地方數(shù)字立法的創(chuàng)新探索
——基于杭州的實(shí)踐樣本分析

程 晟，陸施予，黃小依，毛麗英

一、引言

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐行進(jìn)到哪里，立法就應(yīng)跟進(jìn)到哪里[1]。立法是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益的調(diào)整器，是引導(dǎo)、規(guī)范、保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要法律手段[2]。地方立法，即特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和修改、廢止效力不超出本行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱，包括各省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府制定政府規(guī)章等的活動(dòng)[3]。地方立法權(quán)行使的目的在于規(guī)范引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、激發(fā)當(dāng)?shù)貏?chuàng)新活力。大數(shù)據(jù)具有技術(shù)屬性與社會(huì)屬性。一方面，伴隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了革命性變革。另一方面，大數(shù)據(jù)也在信息保護(hù)、算法歧視、取代人工、道德倫理以及社會(huì)治理方面帶來了不可避免的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。運(yùn)用法治思維，在法治的核心環(huán)節(jié)立法階段，對(duì)大數(shù)據(jù)的健康、安全和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，已經(jīng)成為當(dāng)下法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

二、浙江數(shù)字化發(fā)展歷程

黨的十九屆五中全會(huì)提出，“我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，要“加大數(shù)字化發(fā)展”，“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”，要“加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)治理數(shù)據(jù)庫(kù)等建設(shè)，提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段輔助治理能力”。數(shù)字立法已經(jīng)成為時(shí)代主題，數(shù)字技術(shù)變革在推動(dòng)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力變革的同時(shí)也對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生了極其深刻的影響，并顯示出其在治理中的基礎(chǔ)性、支撐性、引領(lǐng)性地位。數(shù)字立法就是通過數(shù)字化、智能化手段賦能，促使立法向更加高效、更加科學(xué)、更加透明、更加民主、更加多元、更加包容、更加精細(xì)的方向發(fā)展。綜上所述，數(shù)字立法不是簡(jiǎn)單地將數(shù)字技術(shù)與法律條文相加，也不僅僅是法治的一種工具或者手段，而是為了適應(yīng)地方社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和治理需求變化，將數(shù)字技術(shù)與法定事項(xiàng)有效疊加，形成一種內(nèi)在推動(dòng)地方治理模式變革和轉(zhuǎn)型的有效途徑。

“數(shù)字浙江是全面推進(jìn)我省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化、以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的基礎(chǔ)性工程。”2003年1月，在浙江省十屆人大一次會(huì)議上，時(shí)任省委書記習(xí)近平同志提出“數(shù)字浙江”建設(shè)。縱向梳理浙江數(shù)字治理的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段的電子政府，關(guān)注如何方便使用者和節(jié)約成本，提供政府的網(wǎng)上服務(wù)，實(shí)踐動(dòng)力來源于政府效率的提升，實(shí)踐渠道以政府網(wǎng)絡(luò)為主。第二階段的服務(wù)政府，關(guān)注公民的需求，與第一階段相比，政府的被動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)，實(shí)踐動(dòng)力是政府的公開透明，實(shí)踐渠道也逐漸從電腦客戶端拓展到了各種移動(dòng)終端。第三階段的城市治理，通過實(shí)時(shí)采集車流變化數(shù)據(jù)優(yōu)化交通信號(hào)燈控制，首創(chuàng)交通延誤指數(shù)，以數(shù)字治堵。在數(shù)字治堵的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，全面拓展數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)行“用一部手機(jī)治理一座城市”。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，首創(chuàng)上線“杭州健康碼”“企業(yè)復(fù)工數(shù)字平臺(tái)”，解決了復(fù)工復(fù)產(chǎn)帶來的人員流動(dòng)需要和疫情防控下人員管控的“兩難”問題，有效應(yīng)對(duì)城市的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，數(shù)字化治理從日常模式延伸到了應(yīng)急事件處置。

從2000年起，杭州就提出了“構(gòu)筑數(shù)字杭州，建設(shè)天堂硅谷”，2014年又在全國(guó)率先提出發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)智慧應(yīng)用，將信息經(jīng)濟(jì)列為全市“一號(hào)工程”。2016年G20峰會(huì)上通過《G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，首次將數(shù)字經(jīng)濟(jì)列為G20創(chuàng)新增長(zhǎng)草圖中的重要議題，杭州成為中國(guó)首提“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的城市。2016年，杭州在全國(guó)率先啟動(dòng)建設(shè)城市大腦治堵。2018年7月，杭州市委十二屆四次全會(huì)明確提出聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)“一號(hào)工程”，并宣布了打造全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城的行動(dòng)計(jì)劃。2019年，杭州城市大腦“數(shù)字駕駛艙”上線，這一中樞算力打造的在線化、智能化平臺(tái)，既可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和智能預(yù)警，也可以發(fā)布指令和調(diào)配資源。2020年，習(xí)近平總書記在杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心考察時(shí)，高度肯定了杭州市運(yùn)用城市大腦提升交通、文旅、衛(wèi)健等系統(tǒng)治理能力的創(chuàng)新成果，并對(duì)杭州提出要求：在建設(shè)城市大腦方面繼續(xù)探索創(chuàng)新，進(jìn)一步挖掘城市發(fā)展?jié)摿Γ涌旖ㄔO(shè)智慧城市，為全國(guó)創(chuàng)造更多可推廣的經(jīng)驗(yàn)。因此，將杭州作為地方實(shí)踐的代表具有一定的典型性。

三、數(shù)字時(shí)代地方立法的實(shí)踐——以杭州為例

（一）概述

根據(jù)筆者調(diào)研，2018年至2020年，杭州正式出臺(tái)地方性法規(guī)10項(xiàng)，政府規(guī)章12項(xiàng)，共計(jì)22項(xiàng)。其中，2018年7項(xiàng)，2019年6項(xiàng)，2020年9項(xiàng)，立法數(shù)量基本保持年度平穩(wěn)（見圖1）。從內(nèi)容上看，立法涉及的領(lǐng)域主要在社會(huì)管理方面，具體分布情況如下（見圖2）。

圖1 2018—2020年杭州立法項(xiàng)目數(shù)量分布情況

圖2 2018—2020年杭州立法項(xiàng)目涉及領(lǐng)域分布情況

（二）樣本分析

逐條梳理這些立法內(nèi)容后，得到立法中有關(guān)數(shù)字的信息大致如下（見表1）。從數(shù)量上看，有半數(shù)項(xiàng)目的法律規(guī)章條文提到了與數(shù)字有關(guān)內(nèi)容。從涉及的領(lǐng)域看，涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)文明五個(gè)大類。數(shù)量之多、領(lǐng)域之廣，說明數(shù)字化發(fā)展與立法實(shí)踐緊密相連。

除了表1中列舉的立法項(xiàng)目外，《杭州市城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》是專業(yè)數(shù)字化創(chuàng)制性法規(guī)，而《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》是全國(guó)率先啟動(dòng)人臉識(shí)別禁止性條款的地方立法，具有較強(qiáng)的代表性，下文著重以此作為樣本進(jìn)行分析。

表1 2018—2021年杭州立法項(xiàng)目中的“數(shù)字”相關(guān)條款匯總

1.《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》

“城市大腦”是基于云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)構(gòu)建的，支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的開放式智能運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，是數(shù)字浙江建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施和綜合應(yīng)用工具[4]。2020年10月27日，杭州市十一屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過《杭州市城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》，成為全國(guó)城市大腦領(lǐng)域的首部地方性法規(guī)。《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》作為創(chuàng)制性法規(guī)，一是用立法的形式首次明確了城市大腦的范疇、定位和功能，對(duì)主要包含的四個(gè)要素都進(jìn)行了定義，二是通過立法明晰了數(shù)據(jù)質(zhì)量權(quán)屬和安全管理，并保障數(shù)據(jù)采集對(duì)象的知情權(quán)、選擇權(quán)，三是通過立法鼓勵(lì)和支持企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等利用開放的數(shù)據(jù)依法開展應(yīng)用開發(fā)、科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新等活動(dòng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)全業(yè)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，四是針對(duì)部分特殊群體存在“被數(shù)字化”困境的現(xiàn)狀，通過立法規(guī)定完善線下服務(wù)和救濟(jì)渠道，保障公民選擇傳統(tǒng)服務(wù)方式的權(quán)利。這部地方性法規(guī)，有助于推動(dòng)城市大腦建設(shè)在法治軌道上長(zhǎng)效運(yùn)行，為探索城市治理現(xiàn)代化提供杭州方案。

具體來說，《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》對(duì)政府職責(zé)和部門職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定（第五條、第六條），對(duì)城市大腦的定義有了清晰的界定（第三條），對(duì)城市大腦的四個(gè)要素，即中樞系統(tǒng)（第七條）、系統(tǒng)平臺(tái)（第八條）、數(shù)字駕駛艙（第九條）、應(yīng)用場(chǎng)景（第十條）作了進(jìn)一步明確，明確了數(shù)據(jù)采集的原則和規(guī)定（第十一條、第十二條、第十三條），厘清了數(shù)據(jù)使用規(guī)范（第十四條），界定了數(shù)據(jù)管理與權(quán)利（第十五條、第十六條），提出了數(shù)據(jù)共享與開發(fā)（第十七條），規(guī)定了數(shù)據(jù)利用（第十八條），建立了安全責(zé)任及處置機(jī)制（第十九條、第二十條），完善了考核評(píng)估（第二十一條），規(guī)定了法律責(zé)任（第二十二條、第二十三條）。

2.《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》

物業(yè)管理工作長(zhǎng)期以來以行業(yè)管理為主，基層政府的整體支撐不足，與基層治理體系的融合度不夠，對(duì)于基層治理的規(guī)定較為籠統(tǒng)。《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》包括總則、物業(yè)管理區(qū)域、業(yè)主和業(yè)主組織、前期物業(yè)管理、物業(yè)服務(wù)、物業(yè)的使用和維護(hù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等，共九章九十三條。將物業(yè)管理納入基層治理體系，明確物業(yè)管理區(qū)域如何劃分，鼓勵(lì)運(yùn)用數(shù)字賦能物業(yè)管理，倡導(dǎo)業(yè)主投票采用電子方式，用以解決業(yè)主投票率低、決策難的問題。

具體來說，《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》在業(yè)主身份確認(rèn)（第八條）、業(yè)主大會(huì)會(huì)議監(jiān)督（第十六條）、業(yè)主委員會(huì)委員罷免（第二十五條）、業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)決策監(jiān)督（第二十七條）、業(yè)主委員會(huì)資料移交（第三十一條）、審計(jì)監(jiān)督（第三十四條）、物業(yè)管理委員會(huì)（第三十六條、第三十七條、第三十八條）、物業(yè)管理區(qū)域劃分（第三十九條）、物業(yè)承接查驗(yàn)（第四十三條）等大量條文中均融入“城市大腦”智能化平臺(tái)，真正將物業(yè)管理工作納入基層數(shù)字治理體系，與數(shù)字化手段密切相關(guān)。

（三）實(shí)踐價(jià)值

一是破解新問題，是推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化的必然要求。“城市大腦”通過數(shù)字化手段打通信息壁壘，喚醒沉睡的數(shù)據(jù)，為優(yōu)化公共資源配置、宏觀決策指揮、事件預(yù)測(cè)預(yù)警、治理“城市病”等提供支持，通過對(duì)城市數(shù)據(jù)的系統(tǒng)歸集、即時(shí)分析和深度研判，進(jìn)一步提升應(yīng)急處突和各類風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防能力水平，對(duì)于推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化具有重要的先行先試意義。為進(jìn)一步推進(jìn)“城市大腦”建設(shè)步入規(guī)范化、法治化軌道，探索杭州“城市大腦”數(shù)字賦能城市治理的模式，為世界提供云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術(shù)參與城市治理方面的“杭州案例”，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，研究出臺(tái)的《杭州城市大腦數(shù)字賦能城市治理促進(jìn)條例》意義深遠(yuǎn)。

近年來，物業(yè)管理糾紛問題增多，物業(yè)糾紛呈現(xiàn)出訴求多元化、形式多樣化、內(nèi)容復(fù)雜化以及矛盾易激化等特點(diǎn)。運(yùn)用新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展物業(yè)管理活動(dòng)可以提高物業(yè)管理的透明度，提高業(yè)主決策效率，這也與杭州智慧城市的定位相適應(yīng)。因此，《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》第四條明確，市房產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)與維護(hù)“物業(yè)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，第十五條規(guī)定“業(yè)主大會(huì)會(huì)議的表決應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供互聯(lián)網(wǎng)和書面方式供業(yè)主選擇；其中，互聯(lián)網(wǎng)方式的表決應(yīng)當(dāng)通過物業(yè)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行”。通過這個(gè)系統(tǒng)，業(yè)主能夠隨時(shí)隨地進(jìn)行投票表決，而且投票更加公開透明，可以有效避免出現(xiàn)“賄選”等情況，確保公平、公正。

另外，《杭州市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)（庫(kù)）建設(shè)和管理辦法》規(guī)定“停車場(chǎng)信息管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備智慧化管理功能”，實(shí)現(xiàn)便捷停車。《杭州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯管理辦法》提出的“智慧電梯系統(tǒng)”用數(shù)字化手段解決電梯加裝可能產(chǎn)生的問題，消除了安全隱患。

二是以民為本，提升人民群眾的獲得感和幸福感。立法要維護(hù)人民群眾的根本利益，把最廣大人民群眾的根本利益作為地方立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為進(jìn)一步體現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，提升城市治理的溫度，《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》規(guī)定了任何單位和個(gè)人有權(quán)通過12345市長(zhǎng)公開電話等方式對(duì)城市大腦建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)違反本條例規(guī)定的行為予以投訴舉報(bào)。條例也關(guān)注到了特殊群體的利益，針對(duì)部分低收入人群、老年人、殘障人士等群體在數(shù)字設(shè)備擁有率和使用能力方面處于弱勢(shì)，可能有“被數(shù)字化”的情形，在設(shè)計(jì)立法規(guī)范時(shí)，明確要保留線下服務(wù)和救濟(jì)渠道，保障公民選擇多種服務(wù)方式包括傳統(tǒng)服務(wù)方式的權(quán)利，促進(jìn)線上線下融合，體現(xiàn)城市治理溫度。

《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》第五十一條規(guī)定“市房產(chǎn)行政主管部門將本市住宅小區(qū)全部納入物業(yè)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并引導(dǎo)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人限期通過物業(yè)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，向本物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主公示本條例以及業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則規(guī)定的應(yīng)當(dāng)向全體業(yè)主公示的內(nèi)容”。此外，第二十八條設(shè)立了業(yè)主通過物業(yè)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)物業(yè)服務(wù)人進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督的機(jī)制，即當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)，業(yè)主對(duì)某一物業(yè)服務(wù)人或事項(xiàng)的否定性評(píng)價(jià)達(dá)到業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則或者物業(yè)服務(wù)合同規(guī)定的解聘程序啟動(dòng)要件的，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定啟動(dòng)解聘程序，由業(yè)主大會(huì)作出決定，切實(shí)保障業(yè)主權(quán)益。

另外，《杭州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》提出“建立全市統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)”，形成養(yǎng)老服務(wù)的全過程閉環(huán)。《杭州市無障礙環(huán)境建設(shè)和管理辦法》明確“推廣應(yīng)用適合殘疾人、老年人等社會(huì)成員需求特點(diǎn)的智能信息服務(wù)”，充分考慮到弱勢(shì)群體的需要，有效防止了“數(shù)字鴻溝”，體現(xiàn)了立法的人性化。

三是體現(xiàn)時(shí)代性，是城市治理高質(zhì)量發(fā)展必經(jīng)之路。“城市大腦”數(shù)字賦能立足于城市生活高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活主題，完善城市大腦頂層法規(guī)制度設(shè)計(jì)，“城市大腦”數(shù)字賦能在推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)城市治理精細(xì)化方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，有助于促進(jìn)城市各個(gè)關(guān)鍵系統(tǒng)和諧高效運(yùn)行，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》制定了相關(guān)促進(jìn)類措施，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人等主體向城市大腦歸集數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的融合創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、共建共享，同時(shí)，對(duì)于數(shù)據(jù)安全管理方面，則在與上位法相銜接的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)安全管理、糾紛解決等相關(guān)內(nèi)容，保障數(shù)據(jù)安全。

伴隨人工智能的發(fā)展，“刷臉”將成為進(jìn)出小區(qū)的常態(tài)，由于人臉、指紋等生物信息是終生伴隨的，一旦泄露幾乎無任何彌補(bǔ)的可能。《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定“不得強(qiáng)制業(yè)主通過指紋、人臉識(shí)別等生物信息方式使用共用設(shè)施設(shè)備，保障業(yè)主對(duì)共用設(shè)施設(shè)備的正常使用權(quán)”。《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》這一創(chuàng)制性規(guī)定，作為全國(guó)首部明確規(guī)定人臉識(shí)別禁止性條款的地方性法規(guī)，通過立法禁止強(qiáng)制人臉識(shí)別，體現(xiàn)了立法的前瞻性，同時(shí)，人臉信息和隱私權(quán)屬于憲法性權(quán)利，這一立法不僅對(duì)推動(dòng)我國(guó)憲法事業(yè)的發(fā)展有重要意義，而且對(duì)全國(guó)立法具有輻射性意義。

另外，《杭州市淳安特別生態(tài)功能區(qū)管理辦法》提出“推進(jìn)公共安全信息共享平臺(tái)建設(shè)”與社會(huì)治理綜合服務(wù)中心和矛盾糾紛多元化解中心協(xié)同社會(huì)治理，形成城市管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治安融合的發(fā)展態(tài)勢(shì)。《杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)行為做出了法規(guī)限定。《杭州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》要求“推廣應(yīng)用人臉識(shí)別、智能安檢等設(shè)施設(shè)備”，為城市公共交通快速綠色發(fā)展提供了法律依據(jù)。《杭州市西湖龍井茶保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)內(nèi)龍井茶的規(guī)范銷售給予了法律支撐。

四、數(shù)字時(shí)代立法的相關(guān)問題探索

建立與數(shù)字時(shí)代創(chuàng)新發(fā)展相適應(yīng)的立法規(guī)范、法律體系，形成數(shù)字時(shí)代安全評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控法律機(jī)制，可提升技術(shù)規(guī)則、應(yīng)用規(guī)則的管控能力。制定技術(shù)設(shè)計(jì)階段的法律規(guī)范，促進(jìn)數(shù)據(jù)算法的公正、透明、安全，避免算法歧視，可杜絕有悖倫理價(jià)值及公序良俗的技術(shù)應(yīng)用。

（一）數(shù)據(jù)權(quán)屬問題

2020年4月，中央公布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，首次將“數(shù)據(jù)”要素與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列，并明確要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。康德對(duì)人是目的的認(rèn)識(shí)，在兩方面確立人的主體地位：其一，在人與自然關(guān)系中，人是認(rèn)知主體，具有為自然立法的能力；其二，在人與社會(huì)的關(guān)系中，人是倫理主體，具有為自己立法的能力[5]。無論是在《民法典》總則第五章第111條“個(gè)人信息受法律保護(hù)”，還是在人格權(quán)編第六章“隱私權(quán)與個(gè)人信息保護(hù)”的規(guī)定中，都使用了“個(gè)人信息”的概念，明確了自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。而在歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中使用了“個(gè)人數(shù)據(jù)”的概念，并明確了“保護(hù)自然人的基本權(quán)利與自由，特別是自然人享有的個(gè)人數(shù)據(jù)”。因?yàn)樯衔环]有對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)進(jìn)行清晰的界定，數(shù)據(jù)的歸屬就成為了立法中的難點(diǎn)之一。首先，不能明晰數(shù)據(jù)權(quán)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)還是商業(yè)秘密抑或是新型財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，對(duì)于數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化利用權(quán)，沒有界定清晰是屬于數(shù)據(jù)提供方的政府機(jī)關(guān)還是加工方的企業(yè)。最后，數(shù)據(jù)資源是否如土地資源一樣具有國(guó)有性質(zhì)，個(gè)體享有使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。對(duì)于“數(shù)據(jù)到底屬于誰”一直在法律界存有爭(zhēng)議，有人認(rèn)為數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)秩序建立的前提，但也有人認(rèn)為為時(shí)過早。

（二）數(shù)據(jù)擔(dān)責(zé)問題

由于數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的不明確，與之相伴的還有相關(guān)責(zé)任問題。首先，機(jī)器實(shí)現(xiàn)的所謂的“理性”與人的差別還是客觀存在的，因?yàn)闄C(jī)器沒有情感，缺乏認(rèn)知，是一種無目的的行為，換句話說，機(jī)器只是在執(zhí)行代碼運(yùn)行程序。其次，人工智能的主體資格沒有實(shí)際作用。目前學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，人工智能創(chuàng)造物獲得著作權(quán)保護(hù)具有合理性，但是知識(shí)產(chǎn)權(quán)不應(yīng)當(dāng)歸屬于人工智能體。盡管各地城市大腦在交通治堵方面取得了比較理想的改善，但是常有人指出為何還是經(jīng)常會(huì)遇到可變車道指示燈變化不及時(shí)、紅綠燈調(diào)控未根據(jù)車流量進(jìn)行調(diào)整的情況，據(jù)筆者了解，這是因?yàn)槟壳暗募t綠燈調(diào)控仍是由交警根據(jù)車流量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)控，并沒有將這一項(xiàng)任務(wù)完全交給智能機(jī)器人。那么，智能機(jī)器人在調(diào)控中判斷失誤所引發(fā)的車禍等問題的賠償依據(jù)又該如何建立？筆者在杭州的實(shí)地調(diào)研中，有受訪者遇到自己因醫(yī)保數(shù)據(jù)錄入錯(cuò)誤，以至于醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷無法執(zhí)行，然后多頭投訴無果，遭遇了數(shù)據(jù)擔(dān)責(zé)模糊的尷尬處境。

（三）數(shù)據(jù)共享問題

在整體智治背景下，數(shù)字政府建設(shè)的核心癥結(jié)不在于技術(shù)，而在于傳統(tǒng)行政體制的要求與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)扁平化需求之間的張力[6]。例如浙江省政府本級(jí)和所屬11個(gè)設(shè)區(qū)市政府前期已經(jīng)建成18種版本、21朵政務(wù)云，涉及阿里、華三、華為、九州等4家供應(yīng)商，但是由于政務(wù)云標(biāo)準(zhǔn)不同，系統(tǒng)之間難以兼容[7]。因而，數(shù)字化立法應(yīng)該關(guān)注到數(shù)據(jù)系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)以及不共享問題，這既是數(shù)字化實(shí)踐中的難點(diǎn)，也是關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)有法定框架來規(guī)制。在《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》中，雖然也提出“城市大腦賦能城市治理工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、集約建設(shè)、便民惠企、創(chuàng)新推動(dòng)、整體智治、安全可控的原則”，但是針對(duì)避免數(shù)據(jù)平臺(tái)的重復(fù)建設(shè)以及數(shù)據(jù)共享的條例規(guī)定還是比較寬泛和籠統(tǒng)的。

（四）數(shù)據(jù)安全問題

大數(shù)據(jù)時(shí)代的一個(gè)重要特征是對(duì)數(shù)據(jù)的廣泛收集與利用，個(gè)人隱私保護(hù)將面臨互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與人工智能三者疊加的風(fēng)險(xiǎn)。隨著數(shù)據(jù)被更加廣泛地收集與運(yùn)用，數(shù)據(jù)共享與個(gè)人隱私保護(hù)之間的關(guān)系日益復(fù)雜。一方面，個(gè)人數(shù)據(jù)信息與個(gè)人隱私密切相關(guān)；另一方面，個(gè)人生活、企業(yè)運(yùn)作和政府管理離不開數(shù)據(jù)。《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》對(duì)于數(shù)據(jù)的采集是這樣規(guī)定的：“行政機(jī)關(guān)與其他具有公共管理和服務(wù)智能的單位在法定職責(zé)范圍內(nèi)采集數(shù)據(jù)的，被采集人應(yīng)當(dāng)配合；因履職需要，采集法律、法規(guī)未作規(guī)定的數(shù)據(jù)的，應(yīng)當(dāng)取得被采集人同意。其他單位在采集個(gè)人信息的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)明示采集信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)被采集者同意，不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定收集、使用信息。”在這里，將知情同意作為采集的唯一法律基礎(chǔ)是否合理？比起機(jī)械地在收集前段進(jìn)行規(guī)范，同樣要注重對(duì)后期的使用、共享和開放階段的規(guī)范。數(shù)據(jù)交易是數(shù)據(jù)管理中的重要步驟。

五、完善數(shù)字時(shí)代立法的對(duì)策建議

（一）明確數(shù)據(jù)權(quán)屬

深圳市司法局在2020年7月發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》就運(yùn)用特區(qū)立法展開地方數(shù)據(jù)立法，在全國(guó)首提數(shù)據(jù)權(quán)。該征求意見稿首次提出自然人、法人和非法人組織依據(jù)法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定享有數(shù)據(jù)權(quán)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯。而數(shù)據(jù)權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)特定數(shù)據(jù)的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償?shù)臋?quán)利。除此之外，公共數(shù)據(jù)被定義為新型國(guó)有資產(chǎn)，其數(shù)據(jù)權(quán)歸國(guó)家所有，由深圳市政府代為行使數(shù)據(jù)權(quán)。雖然深圳的這一舉動(dòng)邁出了數(shù)據(jù)權(quán)屬地方立法探索的第一步，但是說服力還是有限的。筆者認(rèn)為，地方立法可以從公共數(shù)據(jù)的自然資源屬性來破題。不論從我國(guó)《憲法》確立的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”，還是從《憲法》和《民法典》的規(guī)范結(jié)構(gòu)看，除了特定例外情形，自然資源一般屬國(guó)家所有。公共數(shù)據(jù)作為一種新型的自然資源，又不屬于法定例外情形，故當(dāng)然屬于國(guó)家所有，就此而言，公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有制度的地方立法探索具備合憲性基礎(chǔ)和上位法依據(jù)[8]。優(yōu)化數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)的制度保障是可行之道。

（二）界定數(shù)據(jù)擔(dān)責(zé)

人工智能損害賠償問題也無法通過人工智能主體地位得到解決。一方面，將責(zé)任追加給人工智能，讓設(shè)計(jì)者和制造者成為旁觀者的角色不合理；另一方面，人工智能不具備獨(dú)立承擔(dān)賠償?shù)奈锪拓?cái)力。基于法釋義學(xué)的角度，筆者認(rèn)為，結(jié)合人工智能發(fā)展的現(xiàn)實(shí)技術(shù)，應(yīng)以實(shí)定法為基礎(chǔ)，在堅(jiān)持人工智能為客體的原則下，特定情況下認(rèn)定人工智能的主體地位。在這種觀點(diǎn)下，人工智能致?lián)p應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)品生產(chǎn)者、設(shè)計(jì)者和銷售者作為責(zé)任主體，特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品設(shè)計(jì)者的責(zé)任，實(shí)質(zhì)上依然把人工智能作為物來處理。綜上，在弱人工智能現(xiàn)狀下，對(duì)于承認(rèn)人以外的物的法律主體地位，存在倫理風(fēng)險(xiǎn)，需要審慎對(duì)待。當(dāng)下人工智能的學(xué)習(xí)和仿生能力，并不是真正意義的自主意識(shí)的體現(xiàn)。無論是否要求人工智能承擔(dān)主體責(zé)任，原則上現(xiàn)有法律主體仍需要承擔(dān)責(zé)任。可以建立以法律和倫理制度為核心的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，如對(duì)有較大可能造成損害的人工智能產(chǎn)品要求強(qiáng)制保險(xiǎn)或設(shè)置賠償金[9]，或通過防火墻系統(tǒng)在人工智能出現(xiàn)異常行為時(shí)自動(dòng)斷電、休眠甚至摧毀，還可以通過黑匣子的設(shè)置，監(jiān)測(cè)人工智能行為，以便裁定時(shí)提供事實(shí)證據(jù)。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享

一方面，解決條塊分割造成的碎片化問題。其一，規(guī)定部門間的共享。各職能部門之間標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)字建設(shè)進(jìn)度不一，并且在實(shí)踐中一些數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)并沒有真正成為數(shù)據(jù)治理的主體，長(zhǎng)期的專業(yè)分工形成部門之間數(shù)據(jù)各自為政的碎片化。其二，上下級(jí)之間的共享。中國(guó)傳統(tǒng)治理沿襲的“科層制”模式強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)數(shù)據(jù)信息的層級(jí)控制，應(yīng)當(dāng)在立法中進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)管理主體，并對(duì)上級(jí)信息回流到下級(jí)不暢的情況有所考慮。另一方面，破除地方本位主義。在屬地管理的治理模式下，地方政府對(duì)數(shù)字化建設(shè)有一定的自由裁量權(quán)。為積極響應(yīng)自上而下的數(shù)字化改革號(hào)召，各地各部門紛紛上馬各類信息平臺(tái)和智能化系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)時(shí)代，權(quán)力的掌控一定程度上與數(shù)據(jù)資源息息相關(guān)，即擁有核心數(shù)據(jù)就能在治理中占據(jù)主動(dòng)地位，地方政府會(huì)基于利益考量而犧牲一部分?jǐn)?shù)據(jù)的共享。另外，本位主義導(dǎo)致數(shù)據(jù)化建設(shè)時(shí)統(tǒng)籌考慮不足，可能在具體建設(shè)時(shí)出現(xiàn)了接口標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、采集標(biāo)準(zhǔn)和存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，影響整體智治的平臺(tái)建設(shè)。建議在數(shù)字立法中明確建立協(xié)同的數(shù)據(jù)建設(shè)財(cái)政制度，比如，以專項(xiàng)資金的方式統(tǒng)籌考慮數(shù)字化建設(shè)，平衡區(qū)域間的成本支出，減少因重復(fù)建設(shè)造成的資金浪費(fèi)。從立法上給予破題，以法定的形式建立激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)區(qū)域合作成就突出的地區(qū)進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，作為地方官員晉升的重要考核指標(biāo)，激發(fā)合作的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）保障數(shù)據(jù)安全

縱觀世界各國(guó)或地區(qū)立法，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》在個(gè)人信息保護(hù)方面，特別注意信息安全、個(gè)人隱私的保護(hù)。同時(shí)，兼顧了人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。一方面，確定默認(rèn)原則，個(gè)人是數(shù)據(jù)默認(rèn)擁有者，類似于對(duì)物的所有權(quán)，還對(duì)數(shù)據(jù)控制者或使用者苛以責(zé)任并以財(cái)產(chǎn)規(guī)則而非責(zé)任規(guī)則（一般在人格權(quán)中使用）架構(gòu)救濟(jì)手段；另一方面，不允許數(shù)據(jù)的自由交易，轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)的所有權(quán)，換而言之，數(shù)據(jù)控制者和處理者使用數(shù)據(jù)需要遵守賦予數(shù)據(jù)主體的某些權(quán)利。建議國(guó)家層面應(yīng)該在諸如此類問題上進(jìn)一步立法，如根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)將數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，或者公開數(shù)據(jù)、內(nèi)部數(shù)據(jù)、機(jī)密數(shù)據(jù)和絕密數(shù)據(jù)等，并施行分類管理和保護(hù)。