軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)的思考與建議

文/嚴炯浩

軌道交通作為大容量交通工具，憑借其大運量、快捷舒適、節(jié)省空間等優(yōu)點成為解決城市交通擁堵問題、保障居民便捷快速出行的首選，有效提升了城市總體可達性，進一步加強了城市各功能區(qū)的相互聯(lián)系，加快了城市開發(fā)與更新。軌道交通作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有投資大、收益低、贏利周期長的特點，其巨大投資和持續(xù)投資是政府面臨的重大挑戰(zhàn)。然而，軌道交通以其難以替代的交通功能優(yōu)勢與人口集聚效應(yīng)，對于帶動沿線及站點周邊的土地增值和城市功能更新效果明顯，成為城市再開發(fā)和土地再利用的重要引擎。積極探索軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)，對于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升土地集約化利用水平，建立土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運營的機制，緩解軌道交通建設(shè)投融資壓力，促進城市開發(fā)水平提升和軌道交通持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

一、軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)的類型

軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)是指利用軌道交通的車輛基地、站點上蓋空間及場站周邊土地進行綜合開發(fā)利用，在滿足軌道交通設(shè)施的公共交通功能的基礎(chǔ)上，將開發(fā)物業(yè)與地鐵設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，充分發(fā)揮地鐵交通便利的優(yōu)勢和人口聚集效應(yīng)，強化土地復(fù)合利用的集約化水平，提升綜合開發(fā)的經(jīng)濟效益。根據(jù)軌道交通場站的設(shè)施類型以及綜合開發(fā)的范圍，可將其分為車輛段上蓋開發(fā)、站點上蓋開發(fā)、場站周邊土地綜合開發(fā)三種類型。

（一）車輛段上蓋開發(fā)

車輛段上蓋開發(fā)是指在軌道交通車輛段大尺度空間上通過蓋板形成物業(yè)開發(fā)的基礎(chǔ)，在蓋板上方進行物業(yè)和市政配套設(shè)施等開發(fā)建設(shè)。上蓋開發(fā)充分考慮車輛段區(qū)位設(shè)施影響、結(jié)構(gòu)功能限制、分層設(shè)計要求，同時加強綜合開發(fā)規(guī)劃設(shè)計與管理，注重開發(fā)功能與交通功能深度融合，實現(xiàn)在有限空間內(nèi)的集約開發(fā)和功能復(fù)合，打造集交通、居住、商業(yè)、商務(wù)、文娛、景觀等功能復(fù)合，豎向立體、便捷高效、人氣聚集、開放共享的城市空間。車輛段上蓋開發(fā)規(guī)模較大，建設(shè)用地面積可達幾十萬平方米，典型項目如上海軌道交通10號線吳中路車輛段上蓋開發(fā)項目（圖1）、17號線徐涇車輛段天空之城項目。

圖1 上海軌道交通10號線吳中路車輛段上蓋綜合開發(fā)項目

（二）站點上蓋開發(fā)

站點上蓋開發(fā)是指利用軌道交通站點的上部空間，通過空間優(yōu)化和合理布局，實現(xiàn)開發(fā)建筑與軌交站點建筑的合建，充分利用站點便捷的交通服務(wù)設(shè)施，形成住宅、辦公、商業(yè)等城市開發(fā)功能的集聚，實現(xiàn)軌交站點立體化、高強度、多功能的開發(fā)建設(shè)，達到集約節(jié)約用地目標(biāo)，實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益。根據(jù)站點用地規(guī)模的不同，站點上蓋開發(fā)的建設(shè)規(guī)模從幾千到幾十萬平方米不等，典型項目如上海漢中路站凱德星貿(mào)廣場項目（圖2）、后灘站環(huán)通商業(yè)廣場。

圖2 上海軌道交通漢中路站上蓋開發(fā)項目

（三）場站周邊土地綜合開發(fā)

場站周邊土地綜合開發(fā)是指以TOD開發(fā)理念為導(dǎo)向，利用軌道交通大容量交通運輸?shù)哪芰?，統(tǒng)籌軌道交通場站周邊土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市功能等，對軌道交通場站及周邊土地實施區(qū)域性開發(fā)，形成綜合開發(fā)效應(yīng)。依托軌道交通站點形成的交通樞紐，開展區(qū)域開發(fā)，通過TOD發(fā)展戰(zhàn)略實施和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入相結(jié)合，進一步完善配套設(shè)施，提升區(qū)域整體開發(fā)強度，進一步完善城市功能，打造以軌道交通為引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)新城。場站周邊土地綜合開發(fā)的建設(shè)規(guī)模較大，開發(fā)區(qū)域面積可達幾平方公里，投資規(guī)模大，開發(fā)周期長，典型項目如上海軌交16線新場站周邊土地綜合開發(fā)（圖3）。

圖3 上海軌道交通16號線新場站周邊地塊綜合開發(fā)項目

二、當(dāng)前軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)的開發(fā)機制

軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)投資量大，專業(yè)性強，涉及規(guī)劃設(shè)計、征地動遷、建設(shè)施工、招商運營等各個環(huán)節(jié)，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在綜合開發(fā)推進過程中，市區(qū)政府、市屬地鐵公司、區(qū)屬開發(fā)公司等各個主體需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職、分工協(xié)作。在開發(fā)機制上，按照2016年上海市政府發(fā)布的《關(guān)于推行本市軌道交通場站及周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)利用的實施意見》，實行“市區(qū)聯(lián)手，以區(qū)為主”的市區(qū)兩級合作推進綜合開發(fā)的工作機制。市政府制定軌道交通建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，確定軌道交通發(fā)展總體規(guī)劃，市屬申通地鐵公司負責(zé)軌道交通的建設(shè)施工管理和線路運營，地鐵沿線各區(qū)政府根據(jù)線路投資分工落實區(qū)級投資的出資，組織區(qū)屬開發(fā)公司開展前期騰地，在形成凈地后移交地鐵公司開展工程建設(shè)。對于車輛段上蓋開發(fā)，地鐵公司和區(qū)屬開發(fā)公司共同成立合資企業(yè)，進行聯(lián)合開發(fā)；對于站點上蓋開發(fā)和場站周邊土地綜合開發(fā)，主要由區(qū)屬開發(fā)公司負責(zé)。

三、軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)存在的問題

（一）綜合開發(fā)機制有待進一步優(yōu)化

上海市政府發(fā)布的《關(guān)于推行本市軌道交通場站及周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)利用的實施意見》，對軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)的機制進行了明確，原則上由項目所在區(qū)政府成立綜合開發(fā)主體，組織實施軌道交通場站綜合開發(fā)，并且規(guī)定軌道交通場站綜合用地使用權(quán)，可以協(xié)議方式出讓給綜合開發(fā)主體，但綜合開發(fā)主體以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓，不得以改變土地使用權(quán)人的出資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方式變更土地使用權(quán)。這從政策上限制了股權(quán)合作模式，限制了綜合開發(fā)主體引入社會資金的渠道。缺少資金的支持，綜合開發(fā)的建設(shè)規(guī)模和推進速度都受到限制。

此外，在現(xiàn)行法規(guī)制度下，軌交站點周邊經(jīng)營性土地必須通過“招拍掛”的方式取得，土地出讓受到規(guī)劃和動拆遷的制約，準(zhǔn)備周期較長，綜合開發(fā)主體確定較晚。在地鐵建設(shè)階段綜合開發(fā)主體無法及時介入，導(dǎo)致綜合開發(fā)需求與地鐵設(shè)施無法進行有效銜接，軌道交通綜合開發(fā)的整體優(yōu)勢難以充分顯現(xiàn)。

（二）綜合開發(fā)時序有待進一步提前

軌道交通建設(shè)作為重大工程有明確的工期要求，一般早于綜合開發(fā)，而且綜合開發(fā)用地需要經(jīng)過“招拍掛”流程之后才能確定開發(fā)主體，導(dǎo)致軌道交通建設(shè)和綜合開發(fā)在規(guī)劃、設(shè)計、施工上難以同步。軌道交通專項規(guī)劃和地塊控制性詳細規(guī)劃不同步，導(dǎo)致軌道交通建設(shè)用地和綜合開發(fā)用地難以同步實施征地動遷，致使綜合開發(fā)進度滯后。設(shè)計不同步，要求軌道交通建設(shè)時要充分考慮綜合開發(fā)需求，為綜合開發(fā)做好包容性設(shè)計預(yù)留，這大大增加了綜合開發(fā)成本，同時也拉長了軌道交通的建設(shè)周期。由于地鐵設(shè)施保護要求較高，施工不同步，造成后期綜合開發(fā)的施工難度增加，施工造價也相應(yīng)增加。

（三）綜合開發(fā)強度有待進一步提升

軌道交通建設(shè)對沿線周邊地區(qū)的開發(fā)促進力大、引導(dǎo)性強已成為共識，但部分軌交站點在規(guī)劃設(shè)計時未能充分考慮綜合開發(fā)的需求，站點出入口設(shè)置與綜合開發(fā)用地結(jié)合度低，綜合開發(fā)難度大，致使該類站點只具備單一交通功能，無法體現(xiàn)軌道交通的增值效應(yīng)。部分站點具備綜合開發(fā)條件，但開發(fā)強度（容積率）設(shè)置較低，土地節(jié)約集約利用的原則未能有效體現(xiàn)，難以體現(xiàn)軌道交通價值溢出效應(yīng)和土地增值效應(yīng)。

四、軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)的建議

（一）加強政府引導(dǎo)與政策支持

在城市開發(fā)進程中要轉(zhuǎn)變理念，進一步加強對軌道交通綜合開發(fā)的認識，從城市功能更新、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等多元結(jié)構(gòu)和多維視角來體會軌道交通綜合開發(fā)的作用與意義。建議政府相關(guān)部門牽頭，對軌道交通站點及周邊資源現(xiàn)狀及利用情況進行系統(tǒng)梳理，融合TOD開發(fā)理念，結(jié)合新一輪軌道交通建設(shè)和“十四五”規(guī)劃編制，建立試點項目庫，形成統(tǒng)一的綜合開發(fā)指導(dǎo)意見。同時，進一步加強政府引導(dǎo)和支持，在軌道交通建設(shè)和綜合開發(fā)進程中加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出臺更為完善的支持政策，拓展融資渠道，建立更加有效的協(xié)調(diào)機制，使政府、軌道交通企業(yè)、綜合開發(fā)主體等組成利益共同體，真正實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展的聯(lián)動可持續(xù)性。

（二）統(tǒng)籌軌交建設(shè)與綜合開發(fā)規(guī)劃

針對新一輪軌道交通建設(shè)，在軌道交通專項規(guī)劃編制中，可根據(jù)城市總體規(guī)劃要求和城市功能空間布局，同步開展各場站綜合開發(fā)的規(guī)劃研究，將場站綜合開發(fā)規(guī)劃納入線路專項規(guī)劃審批，實現(xiàn)“兩規(guī)合一”，同步規(guī)劃、同步設(shè)計，實現(xiàn)軌道交通建設(shè)與綜合開發(fā)同步實施，提升綜合開發(fā)整體品質(zhì)和區(qū)域價值，以利于與軌道交通的有效銜接。針對已通車的軌道交通線路，在編制開發(fā)地塊控制性詳細規(guī)劃階段，應(yīng)將TOD開發(fā)理念納入其中，通過城市設(shè)計等技術(shù)手段，適當(dāng)提高軌道交通場站周邊土地的開發(fā)強度，對軌道交通場站及周邊土地實施立體開發(fā)，實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展與軌道交通整體聯(lián)動，進一步提高土地節(jié)約集約利用水平。

（三）優(yōu)化綜合開發(fā)土地出讓方式

根據(jù)上海市軌道交通市區(qū)兩級投資分工原則，區(qū)屬開發(fā)公司受區(qū)政府委托跨前參與軌道交通項目前期研究，高效推進軌道交通建設(shè)騰地工作。為進一步發(fā)揮區(qū)屬開發(fā)公司前期介入優(yōu)勢，建議進一步明確區(qū)屬開發(fā)公司在軌道交通綜合開發(fā)中的主體地位，在充分發(fā)揮區(qū)屬開發(fā)公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級開發(fā)方面優(yōu)勢的同時，與地鐵公司緊密配合，各司其職，各展所長，協(xié)作開發(fā)，合作共贏。根據(jù)近幾年的實踐經(jīng)驗，建議場站上蓋和站點600米范圍內(nèi)的地塊明確由區(qū)屬開發(fā)公司作為開發(fā)主體，上蓋和周邊土地采用協(xié)議出讓的方式，在設(shè)計規(guī)劃軌道交通的同時開展地塊綜合開發(fā)方案設(shè)計，在軌道交通建設(shè)用地開展土地征收的同時，開展綜合開發(fā)地塊土地儲備工作，實現(xiàn)綜合開發(fā)和軌道交通建設(shè)的無縫銜接和一、二級聯(lián)動開發(fā)。

同時，進一步出臺政策明確，對協(xié)議出讓取得的土地不再限制股權(quán)合作方式，允許和鼓勵綜合開發(fā)主體在獲得土地開發(fā)權(quán)后，以股權(quán)合作的方式引入專業(yè)開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，加快投資效益的回收。針對土地面積較大的車輛基地和站點周邊區(qū)域，建議在政策允許的條件下進行分期開發(fā)、分塊出讓，既可保證綜合開發(fā)的主導(dǎo)性和一致性，又可避免開發(fā)資金的長時間沉淀。

五、結(jié)語

軌道交通綜合開發(fā)對于城市總體規(guī)劃的實現(xiàn)、城市功能的完善、城市空間的優(yōu)化、土地的開發(fā)利用等發(fā)揮著重要作用。為實現(xiàn)軌道交通綜合開發(fā)效應(yīng)，還需深入開展軌道交通場站及周邊土地一體化綜合開發(fā)實踐。本文基于軌道交通綜合開發(fā)現(xiàn)狀，提出其實踐過程中存在的問題并給出一些建議。軌道交通建設(shè)和綜合開發(fā)是一項系統(tǒng)、長期、復(fù)雜的工程，在實踐探索中還應(yīng)繼續(xù)關(guān)注政策與制度層面上的更新設(shè)計，立足政府引導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)主體、土地利用、政策法規(guī)、融資方式等多方面研究制定可行的綜合開發(fā)機制和路徑，指導(dǎo)軌道交通建設(shè)和綜合開發(fā)可持續(xù)發(fā)展。