情境場域下地方立法與比例原則的契合及風險

仇博冰

（西北師范大學法學院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

隨著2015年《立法法》修改，在強調立法工作中人大主導地位的同時，將地方立法權做出了有限的擴容。《立法法》第七十二條規定，設區的市的立法機關可以根據具體情況與實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。修訂的《立法法》對將地方立法權下放至設區的市時，對其行使的內容做了“看似明確”的限定，即設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項范圍內行使地方立法權，但是由于對像“城鄉建設與管理”等事項的邊界并未明晰導致設區的市在進行相關立法時的權限邊界也即立法的內容范圍一直存在爭議。《立法法》對設區的市的立法權限定了三種事項范圍，并對其合法性的審查標準明確規定為“不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸”，并由省、自治區的人大常委會對其進行合法性審查。從立法理論分析，此條款為地方立法權限的界分埋下了隱患。首先，設區的市立法權中所涉及的三方面事項如何界定就是首要問題，比如其中“城鄉建設與管理”事項，其所涵蓋的范圍究竟止于何處？縱觀《立法法》中中央對于地方立法權的控制與收縮，設區的市的立法權從立法者角度更似偏向于限縮的狹義解釋，但是正如學者所說，在全國人大法工委的回復中將義務獻血、職業教育等事項也歸屬于城市建設與管理事項時，又形成了另一種“廣義解釋”。以此類推，環境保護、歷史文化保護等事項在內的幾乎所有事項都將可通過這種廣義的解釋而被歸納為地方立法權的內容，那么《立法法》中對于設區的市地方立法權列舉式限定就失去了實質意義［1］。

由于對地方立法權行使范圍和內容的界定關系到另一個上位概念：合憲性與合法性，因此就有學者提出可通過“比例原則”理論對立法權進行約束［2］。比例原則作為德國公法領域內的舶來品，陳新民教授認為“比例原則”的地位類似于民法中誠信原則之“帝王”地位，用以拘束行政權力最有效的原則［3］；蔣紅珍教授認為，比例原則的“帝王”地位，主要是源于其“位階秩序”的邏輯性適用與遞進。根據通說觀點，比例原則的位階秩序被稱為“三階論”，即適當性、必要性、均衡性三個分層遞進的分支原則，這種邏輯式的原則適用幾乎涵蓋了法律關系中所有必需的“考慮相關因素”。但問題亦在于作為公法領域的“帝王”原則，比例原則在適用過程中能否嚴格地按照“適當性→必要性→均衡性”的邏輯進行適用有待商榷，基于此，蔣紅珍教授對比例原則的適用歸納出了三種比例原則的適用現狀：全階式、截取式、抽象式［4］。在比例原則從德國警察法發源伊始，眾多學者普遍認為比例原則應止于行政法領域，原因是其一旦進入憲法領域會約束“享有形成自由的立法者”，并且有將憲法與行政法“特質”混淆的風險，但是在如今的憲法相關活動中，比例原則正逐漸被實質化地應用。一般認為，憲法層面的比例原則通常分為四個子原則，即目標正當性原則、適合性原則、必要性原則和狹義比例原則，陳征教授從《憲法》中的第二十七條第1款、第三十三條第3款、第五十一條和基本權利的“原則特性”中尋找到了比例原則的憲法性原則依據，基于此，比例原則對于立法權規制就有了憲法上的正當性依據［5］。

不可否認的是，這一原則在立法權這一宏觀概念上具有的現實性與必要性，并且為立法中合憲性與合法性審查提供了一種依據。但是在立法權分置中央與地方時，“比例原則”置于“地方立法權”中是否契合？本文將從地方立法中所涉及的可能的部分情境場域中進行綜合分析，將地方立法置于不同的情境場域之中，嘗試尋找比例原則如何在地方立法權中進行融貫演繹與契合，從而指出可能存在的風險與規避路徑。

二、情境場域下的地方立法

（一） 公序良俗與地方立法

公序良俗作為一個自羅馬法時期一直存續的概念，在法律視野上的界定雖有不同，但隨著在世界各國在相關法律規定中的應用，逐漸為其賦予了一種默認化的含義。“公序”即“公共秩序”（public policy），“良俗”即“善良風俗”（Good morals），所謂公序良俗，就是以公共秩序與倫理規則為核心并將二者合為一體。我國對于“公序良俗”的法律規定在伊始只是在《民法通則》第七條中采用的是“社會公德”的說法，直到2017年《民法總則》頒布后，明確規定“民事主體從事民事活動，不得違背公序良俗”，至此，“公序良俗”一詞正式成為法律依據。一般而言，“公序良俗”更偏重于強調“良俗”，因為公共秩序中法律本身就是相關規則范式的代表，而“良俗”的倫理規則則是用以彌補抑或協調法律與道德的樞紐，畢竟，不論是道德還是習俗、習慣，都有雙面性，也正因為此，公序良俗在法律上的適用需要注意“謙抑性”要求［6］。盡管公序良俗總是“被出現”于私法領域，民法中更是將其列為基本原則之一就可見一斑，但是在公法領域內，由于其所涉及的相關法律直接關系到政府與人民、國家與社會之間的關系發展，因此，在公法領域內對公序良俗的態度似乎成為學者“曖昧”和劃界的紅線。比如刑法中的“罪刑法定”與“公序良俗”之間的沖突就決定了在刑法中公序良俗的不適應，二者的價值理念具有天然違和性，但亦有學者認為，雖然二者在理念、價值、概念等理論上有著截然相反甚至不可逾越的鴻溝，但在刑事實務中，公序良俗正在逐漸走入刑事司法審判中，比如近幾年備受關注的“于歡案”“昆明案”“擺攤打氣球案”等等，公序良俗盡管未被明確引用，但司法裁判時經常被作為刑罰裁量的協調與補充。并且公序良俗本身就作為一種具有主觀性的倫理道德規則，即使像刑法等公法領域也無法實現禁絕［7］。基于此，公序良俗就有了進入公法視野的契機與土壤。

公訴良俗在世界各國的規定中最多地出現在民法等領域內，作為法律關系調整的補充和協調的存在。“違背法律和違背善良風俗在世界各地均被當作合同無效的后果和事實根據，因此不論是在英美法系還是羅馬法系，都將這種情況規定為合同無效的原因”［8］，我國對于公序良俗也作了類似的規定。但是，通過公序良俗對私法領域的事項進行“謙抑性”的補充調整本身沒有問題［9］，關鍵在于，公序良俗被通過立法文本形式予以確立時需不需要界分以及如何界分等等，之所以如此，筆者認為主要有以下幾點原因：

首先，公序良俗中的民族性特征無法避免［10］。就我國而言，作為由五十六個民族構成的多民族國家，民族風俗不勝枚舉，而在公序良俗的范圍內又顯然不能排除民族習慣、風俗等內容，但是也不可否認的是，即使在如今的互聯網信息化時代，部分民族風俗確實存在國家引導和規范的必要，從而得以適應法治國建設的目標和需要，并且不同民族之間的習慣、風俗差異較大，甚至一些不同的民族之間風俗會出現截然相反的情況，因此，公序良俗中具有天然的民族特征。

其次，公序良俗的地域性差異巨大。風俗的形成受制于自然環境與地理因素的制約，“一方水土一方風情”就是對不同地域下風俗習慣的最佳概括。在我國，地理位置上的南北差異、地理環境上的地形、溫度差異等等，均對我國萬千風俗的形成有著密切聯系。比如居住、服飾、飲食等等，當然，自然因素只是這種地域差異形成的原因之一，而且正如學者所說，自然因素對民俗形成的作用力不宜過分夸大［11］。

再次，公序良俗具有濃厚的歷史性根基與特征。公序良俗的歷史性總體來說主要來源于兩方面：一是各民族的民俗形成的歷史性，如湘、鄂、川、黔的土家族，有提前一天過年的習慣，當地稱之“趕家”，除此之外，還有蒙古族尚白的習俗、維吾爾族的紅色、傣家綠色習俗等等均有著豐富的歷史背影。二是地理位置（地域） 的歷史淵源。中國古代的劃界原則大致分類兩類：“隨山川形變”與“犬牙交錯”，由于山川河流在伊始的社會族群中有著天然的屏障功能，因此族群、部落就“依山傍水”而成天然界限，名句“風蕭蕭兮易水寒”中的“易水”就是當時戰國晚期燕國以易水為南界。而“犬牙交錯”劃界原則的出現則是在“山川形變”之后，為了避免部落、族群“依山傍水”式的割據現象，統治者所采取的一種弱化這種自然屏障所帶來的割據影響。如今陜西省所承繼的基本就是元朝的陜西行省版圖，“將三個自然屬性、人文習俗、經濟發展進程不同的地理單元——漢中盆地、關中平原、陜北黃土高原組合在一起”［12］。劃界原則的演變雖是政治統治的需要，在某種程度上講，亦是為中國多民族文化的交融提供了基礎。但不可否認的是，人文習俗的發展經過數千年的發展，仍然未達到封建統治者所期望的“文化與地理”的統一，共存互融式的發展成為公序良俗不斷傳承和發展的基本方式。

綜上所述，公訴良俗的民族性、地域性、歷史性等特征無不彰顯著其深厚的底蘊與根基，而地方法制的建設又經常會在中央立法與公序良俗等內容上存在博弈式的互動，比例原則作為解決這種博弈的一種路徑選擇，地方立法對公序良俗的取舍就是比例原則的適用過程，但風險在于如何對“良俗”進行界定以及避免善良風俗進入地方立法所可能引起的也是學界諸多學者一直擔憂的“道德法律化”現象等等。

（二） “地方知識”與地方立法

一國國土區域內，法律文本的施行會在不同的區域產生不同的效果，有時甚至會因為地方區域差異過大，導致與立法初衷相悖，概括來講，這些因素主要包括地理環境因素以及由于地方環境所形成的獨特人文環境因素兩方面。如此種種綜合構建了一種新型的地方立法發生的背景———“地方知識”。質言之，所謂“地方知識”，就是包含了某一地區內地形、地質等自然屬性與在習慣、習俗基礎上產生的地方經驗等人文屬性共同構成了這一區域內立法時所必須予以參照抑或遵循的地方性“智庫”。據此，“地方知識”可分為兩類：地方地理知識與地方人文知識［13］。就地理知識而言，以現行《消防法》部分規定為例，公安機關消防機構統一組織和指揮火災現場撲救，應當優先保障遇險人員的生命安全。火災現場總指揮根據撲救火災的需要， 有權決定下列事項：（一） 使用各種水源……”。根據我國消防用水現狀，多數欠發達地區城市給水系統一般采用生活、生產、消防用水共用同一管網輸送方式。但是由于城市之間所處的地理位置的不同，對于水資源的需求與匱乏程度參差不齊，即使在如今，仍有部分城市和地區生活用水十分緊張，更遑論消防用水，比如西北地區氣候干旱，降水稀少，蒸發旺盛，多年平均降水量2300mm，而水面蒸發量高達1000～2600mm 以上，是全國唯一降水量極度少于農田作物和天然植被需水量的地區，這樣特殊的地理位置及氣候條件決定了西北地區水資源短缺，生態環境脆弱。水資源的匱乏導致西北地區部分城市一旦發生重大火災事故，消防用水往往不能及時有效的到位，導致消防事故風險增高。因此，如何對《消防法》中規定的水源進行因地制宜就顯得尤為重要，王勇教授就曾以《消防法》在甘肅省蘭州市的實現為例，以蘭州市的特殊地理環境來構建符合蘭州實際的消防供水管道網。無論是自然災害還是人為因素作用下的消防用水勢必不能僵硬地選擇《消防法》中的界分與歸類，其最根本的目的亦正如其第一條所規定的“為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全，制定本法”。因此不能否認這種將黃河水作為備用水源的做法雖然沒有上位法的依據但與上位法的法律目的其實是一致的。

綜上所述，我們不能否認“地方知識”對地方法制建設的作用力，但是亦并非“地方知識”就必須上升為立法形式的確認，這就涉及到其核心問題———“比例”，將地方知識地方立法按照比例原則進行融合，依照其“適當性、必要性、均衡性”三個分層遞進的分支原則對地方立法中不同的特殊情形進行合理的區別化對待是比例原則得以進入地方立法的核心價值所在。

三、地方立法中的比例原則適用

（一） 地方立法需要比例原則來“定分”

地方立法產生“違法、違憲”爭議實質在于法律目的的實現在地方立法中通常會面臨與上位法的不一致，其所面臨的邏輯構架實質是：將上位法法律目的（記為B1）、上位法法律條文（記為A1），地方性法規的法律目的（記為B2）、地方性法規條文（記為A2） 建模如下：

圖1 立法文本與法律目的關系

一部法律從誕生起注定的也是當然的邏輯就是文本內容與法律目的的實現（即A1→B1），這是法律的使命也是其歸宿。自立法權分置中央與地方后，原來的A1→B1亦是分離出了A2→B2。我國法制建設的目標總體上是統一的、一致的，即建設中國特色社會主義法律體系，因此，地方性法規與其上位法的目的從某種角度來說也是一致的，根據圖1，法制的基本邏輯關系：

基于此，地方立法（A2） 與其上位法（A1） 之間的關系就成為影響地方立法合法、合憲的關鍵，因此，筆者根據我國目前地方立法的現狀，嘗試使用控制變量法對情境場域下影響地方立法的合憲、合法因素進行分析，如下：

（1） 情形一 假設廣義上的法律目的相同，為常量，且B1=B2；又A1為上位法，為常量，A2為變量，根據法制建設的基本邏輯與合憲性需要，構造可得如下地方立法關系式：

此時A1=A2，B1=B2，即地方立法與其上位法文本一致、目的一致。

（2） 情形二 在狹義的法律目的實現情形下，B1≠B2，根據法律的位階關系，已知B1＞B2，要實現A1+B1=A2+B2恒定，就必須A1＜A2。可以看出，當將法律目的置于具體情境下時，實現法制的目的值一致，就必須考慮地方立法如何從法律文本上“突破”上位法（A2＞A1），即目的一致、文本不一致。此時的地方立法文本A2成為關鍵變量。

（3） 情形三 根據法律之間的位階關系：①A1＞A2為定值時，B1＞B2為合法、合憲情形，B1＜B2時，此時地方立法就有了違法、違憲的可能，但從立法理論層面來講，B1＜B2的情形一旦出現，就極易上升至另一概念合憲性審查的邊界問題進行討論（即合憲性與合法性的邊界，在此暫不詳細列明）。②反之，當B1＞B2亦然。

（4） 情形四 根據地方立法現狀，假設上位法文本A1與法律目的B1為常量，又因為地方立法的合憲性需要，所以B1=B2，基于此，影響A1+B1=A2+B2成立的關鍵為變量A2。質言之，地方立法文本A2與上位法目的B1之間的關系就是影響地方立法的核心。

通過上述分析可以看出，地方立法文本（A2）成為地方立法合憲、合法的關鍵變量。也正是基于此，地方立法工作開始了在A2與B1之間的摸索，嘗試二者的均衡點——即“比例”的掌握。總體而言，上位法與地方立法文本之間、地方立法文本與上位法目的之間兩組關系成為地方立法中比例原則賴以產生和適用的前提和基礎，亦是地方立法的現實需要。據統計，地方立法重復中央立法的情況，一般要占到地方立法全部條文的2/3左右，更有甚者能占到80%—90%之多，越權立法、抄襲立法亦是相差不遠，究其根本，在新《立法法》修訂后，將立法權下放至設區的市，同時又采用列舉式的規定限定了設區的市所能夠進行地方立法的內容，但由于這種“模糊”的列舉，地方立法權看似“擴容”，實則依舊是“限制”，因為“模糊”的立法范圍和邊界，只有兩種結果，一是沒有邊界，二是相當局限的邊界，就我國立法現狀而言，顯然屬于后者。這種現象導致的直接結果就是一些之前屬于地方立法權范圍的內容，因為地方立法權的分割和局限，反而導致像設區的市地方立法中只能依舊停留在上位法的完全籠罩之下自縛手腳，地方立法的創新和特色當然步履維艱。因此，當比例原則可以成為地方立法審查的重要依據時，地方立法目前面臨的邊界范圍難題就成為一種“比例”衡量后的產物，尤其是在情境場域中，如公序良俗、地方知識等等與地方立法結合的時候，其實質仍是權限范圍不確定的現實與地方特色的需求之間的矛盾關系。而如何在不確定的立法權范圍內推進地方法制，比例原則可以成為均衡權限與特色共同實現的一種方式。

（二） 比例原則在地方立法中需要“謙抑性”標準來“止爭”

比例原則雖然通常被認為是對限制公民權利的公權力的限制手段，尤其是在其產生伊始的行政法領域內，但是其真的限制與否應當是相對的。當比例原則頻繁的進入公法領域內時，我們不會懷疑它起初抑或第一次確是為了限制公權力，但是一旦當權力的行使與比例原則之間的互動變得頻繁，限制的初衷亦會變為權力隱性擴張的外表裝飾。之所以如此，是因為比例原則的精髓在于“禁止過度”［14］，所以比例原則可以為行為理性提供依據，作為行為的理性準則［15］，從而試圖為公權力的行使——比如執法者賦予足夠的合理性。不可否認比例原則進入公法領域的目的與實質意義，但是其能否作為公權力的理性準則有待商榷，尤其是對于地方立法權比例原則的引入也會產生新的問題與風險。

地方立法權中比例原則遵循的標準從何而來？公私法一體化發展趨勢下，比例原則所秉持的標準是否需要一致？在陳征教授看來，比例原則的適用必須存在限度和嚴格比例，否則在法益衡量的情境中，比例原則均可以被立法者通過對其解讀和適用而得到“任何自己所期待的結果”，陳征教授將這種現歸根于比例原則與民主立法之間的天然張力［16］。筆者贊同比例原則與民主立法之間的張力所形成的兼容性問題是比例原則進入立法領域原因這一觀點，這在我國地方立法中體現更為明顯。但是這一結論或并不止于此，民主立法一直作為世界民主國家法制建設的政治論視角，而比例原則在伊始只是德國警察法中的原則之一，即使作為其有作為憲法原則的正當性，但如果說比例原則會直接影響一國政治爭論的結局，那除非這一國家將比例原則置于與行政法領域內的同等地位，質言之，比例原則在行政法領域被稱為“帝王原則”的地位，盡管在憲法領域可以正當存在，但它并不會擁有和行政法領域中的同等地位。一方面是因為世界上任何一個法制國家不會將所有的權力與權利問題寄托于“比例原則”來實現這種烏托邦式的民主，另一方面，比例原則本身就是基于不同情境法益中正義的請求和需要而產生，是公平正義的具體化和一種利益衡量方式，它在保護與平衡的意義上對個人利益與公共利益進行仔細權衡，以期獲得比較合理的結果，防止過分的和錯誤的立法和行政決定，尤其是要具體斟酌國家利益與公民利益存在沖突狀況下的失衡度。基于此，比例原則的適用與民主立法之間的張力存在不可否認，但是比例原則進入憲法原則更重要的是與之相適應的情境配置。

比例原則為我國合憲性、合法性審查提供了一種出路的同時，是否亦會為地方立法中對公民權利（先暫且不分是否為基本權利） 的不自覺侵犯提供“合法的外衣”與權力濫用的土壤？前文提到的《條例》中被認定“違憲”的根本緣由正是基于此。蔣紅珍教授根據德國審查密度理論，主張通過“位階秩序”來考量比例原則的適用，即將基本權利的位階化與情境化結合，將立法的合憲性審查根據對立法者限制程度的不同分為明顯性審查（Evidenzkontrolle）、可支持性審查（Vertretbarkeitskontrolle）和強烈內容審查（intensiveInhaltskontrolle）三種不同強度，從而以恰當的“立法事實”對基本權利進行保護與限制［17］［18］；陳征教授認為，基于比例原則所構建的“四級審查模式”可以解決這個問題，他指出，根據審查內容的性質來對比例原則進行區別化適用，這也是“立法者空間”的需要。阿列克西指出，基本權利之間的沖突和糾紛，普遍認為需要通過平衡的方式予以解決［19］，而比例原則正是實現這種平衡的途經，在阿列克西的觀點中，比例原則主要包括適當性、必要性、狹義比例原則三個子原則，但是隨著比例原則在司法領域的發展成熟，目的正當性原則通常被作為比例原則的第四個子原則。也正是基于此，比例原則在立法權尤其是地方立法中擁有了理論基礎。

就立法層面而言，立法中所經常面臨的權力與權力、權力與權利、權利與權利之間的博弈在地方立法中體現更為明顯和現實，同時也催生了地方立法相關理論的發展。如圖2，通過對地方立法O（目標層） 的層次化分析，根據《立法法》中規定，地方立法需要秉持“不抵觸（C1）”“有特色（C2）”“可操作（C3）”的基本原則（準則層），因此，在地方立法實務中，由于權限有限，逐漸形成了在方案層中的P1、P2、P3間不斷平衡的現狀，比例問題應運而生。但是需要明確的是，比例原則在地方立法中適用，平衡的是立法權限本身與地方法制需要之間的不平衡現狀，而不是平衡立法權力與基本權利之間的沖突。作為基本權利，其所具有的憲法性地位與法律保留性質決定了其并不適合被地方立法中的比例原則所調整。因此，為避免地方立法機關通過對比例原則的適用造成對公民基本權利在“合法性”外衣下的不自覺侵犯，地方立法對比例原則的適用需要堅持嚴格的法律保留，此為比例原則“謙抑性”的前提，但同時，對于基本權利在特殊情境下發生法益沖突時，需要以“立法均衡”原則為比例原則在立法領域內的實現內容［20］，以合憲性原則為兜底性原則和底線。

圖2 地方立法層次化分析圖

四、余論：地方立法的合憲性與合法性之間——比例原則的彌合作用

根據《立法法》第七十二條的規定，地方性法規在不得與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定和頒布。基于此，對于地方立法的合憲性與合法性，產生廣義與狹義兩種不同觀點，廣義說認為地方立法的合憲，一是不違背憲法典、憲法性法律，二是不違反其他法律、行政法規，三是堅持法制統一的精神［21］。在廣義說的觀點中，地方立法的合憲性與合法性處于同一位階，二者是可以等同的。狹義說認為，合憲性與合法性是兩個不同的問題，并根據憲法效力，合法性含義略低于合憲性［22］。不論是廣義說還是狹義說，都認為地方立法從形式上、精神上都不能違背憲法，而區別在于，地方立法文本的合憲性認定應采用何種標準，在廣義說中，合憲性審查既要合憲、又要合法；在狹義說中，合憲性與合法性存在差值，即存在某一地方性法規合“法”卻與憲法文本不相一致的情況。基于此，亦有學者在狹義說的基礎上，更明確提出，對于地方立法，其合憲性標準應嚴格依據憲法文本進行判定的狹義說，即認定地方立法的違憲應具有直接性的憲法文本和唯一性［23］。筆者對于地方立法的合憲性與合法性更偏向于狹義說。原因有以下兩個方面：

（一） 地方立法與憲法之間的張力一直客觀存在，二者之間的沖突性互動不宜頻繁

憲法作為根本大法，自1982年憲法至今，雖已經歷1988年、1993年、1999年、2004年、2018年數次修改，但每次修訂的內容都有著深刻的歷史背景并產生了巨大的社會性影響，1988年承認了私營經濟、1993年計劃經濟退出歷史舞臺、1999年“依法治國”、2004年“人權”入憲、2018年全面依法治國、國家治理體系與治理能力現代化建設。而如果將地方立法的合憲性標準從廣義上進行確定是否違憲，首先憲法本身無法做到事無巨細的全面規定，將合法性與合憲性一概而論，將使得立法權限看似在逐漸“下放”和擴容，但實際上依舊無法真正體現中央與地方的立法范圍。若合憲與合法的標準成為廣義上的“文本合憲+精神合憲+法制統一”，那么我國復雜的地域因素與多民族成分對法律的不適應或可能導致文化與秩序的重構，而這又顯然不符合憲法的理念與精神了。并且隨著各地區域發展的不平衡與當地實際的特殊性、復雜性增多，地方立法與中央立法乃至憲法之間的互動將更為頻繁，在這樣的現實環境下將地方立法的合憲性與合法性審查混合，并以廣義的標準衡量，最終的影響將可能是憲法、法律的權威性逐漸降低，而伴隨地方立法與憲法之間的直接互動，甚至于在此修憲的呼聲也會隨之而起，這與憲法作為根本大法的穩定性要素顯然不太吻合。

（二） 地方法制的建設需要有自我成長的空間和土壤

自《立法法》將地方立法權限量擴容至設區的市之后，地方法制的建設從省級區域為中心逐漸開始轉向以設區的市為中心。從行政區域范圍來講有其必然性，以省為中心的法制建設范圍太廣，部分地方立法無法顧及到一些少數民族地區和特殊地區，縣鄉區域范圍又太過狹小，無法具有地方法制建設需要的容量，因此以設區的市作為地方法制建設的中心既可以受到中央的領導與制約，又能為地區法制建設提供土壤。如果以廣義的標準作為地方立法的合憲性與合法性審查標準，地方立法的成長與發展將會被壓縮回憲法、法律的精神與文本之下，限制了地方立法重復與特色的困境突圍。而且我們應當認識到，對于地方，權限的劃分是制約和防止權力的“灰色”發展，而地方法制建設才是地方立法存在的初衷，這是我國憲制的目的，也是社會發展與穩定的要求。如若將地方立法的審查經常性的上升至憲法文本與精神的認定，還會導致立法工作的自縛手腳，然后再次引發立法重復、抄襲立法等現象的惡性循環，因為對于憲法、法律文本與精神解讀和把握本身就是充滿張力的存在，立法機關將這一問題擱置交于地方在立法實務中解決，而地方通過對其理解與掌握制定的地方立法又反之成為其違憲的根源，從廣義說的角度出發易產生邏輯上的“悖論”。

綜上所述，地方立法與憲法之間的張力一直存在，單純的依據憲法判定地方立法，并作為地方立法合憲的標準并不適應我國國情現狀，由于立法中的區域性、民族性、歷史性等特征決定了地方立法的發展有著自身的特殊性，我國立法權從“集權式→放權式→限權式”的發展過程就體現出我國立法權對國情發展需要的適應和妥協過程。因此，地方立法的合憲性與合法性應有區別，并且在此狹義視角下，將合憲性標準進行合法與合憲的均衡，而地方立法在不同情境場域中所面臨的法益衡量又是一個不可避免的現實性問題，基于此，比例原則所體現的“立法均衡”無疑對地方立法從文本判定其違憲與否具有相當程度的契合度和“目的正當性”。●

惠風和暢 邢鵬飛 國畫作品