美國哥倫比亞學區教師績效工資制度的經驗與啟示

趙德成

（北京師范大學教育學部，北京 100875）

一、引言

傳統上，美國公立中小學實行單一工資制度（single salary schedule），教師的薪酬水平由其受教育程度（包括職前教育及在職教育）和任教年限兩個因素確定。雖然采取單一制可以減少甚至消除教師工資分配中的性別歧視與族裔歧視，但這種制度割裂了工資數量與專業水平、工作績效及市場因素的關系，教師無論工作是否高效，無論教授學科的難易程度，無論教授學生的多少，其工資都相對固定，存在明顯的平均主義傾向，難以有效激勵教師更好地工作。自1983年美國發表《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》（A Nation at Risk: The Imperative For Educational Reform）報告以來，特別是2001年《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act）與2015年《每一個孩子都成功法案》（Every Student Succeeds Act）相繼頒布之后，不少州和地方教育機構（Local Education Agencies，包括地方教委、學區及特許學校，以下簡稱LEA）開始探索教師績效工資制度（pay for performance，也稱merit pay），將教師工資與其績效表現聯系起來。[1]僅美國聯邦教育部的教師激勵基金（Teacher Incentive Fund，TIF）在2010年、2012年和2016年三個財政年度，就資助了來自36個州和華盛頓特區的300個學區，共計2000 多所公立中小學啟動了教師績效工資制度改革，依據教學表現及所教學生的學業成就增長情況，給教師發放數量不同的工資，以吸引和保留優秀教師，激勵教師反思與改進教學，從而提高學生的學習成績。[2]后來，教師激勵基金更名為“教師與校長激勵基金”（Teacher and School Leader Incentive Fund，TSLIF），資助范圍和力度不斷擴大。

我國從2009 年起在義務教育階段中小學推行教師績效工資政策。改革后，教師工資構成中的獎勵性績效工資由學校在績效考核的基礎上，按照多勞多得、優績優酬原則確定分配辦法。在政策實施過程中，有些研究者積極引介美國中小學教師績效工資政策演進過程、做法及成效得失，為地方教育局與中小學有效設計與實施績效工資制度提供有益的借鑒（如陳時見，赫棟峰，2009[3]；馬文起，2009[4]；姜蘊，2017[5]；武瑞，2019[6]）。但同時我們也發現，已有公開發表物的數量相對較少，且存在兩方面的不足：其一，有些研究者所推介的績效工資方案典型意義不夠，借鑒價值不大。實際上，在美國，很多教師績效工資方案是實驗性的，持續時間不長[7]，激勵力度也不大；而且，不少方案已被證明在激勵教師[8]和提高學生成績方面[9]效果并不理想。其二，有些研究者對具體方案中的經驗提煉不充分。多數研究者在一篇發表物中介紹多個方案，每個方案所占篇幅較小，到底績效工資怎樣分配、教師參與和受益范圍有多大、獎勵力度夠不夠，以及教師績效考核如何實施等相關細節，研究者缺乏深入的分析，很難讓人從中獲取可操作的經驗。

哥倫比亞學區（District of Columbia Public Schools，DCPS）是美國首都華盛頓特區最大的一個公立學區，現有116所學校、4025名教師和4萬多名K-12年級的學生。[10]2009年，哥倫比亞學區正式啟動教師績效工資制度，整個項目以“影響力”（IMPACT）命名，寓意通過這個項目激發教師活力，提升教師績效，并進而影響學生發展。該項目因為要對教師進行較為嚴格的績效考核，獎懲力度也較大，所以自始至終在美國及其他國家受到廣泛的關注。至今，“影響力項目”已推行超過十年，是美國各地同類項目中持續時間較長的一個。更重要的是，這個項目取得了積極的成效，被認為是目前美國眾多教師績效工資方案中最好的一個。[11]有研究證實，“影響力項目”的實施使表現差教師的自愿離職率與優秀教師留任率增加，從整體上提高了教師工作績效。[12]最新公布的美國國家教育進展評價（National Assessment of Educational Progress，NAEP）數據還顯示，哥倫比亞學區已連續多年成為美國學生成績提高最快的城市學區。[13]那么，哥倫比亞學區的教師績效工資“影響力項目”是如何設計與實施的？它能為我國深入推動教師績效工資制度改革提供哪些有益的經驗與啟示？本文擬聚焦“影響力項目”，總結該項目的核心經驗，并分析其對我國相關改革的啟示。

二、“影響力項目”的核心經驗

美國哥倫比亞學區的“影響力項目”于2 0 0 7 年由時任學區教育局局長梅切爾·李（Mechelle Rhee）提出，經過兩年多的基礎性研究、方案設計與意見征詢之后，于2009年正式實施。在實施過程中，學區不斷征求教師的意見，并基于教師意見對績效考核內容、權重及評分方法等細節進行微調，但基本目標與整體框架沒有改變。歸結起來，“影響力項目”的核心經驗主要有以下幾點。

（一）獎懲力度大，但同時又為教師專業發展提供有力支持

績效工資制度將教師工資與個人、團體、組織的績效聯系起來，使不同教師之間以及同一教師在不同時間上的績效差別在工資收入上得到合理反映，多勞多得，優績優酬，以激勵教師高效地工作。但并不是所有的績效工資制度都能有效激勵教師，影響因素有很多，其中一個重要的指標是工資幅度（pay range）。工資幅度指同一專業技術崗位上不同教師最低工資與最高工資間的變化情況，通常用最高工資與最低工資之差除以最低工資得到的百分比表示。工資幅度反映了特定工資制度的獎懲和激勵力度。工資幅度過低，績效獎勵對于教師缺乏吸引力，難以激發教師的積極性；當然，工資幅度過高也可能在教師中滋生不公平感，從整體上影響教師的士氣。

“影響力項目”啟動前，哥倫比亞學區采用單一工資制度，同樣教齡和受教育水平的教師在工資收入上基本沒有差別，大學本科畢業新入職教師的起薪是42369 美元，工作21 年后可達到工資的最高水平87584美元。而“影響力項目”啟動后，教師需要接受嚴格的績效考核，在考核中得到不同的績效等級——無效（Ineffective）、低效（Minimally Effective）、發展中（Developing）、有效（Effective）、高效（Highly Effective）。如果績效表現被評為“高效”，教師不僅有機會獲得晉升與提高基本工資，而且還可以獲得數額不同的一次性年終獎勵，最高額度為25000美元。[14]因為有了績效獎勵，一名有碩士學位的教師如果績效考核為“高效”，在工作第一年就有可能拿到74975美元，在工作第七年就可以達到最高工資水平126540美元。[15]由此可見，“影響力項目”不僅從整體上提高了哥倫比亞學區教師的平均收入水平，而且也拉開了工資幅度。在忽略基本工資增長的條件下，以教師平均工資78477美元[16]粗略計算，哥倫比亞學區中小學教師的工資幅度超過30%，激勵力度很大。

除了一次性年終獎，“影響力項目”中教師的績效考核等級還與晉升、聘用等人事決策相聯系。教師在考核中獲得“有效”或“高效”等級，才有可能晉升職業等級（Career Ladder）。比如，一名高級教師（Advanced Teacher）要晉升為杰出教師（Distinguished Teacher），需要有1年獲得“高效”等級或連續兩年獲得“有效”等級。一旦教師晉升，其基本工資也將有不同程度的增長。而若教師在考核中獲得較低的等級，則將面臨一些懲罰性措施。如果教師獲得的績效等級低于“有效”，那么其工資將被凍結，不按原有單一工資制度隨教齡增加而提升；如果教師連續3年被評為“發展中”，或連續兩年被評為“低效”，或有1年被評為“無效”，那么學校將會與其解除聘用合同；如果教師的績效等級在被評為“發展中”后繼續下降，那么也會被解聘；但如果教師在被評為“低效”后績效等級向上提升，那么學校將給以第三年的觀察機會。哥倫比亞學區打破了公辦教師的“鐵飯碗”，建立了一個基于績效考核，獎懲結合、能進能出的績效管理機制。

但必須指出的是，“影響力項目”在加大獎懲力度的同時，也非常注重對教師專業發展的支持。這個項目一直宣稱，其主要目的不是獎懲，而是引領與促進教師專業發展，讓教師更加高效地工作。[17]如果教師績效等級沒有達到“有效”水平，學區和學校就會優先為其提供各種專業發展機會，幫助其分析、反思與改進教學，不斷提高學生成績。

（二）全面考核教師績效，為深入推動績效工資改革提供保障

績效考核是整個績效工資體系中不可或缺的組成部分，是績效工資分配的主要依據。在當前美國這一輪教師績效工資制度改革中，學生分數增值情況是教師績效考核的重要依據之一。美國聯邦教育部的教師激勵基金要求所有接受資助的州或學區，必須在教師績效工資制度中將教師薪酬與學生學業成績增長情況聯系起來。雖然哥倫比亞學區的“影響力項目”也受到教師激勵基金的資助，但在教師績效考核中不唯分數及其增值，而是從學生個體增值測量（Individual Value-Added，IVA）、教師評定的學生成績數據（Teacher-Assessed Student Achievement Data，TAS）、教學框架（Teaching and Learning Framework，TLF）、學校共同體承諾（Commitment to School Community，CSC）、核心專業精神（Core Professionalism，CP）五個方面考核教師績效。[18]下頁表1列舉了五個方面的考核辦法以及質量保障措施。

由表1可見，“影響力項目”在教師績效考核中全面評價教師工作，不僅考核教師的任務績效——包括IVA、TAS和TLF，而且評價教師的周邊績效——包括CSC和CP；在任務績效考核中，既關注反映教學過程的TLF，又重視體現教學結果的IVA和TAS。IVA、TAS、TLF和CSC等前四個方面的考核分別計1-4 分，系連續數據。而CP有點與眾不同，它采用三等級計分，分“合格”“略低于標準”和“明顯低于標準”三個等級，系離散數據。五方面的分數均參與總分合成，以不同方式在績效考核中發揮作用。分數合成方式參見40頁表2。整個考核體系滿分為400分，其中TLF所占權重最大，在考試學科教師考核總分中占40%，在非考試學科教師考核總分中更是占到70%。IVA評價只針對考試學科教師，所占權重僅次于TLF，占考核總分的35%。TAS 和CSC 的權重相對較小。CP 雖然不占權重，但它以減分機制進入總分計算過程，和其他幾個方面都在績效考核中發揮作用。這種分數合成方式充分體現了全面考核的思想，從而引導教師全面反思與改進工作績效。

表1“影響力項目”教師考核數據來源及整合方式

哥倫比亞學區深知績效考核在績效工資制度體系中的重要性，以務實的態度謹慎推動績效考核，在考核數據收集、處理與分析細節上做了很多精心設計，以保證評價的客觀可靠與公平公正。比如，在IVA評價中，為保證數據的可靠性，“影響力項目”要求參評教師選課人數不得少于15人，以保證學生樣本的代表性，而且根據選課學生的出勤率和聽課時間，給每個學生賦以權重，以確保IVA估計結果不受學生投入水平的影響。又如，在TLF評價中，為保證評價客觀與公正，評價者既有學校管理者，又有來自校外的第三方教育專家，而且在評估實踐中，如果一名被評教師4堂“推門課”的評分內部差異過大，某堂課的評分低于平均分1分以上，就剔除這一分數再計算平均分，以減少誤差對評價分數的影響。

表2“影響力項目”教師考核分數合成方式

績效考核與績效工資相伴相生。在哥倫比亞學區，“影響力項目”全面謹慎地考核教師績效，綜合發揮了考核的導向、監督、診斷與激勵等多重功能，贏得了教師們的信任，得到教師工會的支持，從而為績效工資制度的深入推動創造了有利條件。

（三）支持薄弱學校發展，促進教育公平

為每個學生提供公平而有質量的教育，是世界各國基礎教育改革的共同主題。這一點對于哥倫比亞學區來說更加重要。哥倫比亞學區學生族裔構成與全美情況有很大的差異，具有多樣性特點。在“影響力項目”啟動前，學區內非洲裔學生占比84.4%，西班牙裔學生占比9.4%，非西班牙裔白人學生占比4.6%，其他族裔學生占比1.6%。“影響力項目”啟動后，非洲裔學生比例呈現逐年下降趨勢，白人學生比例則呈逐年上升趨勢。據2017-2018 學年統計，學區內非洲裔學生占比60%、西班牙裔學生占比20%，非西班牙裔白人學生占比15%，其他族裔5%，少數民族學生比例偏高；在這些學生中，需要特殊教育支持的占比14%，英語學習者占比14%，而經濟處境不利學生的比例則高達77%。[19]由此可見，相比于其他學區，哥倫比亞學區在促進教育公平方面面臨更大的挑戰。

哥倫比亞學區利用教師績效工資改革的機會，在“影響力項目”中強化了工資杠桿的調節作用，激勵優秀教師到薄弱學校任教，給經濟處境不利兒童上課，從而促進教育公平。具體的措施主要體現在學生個體增值測量（IVA）和獎勵性工資分配辦法兩個方面。

IVA作為教師績效考核的重要組成部分，主要針對任教于考試學科的教師，包括4-10年級英語教師、4-8年級數學教師，以及其他有年度標準化測驗的學科教師。IVA通過分析學生在年度標準化測驗中的分數增值情況來評價教師工作績效。在增值性回歸模型中，“影響力項目”控制了來自學生和班級層面的多個變量。其中，學生變量有同一學科之前的測試成績、在其他學科上的此前成績、免費午餐的資格、減費午餐的資格、特殊教育狀態、英語熟練水平，以及上一學年的出勤率；班級變量有上學年的班級平均成績、上學年學生成績的變異程度、減免午餐的學生比例。控制了這些變量之后的增值性分析克服了學生家庭社會經濟地位、學習投入水平、學習基礎等無關變量的干擾，可以更準確地考察教師工作對學生成績的凈影響。在這樣的考核制度下，教師不用擔心任教于薄弱學校，或者所教學生生源不好而影響自己的績效評定，從而不拒絕甚至愿意主動留在薄弱學校或班級任教，為促進教師資源分配上的均衡創造了條件。

獎勵性工資分配辦法進一步打消教師顧慮，吸引優秀教師愿意到薄弱學校或班級工作。一次性年終獎發放的前提是教師在績效考核中被評為“高效”等級，但具體發放數額還要看教師任教學科、班級學生構成，以及任教學校是否為薄弱學校，參見下頁表3。如果考試學科“高效”教師任教于薄弱學校，所教學生60%以上都屬于經濟處境不利學生，可以獲得25000美元的年終獎；但同樣是考試學科“高效”教師，如果他沒有在薄弱學校工作，所教學生中經濟處境不利學生比例較低，那么他只能得到3000美元的年終獎，兩者相差超過兩萬多美元。這種年終獎分配辦法的導向非常明顯，也十分有效，它在很大程度上鼓勵了教師到薄弱學校任教和給處境不利兒童上課的積極性，并從整體上提高了高效教師的留任率。有數據顯示，超過94%的高效教師持續留在貧窮地區的薄弱學校任教。[20]

表3“高效”教師一次性年終獎發放辦法（單位：美元）

三、“影響力項目”對我國的啟示

借鑒哥倫比亞學區“影響力項目”的經驗，我國可以考慮在中小學教師績效工資改革中進行以下探索。

（一）增加教育人員費投入，完善經費投入機制

“影響力項目”順利推進十余年，并取得積極成效，與充足的經費保障有很大關系。2012年，哥倫比亞學區從聯邦教育部教師激勵基金獲得為期5年、總額高達6228萬美元的資助，專門用于推動教師績效工資。[21]除了來自聯邦、哥倫比亞特區及哥倫比亞學區等不同層面的財政投入，“影響力項目”還得到私人機構的持續經費支持。[22]有了經費保障，“影響力項目”實施后，原有的教師工資分配和增長機制基本不變，而教師的平均年收入卻有了顯著提高。

在我國，義務教育學校教師績效工資制度啟動以來，有些地市的教師收入增長幅度不大，仍然存在著實際收入低于當地公務員平均水平的問題；有些地市教師收入雖有明顯提高，但因為績效工資費用多按照各學校現有在編教師人數、職稱等因素進行預算與撥付，再由學校重新分配給教師[23]，所以有些教師感覺“自己的錢被別人拿走”，一些優秀教師也聲稱“自己不想拿別人的錢”，績效工資政策的推動遭遇掣肘。在未來，我國要增加人員經費財政投入，多渠道籌措教育經費，努力提高教師收入水平，爭取在教師收入只增不減的前提下推動績效工資。此外，我們還需要反思與完善現有經費投入體制，參照國際經驗，探索依據就讀學生人數及特征（如家庭社會經濟地位），而不是依據教師在編人數及特征開展經費預算的新辦法。

（二）在績效考核中淡化分數，推動綜合評價

中美兩國的基礎教育存在很大差異。過去很長一段時期，美國教育實行地方分權管理，學區擁有很大的辦學自主權，不僅可以自主招生和招聘教師，而且可以自主確定教學內容和教材，甚至可以確定學區范圍內居民應繳納的財產稅率，導致學區之間教育質量差距拉大和總體質量下降。進入21世紀以來，美國聯邦政府和哥倫比亞特區政府在一定程度上加強了統一考試與問責，還通過專項資金等方式倡導實施教師績效工資，在教師考核中強調將學生成績增長情況作為重要指標。而在我國，情況有些相反，過去很長一段時期，我國中小學“應試”傾向比較突出，所以后來才強調淡化分數，不唯分數，由“應試教育”向“素質教育”轉變。《教育部關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》（教人〔2008〕15號）明確指出，各地中小學對教師教學效果的考核，不得以升學率作為指標。中共中央、國務院2020年頒布的《深化新時代教育評價改革總體方案》重申，必須“堅決糾正片面追求升學率傾向”，克服唯分數的頑瘴痼疾。

當然，過程與結果是績效考核不可或缺的兩個方面，過分注重教學效果，片面追求分數與升學率，或者由一個極端走向另外一個極端，在考核中不看學生發展結果和分數，只強調教師教學表現，都是失之偏頗的考核。借鑒美國哥倫比亞學區“影響力項目”教師績效制度五方面綜合考核的經驗，在未來，我們要進一步積極推動綜合評價，不唯分數，淡化分數，但也不能不要分數，從多個方面綜合考核教師績效。

（三）教師績效考核由上級主管部門與學校統籌實施，而不是放在學校內部

在我國，《義務教育學校實施績效工資指導意見》（國辦發〔2008〕133號）規定，基礎性績效工資中占績效工資總量的70%，主要體現地區經濟發展水平、物價水平、崗位職責等因素，由縣級以上人民政府人事、財政、教育部門確定標準，按月發放；獎勵性績效工資，也就是真正與績效發生聯系的部分，占績效工資總量的30%，由學校在考核基礎上發放。這種制度安排看上去賦予學校很大的自主權，但每所學校都制訂績效考核及績效工資分配方案，校校不同，不僅耗費管理資源，而且容易在學校內部滋生矛盾，引發教師的不公平感與消極抵觸行為。

借鑒美國哥倫比亞學區“影響力項目”的經驗，我們可以探索由學校與上級主管部門（學區或區縣教育局）共同主導績效考核與績效工資分配的體制，核心舉措可以包括：在學區或區縣層面上統籌實施基于標準化測驗的增值性評價，在控制重要無關變量的條件下，在更大范圍內評估和比較教師在促進學生成績提升上的貢獻；教學表現考核不僅有學校內管理者的評價，而且引入校外專兼職教研員進校聽“推門課”；師德考核（對應了影響力項目中的專業精神評價）由學校記錄教師出勤、守紀及體罰學生等相關數據，并進行初評，上報后由上級主管部門確定等級。這種制度安排不僅可以減輕學校管理者的壓力，緩解干群緊張關系，而且使高利害的教師考核建立在更大范圍內相互比較的基礎上，使考核結果更可靠，也更容易被教師所接受。

（四）適度拉開收入差距，建立多勞多得、優績優酬的教師工資分配制度

多勞多得、優績優酬是我國勞動分配制度的基本原則，但它在實踐中面臨很多挑戰。具體到教師績效工資改革實踐，不少校長反映，他們希望按政策通過績效工資制度獎勤罰懶，獎優罰劣，拉開教師收入差距，激勵所有教師得到發展，但上級主管部門又嚴格要求減輕教師壓力，避免矛盾滋生甚至轉化成上訪事件。在這種兩難境地中，他們只好在績效考核中“你好我好大家好”，在績效工資分配中減少獎金差距，致使喊打多年的“吃大鍋飯”現象仍然不同程度上存在，多勞多得、優勞優酬、按勞分配的體制尚未真正建立起來。[24][25]

反映同一崗位和薪級收入差距的指標叫“工資幅度”，只有工資幅度達到一定程度，績效工資才有激勵意義。美國哥倫比亞學區在推行“影響力項目”后工資幅度在30%以上，而我國目前有關教師工資幅度的權威數據不多，有研究顯示中小學各級專業技術崗位的工資幅度多在20%左右。[26]未來，我國應適當擴大績效工資在整個工資分配中的影響，拉開收入差距，激勵有作為、肯擔當的優秀教師，引導教師提升工作績效，推動按勞分配與優績優酬。

（五）向薄弱學校傾斜，推動教育均衡

農村學校師資總量不足和結構不合理等問題，是制約我國農村基礎教育發展的瓶頸。近些年來，國家陸續啟動“特崗教師”（2006年）、“免費師范生”（2007年）、“援藏援疆萬名教師支教計劃”（2017年）等相關政策，在一定程度上緩解了邊遠農村學校緊缺教師的局面，提高了農村學校教師隊伍質量，但這些問題并沒有得到根本性的改變，仍然需要持續的努力。[27]

要深入解決農村教師隊伍建設中的問題，促進城鄉教育均衡，除了加大農村教育投入力度、縮小城鄉生均一般公共預算教育經費差距、為農村教師提供津補貼專項和增加農村教師收入之外，績效工資也可以發揮重要的作用。在哥倫比亞學區，在薄弱學校任教或非薄弱學校任教，任教班級學生中經濟處境不利或需要特殊教育學生比例的多少，不僅影響教師的考核結果，而且影響后續績效獎金的數額。高幅度的獎勵計劃有效吸引優秀教師在薄弱學校留任，愿意在生源不好的班級上課。我國各地市教育主管部門可以借鑒“影響力項目”的經驗，在區域內的教師績效考核中考慮教師是否任教于薄弱學校，班內學生的生源構成及以往學習表現等因素，在績效工資分配中也向薄弱學校教師與生源不好班級教師傾斜。當然，需要注意的是，這里的薄弱學校需要重新定義，它與農村學校不同。由于當前城市化進程加快，有些農村學校與城市學校僅有一街之隔，而且辦學條件和成績比城市學校還好。如果將薄弱學校簡單等同于農村學校，勢必會在有關改革過程中遭遇教師的不滿。薄弱學校在這里可以定義為生源不理想、學生學業成績偏低、教師任教意愿比較低的學校，它既可以是邊遠農村地區的學校，也可能是位于城市中心區的學校。適度傾斜的績效工資政策，將優秀教師吸引到薄弱學校，薄弱學校的改進就更有希望，城鄉教育均衡也會大幅改善。