行政事業單位內部控制存在問題及對策研究

史玉鳳 宋瑞 楊鑠

摘? 要：近年來行政事業單位改革是國家改革發展的重要內容，推動著行政效率的提升和政府職能的優化。內部控制在行政事業單位的管理中具有不可替代的作用，它的健全和完善一直以來都是企業、公司完善公司治理結構的中心環節。該文依據行政事業單位的特點，分析目前內部控制現狀，找出問題，提出針對性對策，為我國行政事業單位內部控制的建設和完善提供參考。

關鍵詞：行政事業單位? 內部控制? 公共服務? 風險

中圖分類號：F230? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）02（b）-0221-03

Problems and Countermeasures of Internal Control in Administrative Institutions

SHI Yufeng? SONG Rui? YANG Shuo

（Changchun University， Changchun， Jilin Province， 130022? China）

Abstract： In recent years， the reform of administrative institutions is an important part of national reform and development， promoting the improvement of administrative efficiency and the optimization of government functions. Internal control plays an irreplaceable role in the management of administrative institutions. Its perfection has always been the central link for enterprises and companies to improve the corporate governance structure. According to the characteristics of administrative institutions， this paper analyzes the current situation of internal control， finds out the problems， and puts forward the corresponding countermeasures so as to provide reference for the construction and improvement of internal control of administrative institutions in China.

Key Words： Administrative institutions; Internal control; Public service; Risk

2014年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，意味著行政事業單位的內部控制迫在眉睫，內部控制的實施和運行對社會公共資源的分配、行政事業單位管理水平和風險防范能力有著重要的影響。目前我國的行政事業單位在內控的建設中存在的諸多問題嚴重制約了行政事業單位的工作效率和效果。該文在分析現狀的基礎上對問題進行闡述、對內部控制機制的完善給予了相應建議。

1? 行政事業單位的含義

行政事業單位是由行政單位和事業單位組成的，行政單位是指進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的單位，廣義的行政單位包括行政、黨、團機關在內的各種行政類機構，狹義的行政單位僅指政府部門[1]。

2? 行政事業單位內部控制的特點

2.1 內部控制涉及要素更廣泛

行政事業單位站在實現社會價值最大化的目標基礎上，服務于社會民生，涉及如預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動，也有組織架構、職能職責的分立、流程的細化、制度表單的建立等單位內部的業務活動[2]。

2.2 內部控制的側重點是公共服務

行政事業單位通過制定制度、實施措施和執行程序，在法律法規允許的范圍內合理保證單位經濟活動的進行，避免違法違規行為的產生。它的目標有5方面：合法合規、資產安全、信息準確、防范腐敗、提高效率[3]。由此可以看出，與企業實現發展戰略的內控目標有所區別，行政事業單位更注重防范舞弊和預防腐敗，行政事業單位的職能是提供社會公共服務，因此，行政事業單位內部控制目標在于提高公共服務的效率和效果而非經營方面的效率和效果。

2.3 內部控制具有政治意義

行政事業單位的特殊性是使內部控制的改革和推進變得更為復雜，在此建設中存在的諸多問題不僅影響著社會資源的分配，同時對國家廉政建設的推進有著不可替代的作用，政府公信力的提升對社會安定有著積極的政治意義[4]。

3? 我國行政事業單位內部控制現狀

內部控制是行政事業單位解除公共受托責任的有效手段，對提高公共管理的水平是不可或缺的。但是我國行政事業單位內部控制的理論研究和實踐經驗起步較晚，重要性意識比較淡薄，導致內部控制的建設也比較滯后，存在內部控制環境不良，風險評估體系不完善、內部控制活動不嚴格、信息溝通機制不健全、內部監督措施不到位等情況[5]。如“陜西延安特大交通事故”“白條抵庫”“2011年政府三公經費的公開”等行政事業單位內部控制失效造成的嚴重問題層出不窮。

4? 我國行政事業單位內部控制中存在的具體問題

4.1 內控意識淡薄

在內部控制環境層面，由于行政事業單位的特殊性，部分領導存在過于關注自身政績的情況，缺乏對內部控制重要性的基本認識，這就導致了管理層將內部控制拘泥于預算和審計方面的控制，全面性和系統性認識的削弱使下一級在對內部控制的執行層面也存在一定的松懈，形成流于形式，崗位責任約束意識較差的局面，造成經濟業務活動與控制脫離的情況，沒有發揮內部控制的重要作用[6]。

4.2 風險評估缺失

行政事業單位認為自身較少的從事經營活動便不會產生經營風險，導致工作人員缺乏風險意識，從而喪失遵守制度的自覺性，忽視在提供公共服務時產生的社會和政治風險，如濫用職權和行政腐敗。對風險的認識程度較低，未建立或者未執行風險控制機制，缺乏對風險控制點的把握，也沒有預警、識別、評估、分析、報告等環節的推動，容易造成多方面的隱患或者損失[7]。

4.3 預算管理不規范

首先，預算編制方法不科學，缺乏對零基預算的考慮，沒有對以前年度預算和實際支付之間的對比和分析，也就不能在下一年度對支付金額進行細化和考量。其次，在預算的支付控制層面，約束力較差，對于指標的控制和專項資金的使用沒有進行嚴格的管理，也存在較大造成超支額度的情況。同時，單位部門人員認為內控過于嚴格和復雜，在執行過程中不愿意遵守制度和規定，這也對預算管理的規范造成了一定程度的不良影響。

4.4 架構流程不健全

多數的行政事業單位在經費支出、工程建設層面參與度較低，單位的組織架構設計不合理，機構不健全，在單位重要的決策層面了解較差，不能準確把握工作重心，付款審批流程不規范，對于額度和時間沒有清晰的制度制約與機構執行，這種造成了濫用職權和貪污受賄事件的發生[8]。同時由于行政事業單位編制有限的特質，造成了人員數量有限，甚至是不相容崗位沒有分離的情況，職責之間無法相互制約，極易造成責任失衡的情況。

4.5 監督機制失效

內部控制的一大重要作用就是從企業內部實現對生產經營全過程的掌握，對于行政事業單位的業務能力提升和公共服務的效率而言，內部控制的監督尤為重要。我國的內部控制監督機構不健全，僅存的內部控制監督部門實際執行人員專業性不強，內審機構由財務部門和人力資源部門等同級領導，獨立性受限，監督效果收效甚微[9]。

5? 我國行政事業單位完善內控的政策和建議

5.1 強化內部控制意識

行政事業單位負責人的態度對單位內部控制開展有著至關重要的作用，以道德標準和專業勝任能力作為負責人的選配標準，后期通過加強培訓和教育提升負責人的素質。各職能人員也要樹立人人負責的意識，為內控工作的順利開展提供良好的氛圍，提升對內控的重視可以對內控工作的落實起到促進作用。定期舉辦研討會交流內控業務，學習內控知識，強化對內控制度建設的認識。同時，也可以將行政事業單位的內部控制意識上升到法律層面，通過立法嚴格規定和改善負責人對內部控制的態度[10]。

5.2 完善風險評估體系

首先，要培養部門人員的風險意識，行政事業單位存在的單位層面的風險有重大決策風險、行政事務風險、黨風廉政風險、干部管理風險、檢查風險等，業務層面的風險有預算管理風險、財務管理風險、資金管理風險、資產管理風險、政府采購風險以及合同行為風險。其次，應當建立風險評估工作小組，通過目標設定、風險識別、風險分析、風險應對和生成風險評估報告提醒單位負責人及時完善風險評估體系[11]。

5.3 加強預算管理

預算編制環節擴大預算范圍，將各部門的各項事宜納入到財務預算的環節，結合經濟形勢、上年度資金使用情況，盡最大限度細化每筆資金的用途和額度，以確保預算的可行性[12]。嚴格依據國庫集中支付制度執行資金管理，根據指標設計支出項目，不得隨意擴大預算范圍，大額資金的支付要嚴格控制審批流程，關注各個項目的實施進度，薄弱環節加強對崗位的控制，在日常管理的過程中將預算核算聯合在一起，加強對授權審批情況的監督也顯得尤為重要[13]。

5.4 健全流程架構

首先，在設計內部控制體系時，要根據國家的安排和當地財政部門的相關內控條款制定自身的內控制度，合理設置崗位。其次，要明確部門職能和崗位職責，在部門設計好業務流程和相關制度同時，注意不相容崗位的分離、內部授權審批、歸口管理、財產保護制度等控制活動，對于部門及相關人員，要追究相應決策失誤、不履行程序的責任，加強整治力度。從架構流程和制度上治理腐敗，防治風險，保證國家資產的安全和完整[14]。

5.5 強化監督機制

在內部監督機構的建設層面，要單獨設置內部控制職能部門和牽頭部門，同時發揮其他經濟部門的協調作用，注重對內部檢查、審計部門職能的強化;在外部監督層面，財政部、審計部和紀檢監察部，這些外部監管部門承擔著行政事業單位內部控制建設和實施的主要督導責任。要充分利用行政事業單位提供的內部控制自我評價報告，提高監督的效率和效果[15]。

6? 結語

我國行政事業單位存在的諸多問題體現了行政事業單位對于內部控制的忽視，并沒有認識到內部控制對于防范風險，規范公共事業單位能力的重要作用。該文對于現狀的分析以及針對性政策的提出對內部控制的完善、內部管理水平的提高、風險防范能力的增強、行政單位公信力的提升有著積極的意義。

參考文獻

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