新土地法下的集體土地征收社會穩(wěn)定風險評估實踐

文/池彥琪

一、實施背景

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。其中第四十七條明確∶“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估。”2020年3月5日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于落實〈中華人民共和國土地管理法〉完善本市征地工作的若干意見》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕2號，以下簡稱《若干意見》）明確：“區(qū)人民政府應當組織有關部門，根據(jù)前期擬征收土地現(xiàn)狀調查、征地補償安置方案、征地房屋補償方案、被征地人員就業(yè)和保障方案聽取意見情況以及聽證情況等，進行擬征收土地的社會穩(wěn)定風險評估?！睘榱思毣鋵嵭峦恋胤ê汀度舾梢庖姟肪?，2020年3月27日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于開展征地社會穩(wěn)定風險評估工作的指導意見》（滬規(guī)劃資源施〔2020〕130號，以下簡稱“130號文”），對上海市集體土地征收開展社會穩(wěn)定風險評估工作作出了具體指導，確定征地穩(wěn)評程序參考決策社會穩(wěn)定風險評估的一般程序，并對征地事項需要關注的幾類主要內容予以了明確。

二、實施現(xiàn)狀與穩(wěn)評程序分析

隨著系列政策文件的落地，上海浦東、松江、閔行、青浦、奉賢等區(qū)相繼在新征地塊征收過程中，按照“130號文”的要求，推進集體土地征收社會穩(wěn)定風險評估工作。

關于穩(wěn)評程序?！?30號文”要求區(qū)人民政府在向市人民政府申請征收土地前，完成征地社會穩(wěn)定風險評估工作。在實際操作中，通常由鎮(zhèn)政府、項目建設單位或土地收儲實施部門作為征地穩(wěn)評的委托方，委托第三方機構開展社會穩(wěn)評風險評估，區(qū)規(guī)劃資源局和區(qū)人社局在辦理征地或落實保障事項時，將穩(wěn)評報告作為材料要件之一進行審查，形成閉環(huán)管理模式。

關于穩(wěn)評時點?！?30號文”要求在《擬征地告知書》發(fā)布后，由具體實施征地社會穩(wěn)定風險評估的部門制定社會穩(wěn)定風險評估工作方案。在實際操作中，由于征地穩(wěn)評業(yè)務為2020年首次開展，部分地區(qū)尚不清楚穩(wěn)評工作程序和時點安排，存在穩(wěn)評介入時點相對滯后的情況。穩(wěn)評的完成時點必須在區(qū)規(guī)劃資源局和區(qū)人社局在辦理征地或落實保障事項之前。筆者參考閔行顓橋等地穩(wěn)評工作經(jīng)驗，認為穩(wěn)評工作時點的安排應視穩(wěn)評工作目的和要求而定：如相關部門預判征地事項涉及面較廣，有必要在決策前進行預判的，則穩(wěn)評工作宜在決策前介入，采用適宜的風險調查方式開展社會穩(wěn)定風險評估作為決策參考，并在方案正式公告時，開展第二次穩(wěn)評工作；如相關部門預判征地事項涉及面較小，引發(fā)社會穩(wěn)定風險的概率較低，則建議在方案公告期間開展穩(wěn)評工作，以便于有針對性地聽取利益相關者意見訴求，提高風險評估的準確性和工作效率。

三、風險調查方法與主要內容

結合征地穩(wěn)評實踐，筆者認為，征地穩(wěn)評風險調查應以實地為主、全面覆蓋、回顧追溯為原則，建議通過實地調查和調研座談篩選、聚焦主要矛盾，通過全面收集關聯(lián)信息，并視具體情況進行回顧追溯，進一步篩查可能遺漏的風險因素。

實地為主。穩(wěn)評風險調查通常都以實地調查為首要原則，以期取得第一手調查資料，全面了解利益相關者意見訴求，因此，征地穩(wěn)評也應遵循該原則。建議在現(xiàn)場踏勘的基礎上，對利益相關者開展調研座談，重點聚焦征收地塊所在的村委會、街鎮(zhèn)規(guī)劃部門和社區(qū)事務受理中心。

全面覆蓋。實踐中部分利益相關者對新土地法和社會保障等政策尚不熟悉，且在穩(wěn)評調查階段，落實社保的人數(shù)尚未最終確定，相關人選尚不明確，風險調查時若只對被征收村集體和相關部門進行常規(guī)調研，容易出現(xiàn)偏差或遺漏。為了確保調研內容全面覆蓋，建議調研人引導被調研人全面提供相關信息，特別是關于是否撤村撤隊、遺留的農(nóng)業(yè)戶籍人員情況、歷史遺留矛盾、土地確權情況等容易忽略的內容。

回顧追溯。實踐中不少征收地塊在此前已經(jīng)開展了土地征用和搬遷工作，大部分農(nóng)業(yè)戶籍人員已轉為城鎮(zhèn)戶籍并解決了鎮(zhèn)保，但往往有部分當時未滿16歲的農(nóng)業(yè)戶籍人員沒有轉為城鎮(zhèn)戶籍，另外也可能在征用過程中存在歷史遺留矛盾，因此，筆者認為，回顧追溯是集體土地征收穩(wěn)評中必要的調查環(huán)節(jié)，建議對土地征用的上位政策文件、方案及批復文件、數(shù)量規(guī)模、房屋搬遷情況、農(nóng)業(yè)戶籍人員落實鎮(zhèn)保方案等進行全面回顧，排查其中隱含的風險點。

四、主要風險因素的識別與分析

實踐中常見的風險因素主要有土地類風險、房屋類風險、社保類風險、集體經(jīng)濟類風險等類型。

土地類風險。需要關注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往開展土地征用時是否存在遺留問題等。通常情況下，集體土地征收可能引發(fā)土地類風險的可能性較小。但是，實踐中發(fā)現(xiàn)一些村集體征收后剩余集體土地較少，甚至沒有耕地，下一輪集體土地確權時可能面臨集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)戶籍人員沒有耕地可用來確權確地的情況，屆時一旦必須確權確地到戶，則可能存在風險隱患。

房屋類風險。此類風險通常是集體土地征收過程中最為復雜的風險因素，主要涉及房屋面積認定、人口認定、安置房源等方面。實踐中，房屋面積認定需要關注老房權證不全、一戶多宅、附屬房無權證情況下的面積認定方案可能引發(fā)的風險；人口認定通常以戶為單位，因此需要關注婚嫁、分戶等認定方案和特殊案例的解決方案可能引發(fā)的風險，既要守住紅線，又要合情合理；安置房源方面需關注房源的選址、戶型和過渡周期等可能引發(fā)的風險。

社保類風險。此類風險在上海集體土地征收實踐中非常普遍。由于新老制度存在一定差異，一些地區(qū)過去使用農(nóng)用地面積測算土勞比，現(xiàn)在按新政策使用集體土地面積測算土勞比，導致新的土勞比較高。另一些地區(qū)過去開展過鎮(zhèn)保工作，當時未滿16周歲的農(nóng)業(yè)戶籍人員沒有落實鎮(zhèn)保和戶籍轉性，導致集體土地征收時使用集體土地面積和農(nóng)業(yè)戶籍人員數(shù)量測算得到的土勞比較高，部分地塊每安置1名農(nóng)業(yè)戶籍人員需要滿足的條件是征收數(shù)十畝農(nóng)用地，難以滿足農(nóng)業(yè)戶籍人員對落實就業(yè)和社會保障的迫切需求。此外，個別地塊還存在以往開展鎮(zhèn)保工作時遺留的歷史矛盾。

集體經(jīng)濟類風險。如集體土地征收后集體經(jīng)濟組織符合撤村撤隊條件，則應按規(guī)定對集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)進行處置，需關注處置過程中可能引發(fā)的社會風險。實踐中發(fā)現(xiàn)個別地塊存在集體經(jīng)濟組織建、構筑物權證缺失導致難以獲得補償?shù)那闆r，可能引發(fā)風險。通常情況下，此類風險因素引發(fā)社會穩(wěn)定風險的概率較低。

除以上四類常見的風險因素外，穩(wěn)評工作人員也需對征收地塊存在的特殊情況進行甄別和分析，并應特別關注老年人群、殘疾人群等弱勢群體，以及歷史遺留矛盾、家庭內部矛盾的利益相關者等特定群體。

五、集體土地征收穩(wěn)評實例——以上海市某變電站項目地塊為例

（一）風險評估的基本情況

上海某變電站土建新建工程地塊，涉及某區(qū)某街道A村8組、B村9組等2個村民小組的集體土地。根據(jù)征地部門提供的資料，本地塊土地面積2400平方米，其中擬征收集體土地2400平方米，包括農(nóng)用地2398.3平方米、未利用地1.7平方米。

某區(qū)人民政府是組織落實土地征收前期工作的實施主體；區(qū)規(guī)劃資源局是集體土地征收行政主管部門；區(qū)人力資源和社會保障局是落實被征地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障的行政主管部門。

根據(jù)《土地管理法》和《若干意見》，結合實際情況，2020年6月，區(qū)規(guī)劃資源局和相關單位擬定了《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案》，6月X日-7月X日對《征地補償安置方案公告》和《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案的公告》進行了公示（擬征地補償金額略）。由于本次征收地塊上沒有居住和非居住房屋，不涉及房屋搬遷補償問題，故無需擬定《征地房屋補償方案》。

本次風險評估主要依據(jù)國務院《重大行政決策程序暫行條例》（國令第713號，2019年）、“130號文”等有關重大決策事項社會穩(wěn)定風險評估方面的文件，《土地管理辦法》（2019年修正）、《若干意見》等有關征地補償方面的文件，以及本地塊的項目核準批復、用地預審和選址意見書、《房屋土地權屬調查報告書》、《擬征地告知書》、《征地補償安置方案公告》、《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案的公告》等資料和以往鎮(zhèn)保工作過程中的《被征地人員辦理就業(yè)和社會保障的通知》。

本評估主要過程包括：風險調查、風險識別、風險分析、確定風險等級、研究風險防范化解措施、編制評估報告并接受審查評價。

（二）風險調查

1.事項回顧。根據(jù)市政府批轉市勞動保障局《關于本市郊區(qū)開展小城鎮(zhèn)社會保險試點意見》的通知（滬府〔2002〕68號），某區(qū)及其他區(qū)縣進行小城鎮(zhèn)社會保險（以下簡稱“鎮(zhèn)保”）試點工作。2004年起，某區(qū)“鎮(zhèn)保”工作正式啟動，通過“土地備案、分期緩繳”的方式，推進參加“鎮(zhèn)?！贝迕裢税ぷ?。2004-2010年本地塊所在園區(qū)管理委員會先后數(shù)次經(jīng)某區(qū)人民政府批準征用A村、B村等多個村若干生產(chǎn)隊耕地，經(jīng)市級部門批準，為地塊內村民辦理就業(yè)和社會保障，落實“鎮(zhèn)?！焙蛻艏D性。

本事項中征地補償費用全部補償給集體經(jīng)濟組織（某街道A村、B村）。本地塊現(xiàn)狀為街道辦事處臨時用于移栽苗木的過渡場地，不屬于征地青苗補償范疇。本地塊上現(xiàn)狀無建筑物，不存在征地的房屋補償問題。

本次被征收地塊所涉及的集體經(jīng)濟組織成員已于2004-2010年轉為居民戶籍，辦理了就業(yè)和社會保障手續(xù)，但有7名當年尚不滿16周歲的農(nóng)業(yè)戶籍人員未辦理相關手續(xù)，目前仍為農(nóng)業(yè)戶籍，其中A村5名、B村2名。

本次征地范圍內按土勞比初步測算，需落實就業(yè)和社會保障人數(shù)為零，《被征地人員落實就業(yè)和保障方案的公告》已于2020年6月X日-7月X日進行公示，下一步《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案》需報某區(qū)人民政府批準后予以落實。

本次征地后，村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)隊和村建制不撤銷。

2.利益相關者的主要意見和訴求。根據(jù)走訪調研情況，咨詢組識別梳理出本事項的直接利益相關者為：A村、B村相關村民小組及其成員，村民委員會；某街道辦事處。

利益相關者意見訴求有：①街道辦事處、村委會表示支持項目建設和征收工作，認為土地和地上附著物補償工作可能引發(fā)社會矛盾的可能性較小。②根據(jù)《關于切實做好本市被征地人員就業(yè)和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規(guī)〔2020〕3號），本地塊落實就業(yè)和社會保障對象及人數(shù)計算辦法為：被征收的集體農(nóng)用地面積÷征地前被征地單位集體農(nóng)用地面積×征地前被征地單位中年滿16周歲的本市農(nóng)業(yè)戶籍人員數(shù)（含被征地時正在服兵役的戰(zhàn)士）。村委會反映，集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶籍人員較少，但經(jīng)規(guī)土部門測算的集體農(nóng)用地面積仍然較大，導致按此辦法測算的土勞比較高，每安置1名農(nóng)業(yè)戶籍人員需要滿足的條件是征收數(shù)十畝農(nóng)用地，難以滿足農(nóng)業(yè)戶籍人員對落實就業(yè)和社會保障的迫切需求。隨著剩余農(nóng)業(yè)戶籍人員年齡增長和陸續(xù)畢業(yè)，在校學生社會保障無法繼續(xù)使用，對社保的需求逐漸增強。A村有人家擔心從畢業(yè)到入職前的空檔期沒有社保（特別是醫(yī)保）的問題，向村委會詢問。B村亦有類似情況：1人因為社保無法解決而起訴村委會，至今已2年，仍未妥善解決。③街道辦事處、村委會認為上述被征地人員落實就業(yè)和社會保障問題在該街道比較普遍，考慮到本項目征地面積較小，總計僅2400平方米，因此對本地塊需落實就業(yè)和社會保障人數(shù)為零的初步測算結果表示可以接受，但建議相關部門復核集體經(jīng)濟組織農(nóng)用地面積，深化研究能否妥善解決農(nóng)業(yè)戶籍人員的就業(yè)和社會保障。

（三）風險識別和風險估計

風險識別是指通過風險調查等活動，識別擬定的政策可能影響社會穩(wěn)定的各種風險因素，并進行全面分析和系統(tǒng)歸類。

1.風險識別。結合《征地補償安置方案》和風險調查，識別和歸納出2項主要特征風險因素：①實施征地補償工作中合法合規(guī)性可能引發(fā)的風險；②村民要求解決遺留的農(nóng)業(yè)戶籍問題可能引發(fā)的風險。

2.風險分析。實施征地補償工作的合法合規(guī)性可能引發(fā)的風險：為滿足輸變電工程建設需要實施本地塊征收，屬于《土地管理法》規(guī)定的確需征收土地的情形。經(jīng)調研，本事項已完成以下與集體土地征收補償相關的工作，并獲得項目核準文件、用地預審和選址意見書等相關批文，發(fā)布了《擬征地告知書》、《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案》等，并進行了公示。評估認為，截至目前，本地塊征地的有關程序合法合規(guī)。本次征收土地上種植的苗木不屬于本次征地青苗補償?shù)姆懂牐貕K目前被街道用作臨時移栽場地。本次征地不涉及房屋征收補償。本次征地后集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)隊和村建制不撤銷，故一般不會發(fā)生由撤隊引發(fā)的社會矛盾。結合本地塊已開展的前期工作，評估認為，該項風險引發(fā)社會問題的概率較小，影響程度中等，總體評判為較小風險。

村民要求解決遺留的農(nóng)業(yè)戶籍問題可能引發(fā)的風險。按照相關政策，本次征地無法解決2個村民小組剩余的7名農(nóng)業(yè)戶籍人員的身份問題。村委會認為，按照新的安置政策，以現(xiàn)有集體土地面積為基數(shù)測算土勞比，每安置1名農(nóng)業(yè)戶籍人員需要滿足的條件是征收數(shù)十畝農(nóng)用地，導致村民擔心農(nóng)業(yè)戶籍人員的社會保障難以落實。在就業(yè)狀態(tài)下，農(nóng)民身份問題對他們就業(yè)和社會保障造成的實際影響不大，但一旦失業(yè)，農(nóng)民身份會使他們無法享受到城鎮(zhèn)居民所享受的更好的社會保障。目前，這7名農(nóng)業(yè)戶籍人員陸續(xù)畢業(yè)，對落實就業(yè)和社會保障的需求比較迫切，已有人員面臨社?？諜n期，其中1人向村委會詢問，1人提起訴訟。評估認為，遺留的農(nóng)業(yè)戶籍人員落實就業(yè)和社會保障問題在該街道比較普遍，已經(jīng)引發(fā)個別社會矛盾，需要引起充分重視?？紤]到本項目征地面積較小，村委會表示，對本項目初步測算結果可以接受。預判該項社會問題的引發(fā)風險概率中等，影響程度中等，屬于一般風險，但需動態(tài)關注相關村民意見，避免將矛盾集中、遷移到本項目上。

以上各主要風險因素分析結果匯總于表1。

表1 主要風險因素及其程度匯總表

（四）風險防范化解措施

為確保本事項的順利實施，評估針對識別的主要風險因素及分析的風險程度，研究提出以下風險防范化解措施建議。

1.確保征地補償各項手續(xù)完備，依法合規(guī)。嚴格按照2019年新修訂的土地法、《若干意見》和《關于切實做好本市被征地人員就業(yè)和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規(guī)〔2020〕3號）等法規(guī)規(guī)定的程序開展征地和補償工作，規(guī)范辦理征地手續(xù)。

2.繼續(xù)加強政策的宣傳，引導村民正確認識社保政策。繼續(xù)加強和規(guī)范開展政策宣傳解釋工作。請村委會配合街道規(guī)劃科、社區(qū)事務受理服務中心，主動跨前一步，通過上門宣傳等方式，聚焦本項目情況，做好統(tǒng)一規(guī)范的宣傳解釋工作。針對7位農(nóng)業(yè)戶籍人員，解釋清楚現(xiàn)行的被征地人員落實就業(yè)和社會保障政策及其與2004年起實行的“鎮(zhèn)?！闭叩年P系、土勞比測算方法等，盡可能用通俗易懂的語言，耐心細致、規(guī)范地開展解釋工作，讓村民正確理解有關政策規(guī)定和操作程序。

3.依法合規(guī)地做好征地補償工作。實施部門在依法合規(guī)地選定評估機構的基礎上，嚴格按照《上海市征地土地補償費標準（2017）》（滬規(guī)土資綜規(guī)〔2017〕321號）進行補償。評估結果應在被征地范圍內向集體經(jīng)濟組織和村民公布。若被征地集體經(jīng)濟組織和村民對初步評估結果有異議，實施部門應及時做好有關復核、鑒定等異議處理工作。實施部門應依法合規(guī)地嚴格按照《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案》規(guī)范操作補償安置。

4.按時落實資金，保證補償資金結算足額到位。事先做好資金平衡測算工作，加強與鎮(zhèn)相關部門的溝通，確保補償資金按時足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?，保證資金清算工作順利推進并完成。

同時，要根據(jù)本事項的實施方案和進程、內外部環(huán)境和利益相關者訴求等內外部信息的變化，及時開展動態(tài)評估，補充識別新的風險因素，不斷優(yōu)化完善風險防范化解措施，并有效組織落實。

風險防范化解措施匯總見表2。

表2 風險防范化解措施匯總表

（五）風險等級

本事項涉及1個一般風險，在依法合規(guī)做好補償工作、避免農(nóng)業(yè)戶籍人員社會保障問題遷移到本項目的基礎上，評估認為出現(xiàn)10人以上的非法上訪等較大影響的群體性事件的可能性比較小，按照風險等級評判參考標準，預判初始風險等級為C級。

對措施的可行性、有效性進行分析后，預判采用措施后的風險等級。①實施征地補償工作的合法合規(guī)性可能引發(fā)的風險：通過依法合規(guī)地按照《征地補償安置方案》規(guī)范操作補償安置，預期風險程度可降至較低。②村民要求解決遺留的農(nóng)業(yè)戶籍問題可能引發(fā)的風險：通過積極主動做好政策宣傳解釋和溝通協(xié)商工作，特別是宣傳解釋現(xiàn)行社保政策，立足本項目實際情況，避免社保問題集中、遷移至本項目，預期風險程度可降至較低。

評估認為，在切實落實各項風險防范化解措施并得當處置風險的情況下，按照風險等級評判參考標準，預判采取措施后風險等級可控制在C級。

（六）風險評估結論與建議

本事項存在1個一般風險、1個較小風險：①實施征地補償工作的合法合規(guī)性可能引發(fā)的風險；②村民要求解決遺留的農(nóng)業(yè)戶籍問題可能引發(fā)的風險。

評估按照風險等級評判參考標準，評判本事項初始風險等級為C級，預判采取措施后風險可控制在C級。

評估建議：①建議某街道辦事處、區(qū)規(guī)劃資源局和相關單位依法合規(guī)做好補償安置工作，并對此過程中的風險因素保持持續(xù)動態(tài)關注。②建議請某街道辦事處牽頭，請區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)人社局指導相關規(guī)劃土地管理所、社區(qū)事務受理中心，對集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有集體農(nóng)用地面積進行復核，結合土勞比測算和新社保政策規(guī)定，針對集體經(jīng)濟組織對農(nóng)用地面積和土勞比的疑惑，做好統(tǒng)一解答，釋疑解惑。如確實存在土勞比過高的情況，建議請區(qū)相關部門向上級部門反映，探討尋求可能的解決方案。

六、總結

征地穩(wěn)評工作深入基層，旨在全面識別集體土地征收可能引發(fā)的風險，并提出相應的防范化解措施，這是創(chuàng)新社會治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市為人民”的具體體現(xiàn)。作為一個全新的業(yè)務領域，征地穩(wěn)評在不斷探索中向前發(fā)展，在促進征地工作順利推進的同時，也從風險管理的角度為本市征地相關政策提供了來自一線的反饋，為促進征地工作持續(xù)完善提供基礎保障。

注釋

[1]參見《中華人民共和國土地管理法》修正案（2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過）。

[2]參見上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于落實〈中華人民共和國土地管理法〉完善本市征地工作的若干意見》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕2號）。

[3]參見上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于開展征地社會穩(wěn)定風險評估工作的指導意見》（滬規(guī)劃資源施〔2020〕130號）。

[4]參見上海市人力資源和社會保障局、上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市公安局、上海市醫(yī)療保障局《關于切實做好本市被征地人員就業(yè)和社會保障辦理工作的通知》（滬人社規(guī)〔2020〕3號）。