是，筆者發現“弘揚/培育/踐行/繼承社會主義核心價值觀”寫入立法目的條款后并不能完美地融入立法目的。再以《民法總則》為例，有學者認為把核心價值觀寫入立法目的有利于強化人們誠實守信、崇法尚德、推進誠信社會建設[10]，有利于百姓大眾了解把握民法的精神和目標追求[11]。誠然，以核心價值觀所倡導的12種價值目標為指導思想編寫相關法條，可能可以實現此種愿景，但此目標與在第一條中寫入“弘揚社會主義核心價值觀”有多少關聯，筆者持懷疑態度。再者，通過前文對《民法總則》各立法草案的梳理可以清晰地發現，“弘揚社會主義核心價值觀”是在草案四次審議稿(最后一稿)中才寫入第1條，此前多稿從未提起在第1條中寫入“弘揚社會主義核心價值觀”。從草案四次審議稿公布至表決通過僅7天時間，而《民法總則》各版本草案已歷數年之久。當然，僅從草案公布時間的長短并不能絕對地說明條文增刪的必要性，但論證時間長短可以一定程度反映立法者的立法考量。

另一方面，我們可以發現，在現有的已將核心價值觀寫入立法目的的法律法規中，如若刪除包含“社會主義核心價值觀”的表述，首先在文本上并不妨礙該法條的閱讀，其次在立法目的上不會削弱立法者希望實現的目標。誠如學者所言，將政治性用語納入立法目的條款，既可能增加法律法規的修訂成本，亦會為目的條款帶來不穩定的風險[12]。立法目的條款中不切實際的內容使得立法語言顯得空洞無物[13]115，“因此，不要講空話、套話，也不要把非目的性的內容寫進目的條文中去”[14]521。

(二)寫入義務性規范的核心價值觀

1.核心價值觀在義務性規范中的邏輯展開

義務性規范是對行為人的義務要求。當核心價值觀出現在義務性規范中時，就必須考慮該條文的具體適用問題。表4選取了部分法條做具體分析。

表4 部分包含核心價值觀的義務性規范

義務性規范是法律法規對相關主體為某種行為的要求，如果相關主體沒有為“應當”的行為，則需要承擔相應的法律后果。在義務性規范中，由于法律法規對行為人提出了行為要求，并預設了可能的法律后果，因此其所要求“應當”的內容必須明確、具體，否則行為人無法確定自己的義務范圍。由此可以邏輯地得出推論：法律法規條文中所出現的“應當—踐行/體現/弘揚—社會主義核心價值觀”必須得到更具體的解釋，否則行為人無法獲知自己的該項義務范圍。

前文已經提及，對核心價值觀準確、完整的理解，就是“富強、民主、文明、和諧， 自由、平等、公正、法治， 愛國、敬業、誠信、友善”。因此，“應當—踐行/體現/弘揚—社會主義核心價值觀”充分展開即應為“應當—踐行/體現/弘揚—富強、民主、文明、和諧， 自由、平等、公正、法治， 愛國、敬業、誠信、友善”。且因“應當”的范圍必須明確，故此處展開的12種價值之間是“且”的關系，即如果行為人沒有實現其中任何一種價值，“應當”都將被違反。至此，至少在邏輯上，目前所做的推理是沒有問題的。

2.核心價值觀寫入義務性規范的效果

那么，這種邏輯推演得到的義務范圍是否可以在實際的法律法規中得到合理合法的證成？我們嘗試回到表4中列舉的4個法條中。

《公務員法》要求，公務員應當“履行……帶頭踐行社會主義核心價值觀”的義務。“踐行”指實際做某事，亦即公務員應當帶頭在實際中做與上述12種價值相關的事。問題至此便十分明確，不談其他，僅以“友善”為例：如果公務員沒有實際做到“友善”，那么顯然“踐行社會主義核心價值觀”的義務沒有履行完成，因此就必須面對違反公務員義務所帶來的法律后果。很顯然，這是一個近乎荒謬的結論——但這一結論在邏輯上卻又是可以推出的?！坝焉啤眱H是人際交往中交往一方的為人處世態度，甚至在道德上也并無嚴格的要求?！安挥焉啤敝荒苷f明行為人為人處世的態度較為消極，甚至都無法因某人“不友善”而指責其“不道德”。再回到《公務員法》，如果公務員因其“不友善”(這里甚至無法明確“不友善”的對象，是行政相對人，還是其同事？)而承擔法律責任，那么不僅在情理上不符合社會的一般認知，同時可能會違反《憲法》等相關法律對公民人權的保護。其他11種價值亦同此理。

《行政法規制定程序條例》和《湖南省地方立法條例》都是立法規范，其首先必須符合《憲法》《立法法》的相關規定。亦同上理，立法者在制定或審查某部法規時，如何認定其“友善”與否？或是否“富強”“和諧”？很難想象，一部嚴格遵守《立法法》制定出來的行政法規或地方性法規因其“不友善”而被立法者否定。《重慶市全民健身條例》中的規定更無法解釋。如何理解“全民健身應當弘揚富強、民主、文明、和諧， 自由、平等、公正、法治， 愛國、敬業、誠信、友善”？且不說健身活動需弘揚如此之多的價值目標是否可能，在這么繁重的價值任務之下，《重慶市全民健身條例》還是否是為“健身”而制定的條例？

不難看出，在義務性規范中寫入“社會主義核心價值觀”，不僅無法實現其自身應有的價值倡導作用，反倒可能會使法律條文陷入法理、情理的解釋困境，甚至會瓦解該法律條文的合理性、合法性。在義務性規范中寫入“社會主義核心價值觀”，或許出發點是希望增加行為義務的價值導向，但核心價值觀的內涵的價值太過豐富，以至于其完全無法在義務性規范中獲得明確的義務范圍。上述例證便充分地證明了這種嘗試是不夠成功的。

(三)核心價值觀可否作為法律原則

1.核心價值觀作為法律原則的邏輯展開

對于核心價值觀入法入規的形式，有學者提出其作為法律原則是一個較好的切入口。“核心價值觀的理論高度契合了法律原則在制度構建中的本源性、基礎性及指導性地位。法律原則既是法的構成要素，又反映一般道德意識和準則，適用情形比規則寬泛。”[6]甚至由于核心價值觀因其對法律規范和司法適用具有指導意義，使得其比法律原則更具有指導性[15]。還有學者將核心價值觀視為法理的內容，作為對規則漏洞的補充[16]9-11。

寫入法律法規文本的核心價值觀能否視作為、實際作為，甚至超越法律原則適用？筆者仍以《民法總則》中的核心價值觀為樣本進行分析。

假設《民法總則》第1條中的“弘揚社會主義核心價值觀”可以作為法律原則，或可以作為對已有的法律原則未及之處的補充，那么首先需要確定已有的法律原則有哪些?！睹穹倓t》中明文規定的法律原則出現在第4、5、6、7、8、9條，分別為平等原則、自愿原則、公平原則、誠信原則、守法與公序良俗原則、綠色原則。根據相關條文內容，可以得出這樣的對照。

表5 《民法總則》中法律原則與核心價值觀對照

不難發現，核心價值觀所提出的3個層次的價值目標中，作為社會層面價值取向的“自由、平等、公正、法治”全部可以找到對應，作為公民個人層面價值準則的“誠信”可以找到對應。這與前文分析得出的《民法總則》在立法目的上所希望達到的“秩序”目標(“維護社會和經濟秩序”)相一致?！睹穹倓t》中的法律原則在核心價值觀中未對應的是作為國家層面價值目標的“富強、民主、文明、和諧”和公民個人層面價值準則的“愛國、敬業、友善”。換言之，核心價值觀如果作為《民法總則》中的法律原則，那么其補充的應當是這7種價值目標。

2.核心價值觀作為法律原則的效果

民法是市民社會的基本法。在以民事主體為調整對象的法律規范的視野中，“富強”可以作為民事主體對自身財產增長的愿景、對國家財富積累的期許，但能否在經濟活動中成功盈利，這是市場活動的結果，民法不參與調整；“民主”是民事主體對充分表達意見的要求，如何在民事商事活動中充分表達意見，《公司法》等法律法規有具體規定；“文明”是對社會成員行為舉止的道德鼓勵，不屬于民法調整對象；“和諧”是對良好社會關系的期盼，是對融洽的人際關系的倡導，不屬于民法調整范圍；“愛國”是對作為一國公民的政治道德要求，如果公民違反愛國的要求，其侵犯的不是民事主體間的法益，因此亦不屬于民法調整；“敬業”是對作為工作者的個人工作態度的要求，屬于道德要求，不屬于民法調整；“友善”是對生活在社會中的人為人處世的態度的期待，不友善甚至都不屬于“不道德”的范疇，民法更無需參與調整。

經過分析，我們可以發現，核心價值觀中未在《民法總則》規定的法律原則中有所對應的7種價值，并不屬于民法所應調整的范圍。換言之，核心價值觀中規定的12種價值，需要由民法納入作為原則的，《民法總則》已有相應條款；尚未明確為法律原則的，并不屬于民法調整范圍。由此可以得出兩點推論：其一，根據《民法總則》已規定的法律原則條款，其已充分反映了核心價值觀的價值倡導，可以自信地認為《民法總則》實現了核心價值觀在價值導向上“入法”；其二，核心價值觀在民法中的倡導已由若干明確法條實現，無需再將核心價值觀作為法律原則寫入《民法總則》。

法律原則作為法律規范體系中極為重要的一部分，有著悠久的歷史積淀與法律文化傳統。哪些價值應當上升為法律原則，并非立法者任意創造，而毋寧是由立法者在歷史傳統中發現、歸納、總結。法律原則對法律體系具有穩定作用，但其基礎是作為原則的價值已深入人心、千百年來由人們約定俗成地遵守。由此觀之，參考上述對《民法總則》的相關分析，筆者認為，把核心價值觀作為法律原則，既無必要，也缺乏法治傳統。

四、核心價值觀應當如何入法入規

(一)“融入”的解讀方式

根據中央文件精神及近幾年的立法實踐，核心價值觀“入法入規”的“入”大致可以作兩種理解：其一是在具體操作層面理解，“入”就是“寫入”，即把“社會主義核心價值觀”這一短語寫入法條文本中；其二是在抽象指導層面理解，“入”是把相關的價值目標“融入”法律法規所追求實現的目標，在思想指導層面實現核心價值觀的“入”。

如前所述，核心價值觀“寫入”法律法規條文中已有諸多立法實踐。但遺憾的是，無論是寫入立法目的條款還是具體法律規則中，這種“寫入”都是不成功的，不僅無法真正實現核心價值觀的入法入規，還可能引起核心價值觀系統與法律規范系統的不協調甚至沖突。因此，入法入規在“寫入”這條道路上是行不通的。那么，就另一條道路而言，在抽象的指導層面，如何實現核心價值觀在價值目標上“融入”法律法規？即如何既不寫入立法目的條款或作為法律原則，又實際上實現核心價值觀的價值目標指引？

回到《規劃》，我們可以找到一些思路。在中央有關部門負責人就《規劃》相關情況答記者問中，負責人指出，貫徹落實《規劃》，“要完善工作機制，深入分析社會主義核心價值觀的立法需求，完善立法項目征集和論證制度，制定好立法規劃計劃，加快重點領域立法修法步伐……要把社會主義核心價值觀作為立法起草、論證、協調、審議的重要內容，注重立法目標和價值導向、法律規范和道德規范的有機統一”[17]。

(二)“融入”的實現方式

根據這一解釋，可以歸納出兩種“融入”方式：其一，通過核心價值觀的指導，確定當前及未來的重點立法領域、明確立法規劃，合理地利用立法資源優先在核心價值觀需要的領域進行立法；其二是在法律法規的立、改、廢、釋過程中堅持以核心價值觀作為價值導向。

1.核心價值觀指導立法資源分配

通過核心價值觀加強重點領域立法，這一要求在《指導意見》中已經提出，并歸納出若干方面。如前所述，現有核心價值觀入法入規的實踐中，文化、民生、道德領域實踐最為活躍。參考中央有關部門負責人答記者問時對文化、民生、道德3個領域法律制度建設的具體安排，我們可以大致看出在這3個領域還有很多工作需要完成，如表6所示。

《規劃》中提及的應當在核心價值觀指導下進行立法或修法的領域，雖已完成一些，但仍有不少領域有待加強。且即使是已制定了相關法律法規的領域，亦是以較為分散的地方立法為主，對于某一領域在時間、空間上的立法仍需繼續補充。同時，對于生態文明法律制度、民主政治法治化等目前立法尚不充分的領域，應當給與適當立法資源傾向，通過合理分配立法資源，內在體現核心價值觀的引領。

表6 《規劃》相關意見的立法現狀概覽

2.核心價值觀引領立、改、廢、釋

對于在法律法規的立、改、廢、釋上堅持以核心價值觀為價值導向，充分體現在立法全過程中對法律法規整體及具體法律條文的價值引導上。以《民法總則》的制定過程為例，全國人大常委會法制工作委員會在對草案進行說明時指出，“編纂民法典，應當堅持以下基本原則：體現社會主義核心價值觀”。在立法的過程中堅持“體現社會主義核心價值觀”的基本原則與前述嘗試將核心價值觀作為民法基本原則截然不同，前者是對立法整體工作的價值目標把控，是宏觀抽象的，而后者是必須得到清楚明白解釋的，是需要應用于司法實踐的。在立法過程中堅持核心價值觀的價值引領，既可以是直接的，如將部分價值目標提煉為民法原則；也可以是間接的，如愛國、富強這些核心價值，可在民法的良性實施過程與結果中九曲回廊式地得到響應[11]。

無論是作為重點立法領域確立之標準，還是作為法律法規立、改、廢、釋過程中的價值導向，核心價值觀以“指導思想”的抽象形式“融入”，最終以此路徑實現“入法入規”，這既在價值導向上響應了十八大以來的號召，也有效地維護了法律規范體系的合法性、穩定性。

五、結語

近幾年的立法狀況顯示，核心價值觀進入法律法規文本的情況越來越頻繁。包含“社會主義核心價值觀”的法律法規的數量逐年快速增長。但遺憾的是，直接寫進法條的核心價值觀并沒能發揮其應有的價值導向作用。核心價值觀寫入立法目的條款既會破壞立法目的的原有邏輯結構，又可能架空立法目的的實在性；出現在法律規則，尤其是義務性規范中的“社會主義核心價值觀”，不但可能解構法律規則的確定性，還有可能消解法律規則的合法性；而試圖將核心價值觀確立為立法原則，則會遇到價值重復與缺乏法治傳統的障礙。實證分析證明，核心價值觀在法律法規文本中可能存在破壞法律規范體系合法性、架空應有立法目的的巨大風險，把核心價值觀直接寫入法律文本并不是立法學意義上的較優選擇。

核心價值觀寫入法律法規條文的初衷或許是好的，但事實證明，簡單地入法入規不僅無法實現“融入法治建設”的原初目標，反倒會適得其反，使得核心價值觀陷入內容空洞、根基松散甚至實質違法的窘迫境地。在這一語境下，與其為了顯示“融入”而簡單“寫入”，讓核心價值觀處于法理的悖論之中，反倒不如恢復法律規范體系的純粹狀態，避免規范體系與價值體系的混亂。

核心價值觀自十八大被提出以來，在國家政治生活、法治建設中的位置越來越重要。我們應該牢記的是，作為政治性話語被提出的核心價值觀，始終應堅守其自身的政治屬性。只有準確地把握核心價值觀作為政治性話語的屬性，才能進一步有效地踐行核心價值觀。明確這一點對于當下及今后的立法活動意義重大：核心價值觀不是法律規范，也不應當成為法律規范；實現核心價值觀“入法入規”，積極響應“把社會主義核心價值觀融入法治建設”，不是機械地將核心價值觀寫入法律法規文本，而是要將其對立法活動的價值引導體現在確定立法領域、創設法律法規的整體過程中。只有在宏觀層面恰當地提出核心價值觀，使核心價值觀真正處于引領地位，才能最大效能地發揮其價值導向作用。