放管服背景下的我國通用航空法規體系解讀與重構

劉睿航 陳農田 李嘉偉 孟憲卓 呂政鋼

（中國民用航空飛行學院，四川 廣漢 618300）

0 引言

通用航空產業是我國目前高度重視的新興戰略產業。 近幾年來，通用航空業發展迅速；但和發達國家相比，我國的通航領域基礎差、起點低、發展較晚、基礎建設較為薄弱，當前我國的通用航空業仍有較大的發展空間。 我國通用航空業的發展現狀與我國目前全球第二大經濟體的經濟實力和人民日益增長的社會需求不匹配。

近年來國家對通用航空的發展越來越重視，下發了系列重要文件，視通用航空為我國經濟發展的重要引擎，而民航系統的當前重要任務就是深化放管服改革思想。 通用民航法規體系要遵循分類管理的原則，要突出以放為主的導向， 要把握好放管結合的尺度。在當前中國經濟高速騰飛的大環境下，正是通用航空業井噴式發展的最好時機，但我國通用航空法規完全套用運輸航空方面的法規，并沒有形成獨立的通用航空法規體系，束縛了通用航空的發展，因此重構通用航空法律法規體系亟待開展。

1 我國通用航空發展法規重構需求分析

自改革開放以來，我國大多數產業呈騰飛的姿態發展，而通用航空的發展卻十分緩慢，沒有充分發揮出自身產業鏈條長、服務領域廣的特點[1]。 據市場分析， 中等收入群體是支撐國家通航產業發展的中流砥柱。當前，我國中等收入群體已達4.5 億人，已具備了國民通航航空發展井噴式發展的先決條件， 但我國通航產業發展卻沒有明顯爆發， 這與我國全球第二大經濟體的經濟實力和日益增長的社會需求不匹配。 而且我國之前在航空體系的建設上也出現了嚴重的兩翼結構性不平衡的問題。 究其原因，是由于我國目前尚未形成完善的通用航空發展法規體系，我國之前的通用航空法規體系是完全照搬套用的運輸航空法規體系規章制度，沒有做到對癥下藥，沒有區分通用航空和運輸航空的根本區別， 嚴苛的運輸航空法規在極大程度上限制了通用航空的飛速發展速度，因此，我國亟待形成獨立、符合國家國情、有國家特色的通用航空法規體系， 這也是我國目前通用航空領域的當務之急。

我國自2016 年開始對政府部門進行“放管服”政策改革。 放管服是簡政放權、放管結合、優化服務三個政策的簡稱。 這一政策恰好與我國通用航空的發展方向相吻合。 我國通用航空發展晚、基金不充足、人才數量不足，大多數通航機場與公司服務的方向是為大航空公司培訓民航飛行員，沒有充分利用我國低空空域所能帶來的經濟及生產價值，主要原因在于我國通航法規不健全，我國通航法規參考運輸航空，準入門檻與通航相類似，過于嚴苛，導致中小企業很難獲得相應通航資格審批。 在地區空管管理上不進行細致分類， 將通用航空與運輸航空在同一種要求下進行管理，導致通航相關管理條例過多，操作復雜，很難獲取起飛資格。 正是因為上述的準入門檻過高，地方政府對于通航的發展給予的力度不是很明顯。 因此，我國需要推動通航法規的重構與改革，促進我國通用航空的發展，為我國的航空產業添磚加瓦。

2 以美國為代表的通用航空發達國家法規體系分析

通用航空發展水平反映的是國家綜合發展水平,歐美等西方發達國家通用航空的發展得益于其完善的法治保障[2]。 在第二次世界大戰后由于大量的飛行員不再服役于軍隊，通航業飛行人才數量暴增，這也使得美國的通航業迎來了極大的發展。 在幾十年的發展中，美國政府、企業、研究機構共同研究并制定了諸多通用航空發展項目和產業發展規劃。 美國在1978年頒布《航空公司放松管制法》，實行基本航空機上服務項目,2000 年，根據《21 世紀航空投資與改革法案》啟動了支線航空服務發展項目，致力于提高美國支線航空的服務水平。 這些計劃（規劃）在“國家通用航空藍圖” 的統一指導下, 計劃把通用航空作為除運輸航空，軍用航空外的第三種國家航空運輸力量,極大地提高了美國的航空運輸與物流保障能力。 從法律體系角度看，美國航空法體系比較完備系統，除了航空法之外，還有各種與空域、機場、服務保障等相關的法規政策，以及特定的資金補助項目。 從法律內容角度看,美國航空法比較科學，可操作性較強，目標明確[3]。

對于老牌航空強國英法德在歐盟成立后面對各國家航空法規不同、標準不同、語言不通的困境，歐盟積極改革，實施“歐洲單一天空計劃”，將通用航空的市場監管放寬，保障通航進入機場的權利，簡化通航機場的審批手續， 對通航的安全監管做到合理合規，這一點與我國的放管服政策有異曲同工之妙，也可見我國通航業的發展與歐美各國相比，確實存在著較大差距，歷經幾十年的改革，當下歐洲通航產業的規模不容小覷，從歐盟的成果來看推動跨國際跨地區的通航合作雖然有一定的困難但是如果推動成功帶來的經濟政治價值回報將會很高。

3 我國通用航空法規現行體系梳理與解讀

隨著我國國力的日益壯大，空域相關改革步步開展，通用航空的發展前景變得逐漸令人看好。 對此梳理我國現有的通航法規對改善我國通航現狀發現我國現存法律的不足有重要作用。 首先通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動， 而我國的通航定義還將航空作業包含在內，這一點雖然與國際《芝加哥公約》中對通航的定義有所不同，但是也保持了自己的特色。 梳理我國通航法律法規及民航規章如圖1 所示：

不難看出，我國目前關于通航的法規已太過冗雜籠統，無法對通航的發展起到科學指導作用，國家政法、行政法規、民航規章三個層次都存在著一定問題，例如《中華人民共和國民航法》中有關規范通用航空活動的律法只有第十章共六條，六條律法根本無法涵蓋我國通航發展中出現的所有問題，除去三個主要組成層次， 還存在幾百份與通航有關的規范性文件，而縱觀在整個民航也只有744 份， 數量高達50%以上，這些復雜的法律法規無法起到規范通航發展的目的，有的甚至還制約了通航業的發展，應當給予簡化。 并且我國不少通航法規照搬運輸航空，存在很多標準過于嚴苛，程序過于煩瑣的情況，因此，構建一套適用于通航的法規體系是十分有必要的。

在民航局不懈的努力下，最終明確了通航法規體系重構的兩個框架——通航業務框架和通航法規框架[4]。 這預示著民航局終于意識到當前復雜混亂的法律體系大大限制了通用航空業的發展，及時改變管理思路，合理布局通用航空法規體系。 在新冠肺炎疫情肆虐的大環境下，運輸航空損失慘重，但通用航空憑借其快速高效、靈活安全的特性，并未受到如運輸航空般慘烈的影響。 這得益于通用航空和運輸航空的特點不同，再加上通用航空巨大的發展潛力，如果再能有一套完整獨立不同于運輸航空的法規體系，會讓通用航空業有更迅猛的發展勁頭。

圖1 與我國通航有關的主要法律法規

4 我國通航法規體系重構實施路徑

為進一步推動和實現通用航空高水平發展，深入推進放管服改革， 民航局改變通用航空管理思路，在放管服改革思想的基礎上，制定了不少有利于通航發展的利好政策。 而通航法規兩個框架的建立也標志著我國自上而下的通航法規體系重構的序幕已經緩緩拉開，也預示著我國通用航空法規體系的重構迎來了最成熟的時機。 在放管服改革思想的大背景和兩個框架的大構架下，筆者提出幾條我國通航法規體系重構的路徑如圖2 所示：

圖2 我國通航法律法規體系重構實施路徑

4.1 組織保障，合理布局通航法規體系

我國通航領域的法律體系尚未建成，只是民用航空法律體系的一部分分支，不少法規與運輸航空共享法律的基本原則。這樣的現狀并不利于通用航空的高速發展， 也使通用航空無法充分發揮自己靈活多變的特色，雖然我國近幾年來對通用航空業的重視程度有所加強， 民航局出臺了一系列的規范性文件對通用航空的發展起到了一定的指導作用， 但是層級有待提高，且內容有所重復。 因此由民航局組建專門的領導小組， 厘清通用航空的管理思路就顯得尤為重要，在通用航空業建立起一套以國家法律為核心，由行業規章、 規范性文件和地方法規共同構成的法規體系。

4.2 通航法規體系重構應具有針對性和靈活性

通航業務框架的重構拓展了通航機型的選擇范圍[5]，根據通航的兩個框架標準，有將近55 種機型可供通航公司選擇[6]，而在通航機型的拓展同時，相對應的通航法規體系也應該及時跟進，除此之外還要充分考慮到我國經濟發展的區域性，新疆、西藏、內蒙古、云貴川等地的特殊地形地貌， 港澳地區的特殊政策，特殊的通航業務應具有針對性的通航法律法規進行匹配。 另一方面，重構過程中充分調整規范性文件，不能夠死板的搬用運輸航空的法律法規，只有更加靈活的法律體系才能充分發揮通用航空的特點，實現放管結合的目標，達到提升服務質量的目的，例如，放開通用航空中直升機市場和機型的限制，采用飛機和直升機座位數與商載并行的方法等。 通航人員的部分執照和通航機場的使用標準也應當具有特殊性，與運輸航空的證照頒發進行區分。

4.3 無人機法制，加快無人機領域通用航空立法進度

無人駕駛航空器是目前航空業重點研究的對象，也是新興產業之一。 在疫情的大背景下，全球民航業遭遇了滅頂之災，運輸航空業首當其沖，而無人駕駛航空器卻在抗疫防疫方面大顯身手，充分發揮了其安全、靈巧的特性。 我國目前通用航空飛行人才短缺，不同于運輸航空公司對飛行員的批量式培養，短時期內通航飛行人才儲備少的現狀難以改變，而當今無人駕駛航空器技術水平的逐年提升和我國經濟高速發展的趨勢， 使無人機在通航領域的應用需求日益增加。可目前通航法規體系尚不完善，有關通航無人機領域的法律法規更是稀缺，大多數依靠不具有法律效力的規范性文件來對無人機通航領域進行規范, 亟須制定對應的通航法規規章來使得無人駕駛航空器的人才培養和通航應用步入正軌，才能與無人機這一新興領域的飛速發展趨勢相匹配。

4.4 利用兩個框架的強制性，對通航業務進行分類和差異化管理

通航兩個框架的提出是對通航行業管理思路自上而下的改變，同樣法律對通航也有著強制性的框架作用， 而當前通航業的一個較大問題是通航涉及面廣、服務鏈條長，卻沒有將通航的業務分類分項納入通航所屬的法律體系內。 當務之急是借助兩個框架的指導性和法規的強制性，形成一個完整細化的通航法規體系框架，對通航業務實施差異化管理，例如，是否使用通用航空機場、是否屬于載人飛行、個人用通航飛行和企業用通航飛行， 短途運輸業務或者作業飛行，通航業務龐大的涉及面不應該只存在一種管理指標或管理要求。

5 結語

近幾年來，通用航空仍然屬于一種小眾化的出行方式，但是國家已經注意到了通用航空的騰飛發展和光明前景，出臺的較多規范性文件也預示著國家對通用航空的支持逐漸具體化，目前通航的法律法規的數量較少，體系較為薄弱，而松散凌亂的法律體系又有很大一部分是照搬運輸航空，這樣一來通用航空高效迅捷、私密安全的特點就無法充分發揮。 當前我國通航法律法規的重構已經處于起步階段，建立嚴謹合理的法律法規體系，可以借鑒通航業發達的歐美民航強國的法律法規體系立法經驗， 更重要的是要結合我國的放管服政策和通航發展狀況改變管理思路，放寬對通航飛行的管理， 構建有利于通航發展的法律法規體系。