陜西農民工返鄉創業金融支持的制約因素及解決路徑

陳長民 賈萬金

摘要：農民工返鄉創業，可以激活農村經濟發展的潛力，有效紓解農民工就業壓力，助推鄉村振興戰略的深入實施，催生民生改善和社會和諧穩定。農民工返鄉創業離不開金融支持。從陜西省的情況看，全省金融支持農民工返鄉創業取得了顯著成效，但還存在金融機構貸款供給與農民工返鄉創業資金需求不匹配、創業擔保難度大、農村信用環境有待優化、農民工自身創業資源稟賦不足等制約因素。為此，需通過加大政府的引導扶持與融資支持、提高金融機構服務能力、健全創業擔保制度、優化農村信用環境、推進創業培訓及為返鄉創業提供人才支持等路徑予以解決。

關鍵詞：返鄉創業 金融支持 制約因素 解決路徑

*基金項目：陜西省軟科學研究計劃項目《陜西返鄉農民工創業融資環境評價與對策研究》（2020KRM153）；陜西省社會科學基金項目《陜西金融精準扶貧效率評價與對策研究》（2017D018）；陜西省教育廳科研計劃項目《互聯網視角下陜西金融精準扶貧模式與路徑研究》（18JK0983）。

農民工返鄉創業，可以激活農村經濟發展的潛力，有效紓解農民工就業壓力，助推鄉村振興戰略的深入實施，催生民生改善和社會和諧穩定。農民工返鄉創業離不開金融支持。探討陜西農民工返鄉創業金融支持問題，對制定更為合理的農民工返鄉創業金融支持對策、提高農民工返鄉創業水平從而推動陜西農村經濟發展具有強烈的現實必要性。

一、陜西省農民工返鄉創業金融支持的實踐與成效

陜西省農民工監測報告數據顯示，2019年陜西農民工總人數766.7萬人，其中1980年以后出生的新生代農民工人數占比54.4%。據陜西省人力資源與社會保障廳數據，截至2018年底，陜西農民工返鄉創業總人數48.1萬人，創辦企業25.84萬個，累積投資資金414.4億元，相比2010年分別增加1.4倍、1.7倍和7.1倍。陜西農民工返鄉創業的行業領域分布較廣且分散，涉及農林牧副漁業、居民服務、修理和其他服務業、批發和零售業、餐飲業等十幾個行業，其中從事種植、養殖和以此為基礎的特色旅游業占比30%以上。創業類別仍以勞動密集型產業為主。

（一）農民工返鄉創業金融支持的實踐

近年來，陜西省先后出臺了一系列金融支持政策與措施鼓勵農民工返鄉創業，如《農村勞動力轉移就業創業行動方案》（2014-2020）、《陜西省人民政府辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的實施意見》、《陜西省推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）實施方案》、《陜西省創業貸款信用鄉村試點辦法》、《關于實施創業擔保貸款支持創業就業工作的通知》、《陜西省創業擔保貸款實施辦法》、《關于進一步用好創業擔保貸款支持脫貧攻堅的通知》等。2020年5月，陜西省人社廳、財政廳和農業農村廳聯合印發《關于進一步推動返鄉入鄉創業工作的若干意見》，進一步從融資支持等方面發力推動返鄉入鄉創業。

在實踐中，陜西省不斷增強農民工返鄉創業的金融服務。主要表現在：一是鼓勵銀行、保險公司、期貨公司、小額貸款公司和擔保公司等金融機構在農村地區開展業務，為返鄉創業農民工提供針對性金融服務。擴大抵押擔保范圍，積極開展農村承包土地經營權、農民住房財產權抵押貸款試點，從信用鄉村建設與創業擔保貸款管理等方面，增強農民工返鄉創業擔保貸款可得性，加大農民工返鄉創業貸款力度。二是積極建設返鄉創業示范縣、返鄉創業園區，引領農民工返鄉創業，為不同類型的創業者提供創業引導，為初始創業者提供資金幫助。三是加大陜西省農民工返鄉創業財政補貼和稅費減免力度。2019年，陜西省關于進一步做好穩就業工作的意見提出，將農民工返鄉創業一次性創業補貼從3000元增加到5000元，對于返鄉創業企業場地租賃費用和水電費提供50%財政資金補貼。取消不合理收費，對于符合政策規定的農民工返鄉創業企業，享受政府稅收減免政策。2020年疫情期間，對于有返鄉創業意愿的農民工優先辦理擔保貸款，給予充分的創業服務支持。

（二）農民工返鄉創業金融支持的取得成效

陜西省從提升農民工返鄉創業金融服務可得性，推進普惠金融服務體系建設，完善農村信用體系建設，優化農村金融市場環境，增加農民工返鄉創業擔保貸款等多方面加大對農民工返鄉創業金融支持，目前已取得巨大成效。

這些成效主要表現在：一是全省信用鄉村建設、扶持農民工返鄉創業人數、發放農民工返鄉創業擔保貸款等方面均取得較快發展。延安市延川縣和安塞縣是首批創業擔保貸款信用鄉村建設試點縣，也是首批信用鄉村創業擔保貸款獲得者，此后信用鄉村建設在全省其他各市快速發展。截至2019年，西安市累積建成信用鄉村44個；咸陽市累積建成信用鄉村39個，發放農民工返鄉創業擔保貸款總計1.9萬筆，累積金額達16.78億元，帶動1.8萬農民工返鄉創業；漢中市建成信用鄉村37個，扶持4.5萬農民工返鄉創業，平均每年發放創業擔保貸款超過5億元。二是返鄉創業示范縣、創業園區示范作用引領農民工返鄉創業效果顯著。截至2018年底，陜西已經建成省級農民工返鄉創業示范縣35個，省級農民工返鄉創業園區18個，提前完成2020年建成農民工返鄉創業示范園區10余個政策目標，有效帶動了省域農民工返鄉創業。與此相聯系，全省專業大戶、家庭農場、合作社數量分別達到10萬戶、6萬家和4萬個，主要農產品加工轉化率達70%左右。目前，全省已建成農民創業孵化示范基地140個，省級農民創業孵化示范基地17個，并對獲得省級創業孵化基地的給予50萬到100萬元的獎補。三是通過推動農產品進城、改善農村創業環境等方式，鼓勵陜西省農村青年通過電子商務創業就業，激勵了一批陜西新生代農民工返鄉創業。

二、陜西省農民工返鄉創業金融支持面臨的制約因素

陜西省農村經濟發展水平、農村居民可支配收入以及農村金融水平均相對較低，制約了農民工返鄉創業。從金融支持角度來看，陜西農民工返鄉創業主要面臨以下制約因素。

（一）金融機構貸款與農民工返鄉創業資金需求不匹配

陜西省現有農村金融機構可供選擇貸款不能滿足各種形式農民工返鄉創業對金融的多樣化需求，金融機構貸款與農民工返鄉創業資金需求不匹配。一是農村金融機構貸款期限與農民工返鄉創業生產周期不匹配。以農村信用社為例，農村信用社貸款多以小額短期信用貸款為主，貸款期限多在一年以下，而農民工返鄉創業多以農業相關產業為主，生產、銷售周期一般超過一年。對于創業企業來說，創業初期盈利能力較差，很難在創業第一年就可以歸還銀行貸款。二是農村金融機構貸款與農民工返鄉創業資金需求額度不匹配。調查數據顯示，農民工返鄉創業資金需求量通常比較大，一般在10萬元以上，部分創業資金會超過50萬元。而作為資金供給的主力，農村信用社聯合社以信用貸款、農戶聯保貸款和抵押貸款為主的貸款產品，貸款額度一般都控制在10萬元以下，不能有效滿足農民工返鄉創業的資金需求。

（二）農村金融機構營業網點少，正規金融機構貸款供給不足

數據顯示，2018年陜西省包括村鎮銀行、農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社在內總計農村金融機構3007個，農村金融機構從業人員29644人。全省共有1005個鎮、1618萬農村居民，平均每鎮不足3個農村金融機構，每萬人擁有農村金融機構從業人員不足19人。中國人民銀行西安分行的數據資料顯示，2013年以來，除村鎮銀行從業人員增幅較大外，陜西省農村商業銀行、農村合作銀行與農村信用社個數幾乎保持不變，從業人員人數增長率不足2%。由于農村居民收入相對較少、儲蓄能力低，商業銀行不愿在農村地區設立營業網點，導致農村金融機構營業網點少、專業人才稀缺。同時，保險公司、期貨公司、擔保公司、小額貸款公司等金融機構主要經營目標和業務依然是城市，在農村地區開展業務較少。2015年以來，陜西小額貸款公司數量維持在270家，包括貸款數量、從業人員等增長緩慢。

陜西農村正規金融機構貸款供給不足，缺乏針對農民工返鄉創業的貸款融資產品。據中國綜合社會調查發布的數據，在966個返鄉創業的農民工中，61.18%的農民工使用個人積累資金創業，17.18%的人從非正規金融機構獲取創業資金，從混合融資渠道獲得創業資金的農民工占比10.97%，從正規金融機構獲得創業資金的返鄉農民工僅占10.66%。由此可見，多數返鄉創業的農民工依靠個人積累資金創業，融資較少。另據北京大學社會調查中心公布的2018年中國家庭追蹤調查數據顯示，相當一部分農村家庭都有銀行貸款被拒經歷，在接受調查的149戶陜西農村家庭中，有66戶有銀行貸款被拒經歷，占比44%。大部分農村家庭選擇親戚朋友借款，放棄銀行貸款，金融需求約束嚴重。接受調查的農村家庭中，124個家庭有民間借貸經歷，占總人數83%，有76%的農村家庭因生產經營需要資金，超過50%農戶需要銀行、信用社貸款，體現了農村家庭強烈的資金需求。農村家庭首選借款對象中，從親戚朋友、父母子女借款占比接近60%，以銀行為首選借款對象家庭的只占21%，還有15%的家庭不知道從哪里進行借貸；作為農民工返鄉創業資金貸款的主體，陜西農村信用社聯合社通過多渠道對農戶、農業企業提供貸款資金，但針對農民工返鄉創業貸款支出比重較小。

（三）農民工創業擔保難度大

農民工通過正規金融機構獲取創業擔保貸款難度大，首先表現為缺乏有效擔保物。作為創業擔保的房屋抵押、物品質押、信用擔保、企業擔保與基金擔保中任何一種方式，農民工都難以實施；銀行貸款規定，個人貸款需以政府行政與企事業單位有穩定較高收入的人員做擔保的要求，大多數創業農民工也難以達到。其次表現為創業貸款申請程序復雜且耗時長。申請創業擔保貸款需要提交身份證、就業失業登記證、工商營業執照（經營許可證）、創業計劃書等。創業擔保貸款申請需要依次通過社區服務站、街道（鄉鎮）勞動保障服務所、（縣）人社部門、擔保機構、經辦銀行層層審批，耗時費力，創業農民工難以適從。

（四）農村信用環境有待優化

截至2018年底，陜西省建成信用查詢網店總計234個，自助信用查詢機器264臺，出具個人征信報告201.5萬份，建立農戶信用檔案626萬戶。雖然近年來陜西省重視農村信用體系建設，但因農村信用體系建設基礎薄弱，很多農戶的農村信貸需求主體信息沒有能夠進入到征信系統中，尤其是農戶信用檔案建立進程緩慢，整體水平較低，借貸雙方信息不對稱；由于正規農村金融機構資金供給缺乏，形式多樣的民間借貸，甚至民間非法集資、高利貸等問題比較普遍；民間借貸風險大，金融監管成本高且相對落后。這些在很大程度上制約了農村信用環境的優化。

（五）農民工自身創業資源稟賦不足

返鄉農民工自身創業資源稟賦不足，主要表現在：一是受教育程度不高，金融知識尤其匱乏。在受訪的83戶返鄉創業陜西農民工中，初高中、高職文化程度人數占總人數85%以上，本科及以上受教育水平人數極少。返鄉創業農民工大多是基層員工，僅學到極為有限的專業技能和管理知識，政府組織的培訓大多以生產技術培訓為主要內容，缺乏系統的金融知識培訓，農民工金融知識儲備不足，對相關政策理解不到位。二是創業資本積累不足，尤其是新生代農民工家庭收入有限，創業資金短缺，直接制約其返鄉創業的順利進行。三是部分農民工返鄉創業具有典型的謀生性，一些人存有“小富即安”的小農意識，難以實現農民工返鄉創業的持續性。

三、化解陜西農民工返鄉創業金融支持制約因素的路徑

（一）加大政府對農民工返鄉創業的引導扶持與融資支持

一是政府投資建設信息平臺，結合地方資源稟賦，推介有前景的農民工返鄉創業的特色優勢項目，克服創業內容和形式同質化、創業生命周期短現象，提升農民工創業的效能。二是建立政府創業投資引導基金，激發金融機構支持農民工創業的內生動力，吸引相關的金融機構、投資機構、企業和其他社會資金聯合建立農民工返鄉創業天使基金、風投基金，為農民工返鄉創業拓寬直接融資的渠道。三是對農民工返鄉創業進行多元化的金融支持。政府應以財政貼息、稅收優惠等政策措施，對行業發展前景好的農民工創業企業提供創業初始資金支持，對其已經運行的創業企業提供經營資金支持；對農民工返鄉創業企業吸納就業困難人員、建檔立卡貧困勞動力就業的，按規定給予社會保險補貼，符合條件的可參照新型農業經營主體支持政策給予金融支持；對優秀的返鄉創業農民工，采取以獎代投的方式，支持做大做強；對返鄉創業失敗的農民工，按規定提供社會救助和就業扶持。四是加強資金的監督管理，為農民工返鄉創業提供經營風險保障。

（二）提高金融機構對農民工返鄉創業的服務能力

一是擴大農村金融機構對農民工創業服務的覆蓋面。發揮互聯網作為實現農民創新創業的載體作用，探索“互聯網+創業企業+信貸”新路徑，充分利用金融機構營業網點、手機銀行等金融服務工具，增加陜西省農民工返鄉創業資金可獲得性。二是創新金融產品。鼓勵銀行、保險機構、期貨公司等金融機構根據陜西省農民工返鄉創業實際創新金融產品，尤其是探索相適應的信貸產品，增加在期限、額度上與農民工創業經營相匹配的貸款品種，積極開發相關保險品種。三是.優化信貸流程。推進聯合審批和“一站式”服務機制，盡可能降低審批門檻，為創業者提供信貸、結算、代理、咨詢和風險管理等多樣化的金融服務。

（三）健全農民工返鄉創業擔保制度

一是以政府財政資金為擔保資金主要來源，建立農民工返鄉創業擔保基金，落實創業擔保貸款優惠政策，對符合條件的返鄉農民工創業擔保貸款貼息加大支持力度。二是深化政府、金融機構以及農擔公司的合作對接，為農民工返鄉創業提供信用擔保，著力解決返鄉創業農民工與金融機構之間信息不對稱和貸款困難問題。三是積極推進農村承包土地經營權和農戶住房財產權等進行抵押貸款，在風險可控的情況下，可以適當放寬銀行貸款抵押范圍。四是探索建立創業孵化基地、返鄉創業園區推薦免擔保機制，對信用鄉村推薦的借款人，可免除反擔保。五是為農民工返鄉創業投資提供風險擔保，使其減少或規避因非理性的認知、跟風、簡單重復、沖動和盲目性創業帶來的風險。

（四）優化農村信用環境

一是發揮金融機構在信用體系建設中的核心作用，建立返鄉創業農民工信息庫和經濟檔案，完善其誠信臺賬管理。二是構建大數據增信機制，嘗試提供與推廣“互聯網+大數據”網絡信用貸款產品，為解決創業缺乏有效抵押擔保財產等難題營造信用環境。三是規范民間金融市場，依法治理高利貸等不合理民間資金借貸，規范小額貸款公司貸款業務，消除高利率貸款等對農民工創業經營和投資收益的制約影響，為農民工返鄉創業提供良好的信用環境。

（五）推進農民工返鄉創業培訓，為返鄉入鄉創業提供人才支持

一是加大農民工返鄉創業扶持與優惠政策的宣傳、解讀工作，增強農民工的政策意識和創業的內生動力。二是政府牽頭設立農民工返鄉創業專項培訓基金，加大多種形式的培訓投入。結合返鄉農民工的技能特長、創業項目特點和市場需求，采取遠程培訓、網絡培訓、農民夜校等靈活多樣的創業培訓形式，以及依托電商平臺實施智慧農業、品牌推廣等培訓項目服務，著力提高返鄉農民工的創業技能和創業水平，開拓其視野，培養其創業意識、機會識別能力、駕馭市場和抵御風險的能力。三是應對農民工返鄉創業教育培訓的實體單位及個人給予補貼、獎勵。通過具有吸引力的薪酬獎勵制度，吸引高素質的人才，尤其是金融人才，為返鄉入鄉創業提供人才支持。

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（作者單位：西安財經大學經濟學院）

責任編輯：欣文